中国自然垄断产业规制改革模式研究，本文主要内容关键词为：中国论文,规制论文,自然论文,模式论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F062.9 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－480X（2002）04－0020－06
一、中国自然垄断产业规制体制描述
自然垄断产业由于其自身性质，一般都需要政府对其进行治理。而治理方式从大类上划分有国有化和规制两种。新中国成立以来，对自然垄断产业实行的是由政府直接投资、垄断经营的政府规制体制。其主要特征是：企业由政府建，企业领导由政府派，资金由政府拨，价格由政府定，盈亏由政府统一负责，不存在什么经营风险。即实行政企高度合一的规制体制。由于在自然垄断型国有企业政府是经营主体，因而作为规制者的主管部门或地方政府与企业之间政企不分甚至政企一体化的现象十分严重。这样，产业主管部门既是规制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务的实际经营者。与此同时，中国对自然垄断产业的进入、价格、投资等方面实行了严格的规制政策。从历史发展的角度看，这种政企合一集中式的规制体制在建国后的一定时期内，在集中大量资金投资建设自然垄断产业方面曾发挥了相当大的作用。但是，随着中国市场经济的发展和技术的进步，中国自然垄断产业的这种规制体制的弊端就日益明显。
推进中国自然垄断产业的发展，必然需要改革现行的规制体制。从20世纪80年代末以来，中国对部分自然垄断产业的规制体制进行了初步改革。从整体上看，规制改革在近些年取得了一定程度的进展，但同其他方面的改革相比，这一改革还处于较为滞后的状态。目前中国自然垄断产业规制改革以及规制体制运行中还存在一些明显的弊病：①政企仍然不分。中国自然垄断产业长期实行政府直接规制的体制，政企不分是一个普遍问题。虽然近些年电信、电力和民航等产业进行了一定程度的政企分开改革，但离真正意义的政企分开还有一段距离。电力、民航等产业在地方层面政企仍然没有分开，而铁路、港口和邮政等产业政企分开的改革还仅仅处于论证阶段。当然，政企不分的根源还在于中国自然垄断产业的企业产权关系以及长期实行计划经济体制的惯性。由于政企不分的存在，自然垄断产业行政垄断行为十分严重。②自然垄断价格规制机制不合理。目前，中国对自然垄断产业价格大都由政府直接定价。通常采用的原则是保证企业能获得正常利润，这样企业的利润便与其成本无关，企业缺乏足够的激励去降低成本。而且政府定价以企业上报的成本为依据，由于政府通常难以掌握企业成本的完全信息，因而往往企业上报多少，政府批多少。结果导致一方面企业缺乏创新的动力，另一方面企业却能凭借垄断权获取高额垄断利润。③经济效率低下，服务质量差。由于价格扭曲及缺乏有效竞争等原因，中国自然垄断产业经济效率仍然低下。另外，与一般企业相比，自然垄断产业整体服务质量差，收费透明度低，已成为消费者投诉的众矢之的。（注：见http://www.sina.com.cn 2000/12/01。）④缺少透明和全面的规制法律框架。目前中国规范自然垄断产业行为的法律主要有两类：一类是规范一般市场竞争行为的法律，即1993年9月颁布的《反不正当竞争法》及其配套的规章；另一类是特定领域的产业法。如《铁路法》、《电力法》等法律及与其配套的一系列法规。《反不正当竞争法》对自然垄断产业有关的规定过于简单粗糙，而现行《电力法》、《铁路法》等产业法大多制定于规制改革以前，其指导思想往往是为了保证国家基础设施的安全，而不是为了规范产业中各市场主体的行为。
从总体上分析，目前中国自然垄断产业的规制改革还停留在政企分开以及对原有国家垄断格局的分析上，而对如何进一步重组政府规制机构、如何依法对自然垄断产业进行规制以适应中国加入WTO要求、 规制机构与反垄断机构如何协调、私有部门在自然垄断产业中将发挥何种作用、非对称规制应如何调整等问题缺乏深入探讨。从规制制度角度分析，中国自然垄断产业规制改革中最核心的问题即由谁规制，规制什么，规制谁，谁来规制“规制者”等问题并没有真正得到解决。而这些问题正是构建中国自然垄断产业规制改革模式所涵盖的基本问题。
二、中国自然垄断产业规制改革的基本模式
自然垄断产业规制改革的实质意义可理解为自然垄断产业治理方式的变革。原有方式治理失灵迫使政府寻求新的治理方式，从现代规制比较理论看在于实行激励性规制改革；同时在自然垄断性质已经发生变化的领域逐步取消规制，实行竞争机制和自由化，这就涉及到分割重组自然垄断产业，放松甚至取消规制；同时在实行规制的自然垄断业务与实行竞争制度的非自然垄断业务之间，有很广阔的中间领域，即兼有竞争和规制部门的特性。从整体上讲，竞争制度与规制制度关系的演进趋势呈现出一种竞争日渐增长的势头，规制范围日渐缩小。这也符合世界各国规制改革的一般趋势。规制制度的构建一般包括规制机构（规制主体）、被规制企业（规制客体）以及保障规制活动健康有序运行的规制法律。实行竞争制度自然需要建立反垄断制度，最基本的因素就是反垄断机构和反垄断法律。
作为转轨经济条件下的国家，中国自然垄断产业的规制改革，一方面是对以前严格规制的放松，另一方面又是一个新的规制制度与规制政策的建立和实施过程，即是一个放松规制与强化规制的混合体（陈富良，2001）。这是由中国经济转型的特点所决定的。对于中国自然垄断产业规制改革而言，基本要求就是在非自然垄断环节充分利用市场机制，让市场价格信号引导企业的经济行为，同时在自然垄断环节建立起科学合理的规制体系。这就涉及到中国自然垄断产业规制改革模式的合理设计问题。
根据前面所论述的自然垄断产业规制改革的一般规律，结合中国自然垄断产业规制改革实际，中国自然垄断产业规制改革的基本模式可以用图1来描述。
图1 中国自然垄断产业规制改革的基本模式
图1的左面描述的是中国自然垄断产业规制改革的逻辑起点。 中国过去治理自然垄断产业的方式主要是建立国有企业垄断经营，政府设立产业主管部门进行管理，管理的法律依据是原有的产业主管部门主导下的立法规章。从改革的层次上大体可划分为政府层面和企业层面，而不仅仅是政企分开的问题。不对政府机构进行改革和重组，就不可能真正实现政企分开。机构改革包括组建规制机构与反垄断机构两个方面。自然垄断产业改革的法律构建主要包括新型规制法律和反垄断法律的确立，其中针对自然垄断产业中的国有企业还可采取特殊法人组织形态，自然需要确立专门的特殊法人法。
从自然垄断产业规制改革的企业层面分析，主要包括产权改革和结构改革。通过产权制度改革重塑自然垄断产业规制改革的微观企业基础，通过结构改革形成原有自然垄断产业中非自然垄断业务的有效竞争。在自然垄断产业中、自然垄断业务中，规制机构对其进行激励性规制。传统的报酬率规制实质是一种成本加工合同，因为被规制企业只是简单地将自己的绩效成本和投入要素费用转嫁出去。其所产生的“A—J”效应，导致受规制企业过度资本化和激励机制被削弱等问题，带来了自然垄断产业效率的普遍低下。经济学家提出了从配置效率和X－效率的角度看比报酬率规制效果更好的规制方案。如洛伯和马盖特（1979），福格桑和凡辛格（1979），克鲁，克林多佛尔和萨迪特（1979）等人提出了激励性规制方案；而李特查尔德在1983年设计出RPI—X价格上限规制方案，该方案最早于1984年由英国运用于电信业，目前已成为实践中最有影响的激励性规制方案。与传统的报酬率规制合同不同，激励性规制合同是一种固定价格规制合同或剩余索取权合同。最新的理论表明，为了更好地利用被规制企业的私有信息，最佳的规制机制是通过提供这样一种合同选择，即或是较低产量但盈亏平衡的合约，或是最优产量但利润最大化的“激励相容”合约，来在市场效率与信息垄断二者之间求得平衡。各种激励性规制方案并不是尽善尽美的，也都有其局限性和有限的适用范围。
一般说来，在传统自然垄断产业中真正形成有效竞争并不是一件容易的事，特别是在对自然垄断产业进行垂直分解以后，承担产品传输分销的网络环节仍由一家企业垄断经营，在竞争性环节从事经营的企业必须借助于其网络才能将其产品销售给最终用户。如果缺乏有效的规制措施，网络运营者就可能滥用其垄断地位，损害竞争效益。因此，对网络运营者滥用垄断地位的规制就成为自然垄断产业中引入竞争机制的重要组成部分。同时在放松进入规制后，自然垄断产业中的非自然垄断业务的有效竞争还需要政府采取适当的非对称规制措施。
三、中国自然垄断产业规制改革模式的进一步分析
1.独立规制机构的设置及其与反垄断机构的合作模式
规制改革必然引出规制机构的组建问题。在中国自然垄断产业规制改革过程中，政府各部委逐步从所有者、管理者、经营者过渡到规制者，具有产业管理职能和市场准入规制职能。由原来的部委充当规制者的最大特点是，规制者同时又是产业主管部门，甚至是原有企业的老板。在中国由于缺乏规制规制者的市场，规制者在制定规则的时候，容易偏向原来管辖企业。为使规制者保持中立立场，改变“政企一体”传统规制模式，防止改革过程中“政企同盟”的形成，必须改革政府既是规制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务经营者的状况，同时针对原有部委充当市场规制者情形加以改进完善。这涉及到现有政府机构的改革和调整，应在自然垄断产业设立独立规制机构来执行政府规制新职能。
除了设置规制机构之外，伴随着竞争机制的引入和规制的减少，自然垄断产业过去多成为反垄断法（竞争法）例外范围的传统情况正在改变。反垄断机构与竞争法在自然垄断产业治理结构中的地位越来越突出，这就涉及到规制机构与反垄断机构的配合问题。一种模式是规制机构行使自然垄断产业规制权和反垄断处理权，规制机构有权就竞争问题做出决定而不受反垄断机构的审查。这种模式应该说随着近年来的规制改革浪潮已经发生了很大变化，适用范围越来越小。另一种模式是废除规制机构，反垄断机构行使规制权力。这种模式的优点是形成了反垄断法律适用的统一性，不会出现规制机构与反垄断机构之间的管辖权冲突和对法律的不同解释，但缺陷是不能保证某些规制目标，如普遍服务、互联互通的实现。尤其对于经济体制转轨国家而言，仅仅依靠废止规制并不能导致竞争格局的自然形成，因此这种模式在中国也不具有操作性。还有一种模式就是规制机构和反垄断机构相互合作。反垄断机构与规制机构之间的合作形式可以多种多样，从权力构架上分类，可分为分权型合作与权力共享型合作。（注：有关这个问题的详细分析，可参见周汉华：《监管机构与反垄断机构的权力配置》，载《中国经济时报》2001年6月22日。 ）分权型合作是指反垄断机构与规制机构各自行使自己的职权，反垄断机构执行反垄断法，规制机构执行规制法。这种模式对于自然垄断产业而言，应该是最为基本的形式。权力共享型合作是指规制机构与反垄断机构共同执行反垄断法律，但由于政策目标不同，共同执行反垄断法可能会出现执法上的差异，也有资源重复和浪费问题。为了避免共同管辖权的冲突，必须建立一个独立的司法制度，从根本上解决双方之间可能发生的冲突。
此外，有关规制机构设置还存在一些值得进一步思考的问题，比如，在一个自然垄断产业设置一个规制机构，还是几个相关产业设置一个规制机构。自然垄断产业的技术进步导致产业融合的趋势越发明显，原来建立在界限明显的产业基础上的规制框架已经不能完全适应新技术的要求，这就要求在产业融合之后调整规制机构设置办法。比如信息技术的迅速发展使电信、邮政和广播事业的联系变得更为紧密，由单个通信规制机构对这些服务领域进行统一规制可能取得更高的规制效率。从实际情况看，在美国联邦层次和多数欧盟国家，设立了多个“特殊部门”规制机构，而在澳大利亚和美国的许多州，却设立了一个“全能型”规制机构，来规制所有被规制产业的活动。目前，英国也正在考虑对那些规制内容接近的规制机构实行合并，如将天然气和电力两个规制机构合并成一个能源规制机构。中国自然垄断产业规制机构的设置也应考虑相关规制机构的合并问题。
2.规制法律、反垄断法律与特殊法人法
在自然垄断产业中，规制机构与反垄断机构应相互合作。同样，规制法与反垄断法的制定也是同等重要。规制改革应以规制立法为先导，按法定程序进行。而中国自然垄断产业规制改革沿袭一种先改革，后立法的传统，规制法律体系严重滞后。即使颁布相应法律，也是由产业主管部门起草的，具有较大局限性。更重要的是，在已颁布的一些法规中缺乏明确的、统一的、具有权威的专门执法机构进行统一执法。为提高政府对自然垄断产业的规制效率，监督规制者公正执法，必须针对自然垄断各产业的经济技术特征，对规制机构设置、责权划分、市场结构的重大调整、被规制企业的权责利关系，有关价格、服务质量、市场准入条件等政策内容做出规定，还应特别明确规制机构在反垄断执法体系中的地位和作用。目前应加快建立、修改和完善《电信法》、《电力法》、《铁路法》、《航空法》等自然垄断产业规制法。
随着中国自然垄断产业政企分开、产权多元化改革以及竞争机制的日益深入，特别是在中国加入WTO之后的今天， 一部反垄断法的重要性越发明显。目前的反不正当竞争法难以起到反垄断法的作用。在反垄断权力分配与执法体制上，反垄断法与这些自然垄断产业规制法的关系是普通法与特别法的关系。规制机构和反垄断机构的相互合作，在规制权和反垄断权的划分和协调方面，必须由规制法和反垄断法共同加以规定。
在自然垄断产业领域，尤其是在自然垄断环节，还可能存在一部分国有企业垄断经营的情况。这类国有企业在日本被称为“特殊法人”。作为特殊法人设立和运行所依据的特殊法人法，不是指所涉及的产业内所有企业的产业法，而只是涉及所设立企业的特别法。特殊法人企业的组织形态、企业设立程序、企业权利义务、规制主体、规制内容等都由特殊法人法规定，特殊法人法未规定的事项才受普通法规范。从这个意义上讲，所谓特殊法人法实质上是规制法律体系中的一种，反垄断法与特殊法人法的关系仍然是普通法与特别法的关系。
3.加快自然垄断产业中国有企业产权制度改革，进一步扩大股份制改造规模，构建激励性规制改革的微观企业基础
国有化是治理自然垄断产业的一种方式，国有化与规制可以进行选择，同时竞争机制的建立与国有企业产权制度改革也应该同步进行，必须加大自然垄断型国有企业产权制度改革的力度。对于非自然垄断业务，应逐步降低甚至取消产业进入门槛，大力引入民间资本和国外资本，实现竞争主体多元化。股份制改造是引入民间资本和国外资本的最佳途径，可采取债权转换、出售部分国有资产、发行股票吸收民间资本、改变企业股权结构等多种方式。对于严格的自然垄断业务，不一定要求国有独资公司来经营，也可采取股份制企业特许投标争取垄断经营权或委托经营等方式。
加快自然垄断产业中国有企业产权制度改革，将为中国私有部门的进一步发展提供广阔机会。但这并不是说中国的自然垄断产业全部应改由民营经济负责，毕竟还有中国经济发展阶段和体制传统的约束。对于发展中国家而言，自然垄断产业的范围相对发达国家来说要广泛一些。按照经济学的通常认识，由于市场需求处于较低水平，发展中国家经济自然垄断特征可能更为明显。由此，政府干预的广度和深度相对就大一些。并且自然垄断产业的一次性投入巨大，沉淀性很强，所以在经济发展水平较低阶段往往需要政府出资经营，即选择国有化方式。这种论断可能与许多认为在自然垄断产业应发展国有经济的观点有一致的一面，但其中原因或逻辑基础却并不相同。
4.竞争机制、产业分割与非对称规制
除了构建规制主体、规制法律以及改革微观企业产权制度外，在推进自然垄断产业规制改革过程中，还必须研究改革的路径问题。中国传统自然垄断产业采取的是大一统模式，即一个企业既经营自然垄断业务，同时又垄断经营非自然垄断业务，从组织结构看可称为纵向一体化结构。为更多地引入竞争机制，提高自然垄断产业的运营效率，必须考虑对原有自然垄断产业的组织结构进行分割重组。而这又包括多种情况：第一种为垂直分割结构。垄断厂商仅限于从事自然垄断活动，其价格受到规制。垂直分割将使得垄断厂商放弃潜在竞争活动而由其他厂商进行竞争，比如各种增值服务。但各种潜在竞争活动领域的竞争必须通过垄断者的基础网络，由此存在其他厂商与垄断者之间的接入价格规制（Access Price Regulation）问题。第二种为纵向一体化与自由进入混合式结构。自然垄断部门仍然由垄断厂商经营，但竞争性领域同时允许其他竞争对手参与经营，两者间明显存在不对称，这种不对称可能要求垄断厂商的所有价格继续受到规制，甚至在潜在竞争活动中也不例外。同时存在其他厂商与垄断者之间的接入价格规制问题。第三种为基础网络与服务活动分离式结构。垄断者只负责基础网络而不参与其他活动和服务，改由其他经营者负责。其他经营者必须通过基础网络，由此存在垄断者与其他经营者之间的接入价格规制。同时需对从事其他自然垄断活动的其他经营者实行一定的价格规制。当然，实际改革情况远比上述几种模型复杂，改革措施也在随着社会经济技术条件的变化而不断改变。总的政策导向是趋向于分解原有庞大的大一统体系，实现非自然垄断业务的有效竞争和自然垄断业务的有效规制的合理组合。
对自然垄断产业而言，产业分割仅仅是形成竞争机制的一种手段，还必须放松甚至取消非自然垄断业务领域的规制，允许新企业的准入。但是在引入竞争后的最初一段时间，与新企业相比，支配市场的原有企业在竞争方面具有压倒性的先动优势，同时它还可以凭借这种先动优势实施各种策略性行为。此时单纯从反垄断规制的角度对原有企业的排他性行为进行监督和限制是不够的，还应对其实行严格的规制，而对新进入企业实行简化规制，这被称为非对称规制。非对称规制政策的实行往往会引起一些争议，偏向新进入者的非对称规制政策可能对原有企业并不公平，如长期实行，必定扭曲价格信息、恶化资源配置。所以，非对称规制是一种特殊时期的特殊政策，当市场真正形成有效竞争的局面后，政府就可以逐步取消对新进入企业的优惠措施，把非对称规制政策改为中性的干预政策。从总体趋势上看，非对称规制将随着市场竞争的不断发展逐步减弱实施力度。在注重培养新进入者的同时，也应当注重对新进入者的政策制定，以防止非效率准入带来的不良后果。并且实行非对称规制政策的对象，不应是传统经营者，而应是占支配地位的主导企业，两者内涵不一定一致。
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