关于深化资源环境审计工作的思考，本文主要内容关键词为：审计工作论文,关于深化论文,环境论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国当前资源环境面临的严峻形势
资源相对短缺、生态系统脆弱、环境容量不足、资源浪费严重和环境污染加剧，现已成为制约中国发展的重要因素。这就是我国资源环境面临的严峻形势。这些问题具体表现在：
（一）资源能源压力不断加大
一方面，我国人均资源占有量远低于世界平均水平。我国以占有世界9%的耕地、6%的水资源、4%的森林、1.8%的石油、0.7%的天然气和不足9%的铁矿石，养活着占世界22%的人口。人口持续增长的挑战，使原本就少得可怜的人均资源供应量愈发显得紧张。如，我国人均耕地低于世界平均水平，仅为世界人均的1/3，而每年又不断减少，18亿亩耕地红线面临威胁。水是生命之源。南方可利用水资源逐年减少。北方水资源普遍存在超负荷开发利用的现象，地表水几乎有河皆干，地下水常年严重超采。我国石油消费的对外依存度高达近60%。试想，这样的资源禀赋怎么可能继续支撑高投入、高消耗的发展模式。
另一方面，中国目前的资源利用不够科学合理，直接加剧了资源的供需矛盾。同样的能源消耗量，中国实现的GDP仅为世界平均水平的30%。我国单位资源的产出水平，仅相当于美国的1/10，日本的1/2。有专家认为，我国的资源生态环境问题可以归结为“三高”，即“高消耗、高污染、高排放”，其中“高消耗”指的是资源利用问题，而“高污染、高排放”则是环境污染问题。
（二）环境污染态势不断扩展
大气、土壤等污染日益严重，固体废物、汽车尾气等污染持续增加。全国 1/5的城市空气污染严重，4亿城市人口呼吸不到新鲜空气；1/3的国土面积受到酸雨影响；世界上污染最严重的20个城市中，我国占了16个。
水污染的问题更为严重。北方某些地区河流有河皆枯、有水皆污，南方河流频频出现守着河流无水喝的污染告急。流经城市的河段95%以上受到了严重污染，70%的江河水系受到污染，82%的湖泊出现了富营养问题，2007年“太湖蓝藻事件”导致20多万人的供水危机。农业面源污染，尤其是化肥农药的滥用、畜禽养殖废弃物和一般农村污水和垃圾的随意倾倒问题十分严重。全国有4万多个乡镇没有集中的污水处理设施，300多万个村庄的生活污水随意排放，3亿多农民喝不到干净的水。相当于我国陆地面积三分之一的海洋总体污染状况仍未好转，近岸海域污染形势严峻。总的来说，我国的水污染从一般污染物扩展到有毒有害污染物，从局部扩展到整个流域，已经形成点源与面源污染共存、生活污染和工业排放叠加、各种新旧污染与二次污染相互复合的态势。
（三）生态破坏程度不断加深
我国生态环境处于局部改善、总体恶化的窘境，治理能力远远赶不上破坏的速度。拿水土流失来说，全国水土流失面积356万平方公里，占国土面积的37.1%。每年因水土流失流失掉土壤约50亿吨，其中仅黄河长江所带走的泥沙就有16亿吨。与此同时，随着水土流失的发生，还有近5000万吨化肥从土壤中被带走，这既浪费了大量的化肥，降低了土壤肥力，又造成对水体环境的污染。
西北地区的沙漠化面积有逐渐扩展的趋势。西起塔里木盆地、东至松嫩平原，已经形成了一条东西长4500公里、南北宽约600公里的风沙带。“有河皆干、有水皆污、土地退化、沙漠碰头”是对一些地区生态环境状况的生动描述。
可采森林资源的匮乏严重影响到林区经济社会的可持续发展。由于林区长期以来的过度开发，大兴安岭林区和伊春林区的森林蓄积量与开发初期相比分别下降了33%和49%。其中伊春林区17个林业局中有13个无林可采，其余4个也严重过伐。
水电开发对于流域生态也带来了巨大的挑战。由于受到过度开发，生态恶化，中华民族的母亲河黄河1997年断流期长达226天，近700公里河床干涸；关系到180万平方公里流域、4亿人口的第一大河流长江，2007年湖北沙市段出现了140年以来的最低水位。随着规划水电站的实施，长江上游地区水库总库容将达到河川径流量的61%，远大于国际公认的水资源开发程度警戒线(40%)，而这对河流生态与环境将产生长期深远的影响。
（四）生态环境负荷不断加重
我们知道，化学需氧量和二氧化硫是衡量水和大气污染程度的两个主要指标。前不久，国家环保部作了一个研究，中国的化学需氧量排放量已经超过环境负荷600-800万吨，二氧化硫排放量也已经超过负荷1200万吨左右。这两个数字大概相当于半年里我们向大气和水中排放的污染物量。
生态破坏和环境污染，不仅严重制约经济发展，危害人民身体健康，影响社会稳定，加速生物物种消亡，而且造成了巨大的经济损失。世界银行1995年做过一个估计，中国每年因环境污染和生态破坏造成的损失占GDP的比例高达9.7%。即便是根据2006年原环保总局和国家统计局发布的数据，全国仅因环境污染造成的经济损失也占到了当年GDP的3.5%（2004年），可以看出，这是一笔巨大的经济损耗。如果不能及时、妥善地解决好资源环境问题，经济损失会越来越大。同时，资源环境将不堪重负，经济的持续快速发展也将难以为继。《人民日报》前不久披露了一个典型案例：云南洱海水质从2004年至今，连续5年稳定保持在Ⅲ类。这背后是政府牢固树立“洱海清、大理兴”的理念，投入大量资金实施了洱海综合治理保护“六大工程”的结果。而云南的另一个湖泊阳宗海被企业违法排放的含砷废水污染，周边2.6万群众饮水安全受到威胁。这个企业开工3年半，工业总产值6亿多元，缴了1000万元税，而要治理这一污染要投入10多亿元，花费数年时间。可见，违背经济社会发展规律，不科学的发展，带来的是“一个人的政绩，几代人的包袱”。
（五）环境安全事件不断发生
由于环境污染的历史累积效应和目前环境治理滞后等原因，发达国家上百年出现的环境问题在我国短时期内集中出现，一些严重的环境事件频发，已经危及到了广大人民群众的身体健康和公共环境安全。据国家环保部披露，1997年至2006年我国环境污染与破坏事故发生16734次。仅2006年，他们接到处置的突出环境事件就多达161起，比2005年增加了85起。又如，2004年的沱江污染事故和2005年松花江苯污染事件还没有完全平息，2007年又发生了太湖蓝藻和江苏沭阳县地面水厂污染事件。此起彼伏的水污染事故造成了近百万群众饮水困难，这表明了中国经济发展与环境保护之间的冲突已经到了白热化状态。可以说，太湖蓝藻事件是一个重要的信号，标志着中国进入了水污染密集暴发阶段，显示了我国的江河湖泊污染已经逼近一个危险的临界点。如果不能有效地治理污染，我们恐怕在工业化和城市化完成之前，就将暴发严重的环境危机。曾经有人这样说过：地球上最后一滴水，将会是人类的眼泪。这绝不是危言耸听。
可见，中国资源环境面临的矛盾和问题的长期性、艰巨性、复杂性已经成为定局。
中国在最近一次全球生态现代化指数排名中，排到了118个国家里的第100名，这个排名提醒和告诉我们，生态文明建设将是一场漫长而艰难的绿色革命，任重而道远。
二、充分认识开展资源环境审计的重要意义
（一）开展资源环境审计是贯彻落实科学发展观、建设资源节约型和环境友好型社会的必然要求。
（二）开展资源环境审计是促进生态文明建设、实现经济社会全面协调可持续发展的迫切需要。
（三）开展资源环境审计是完善中国特色审计监督制度，推进中国审计事业发展的重要内容。
三、资源环境审计工作的成效与不足
成效主要表现在以下几个方面：
一是审计成果比较突出。审计署这些年先后安排了对排污费征管、天然林保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、青藏铁路环保工程、土地资源出让等专项资金的审计和调查，近年来又安排了对“三河三湖”、“环渤海”水污染防治情况和中央重点企业节能减排情况的审计调查。这些审计和审计调查项目的开展，对促进国家资源环保政策的贯彻落实、维护财经法纪和国家利益、提高资金使用效益和效果、督促地方政府加大环境保护力度等方面发挥了积极作用。据不完全统计，2003年以来，仅农业与资源环保审计司组织开展的审计项目就查出违法违规资金268.5亿元，上报审计信息48份，其中45份得到了国务院领导的批示，向司法机关和纪检监察机关移送案件线索96起。在2002年、2003年开展的国有土地使用权和土地出让金审计，推动了全国范围内国有土地的治理整顿和管理；近年来开展的江、河、湖、海污染防治审计项目，对地方政府和主管部门加强环境保护资金的管理，强化水污染防治工作起到了较好的促进作用。
二是理论研究逐步深入。从上个世纪90年代初，我国审计机关就开始关注和研究资源环境审计问题。审计署、各地审计机关、审计学会和科研院所采取多种方式开展资源环境审计理论研究，积极探讨适合我国情况的资源环境审计工作模式与审计方法。2000年以来，审计署先后多次举办国际环境审计研讨会和培训班，借鉴和分享国际环境审计经验，也促进了我国环境审计理论研究。目前，我们先后编辑出版了《环境保护与环境审计》、《环境审计案例》等资料，对环境审计内容、基本方法等方面的认识基本形成。理论研究的成果在推动资源环境审计实践的不断发展方面发挥着重要的作用。最近我们又与国家环境保护部合作开展了水环境审计指标评价体系的研究工作。今后，我们将本着“突出重点、逐步推进”的原则，全面开展资源和环境审计理论与实务的研究工作。
三是审计队伍不断壮大。1998年以来，省级审计机关普遍设立了具有专门资源环境审计职能的机构，一些地市审计机关和特派办设立了具有资源环境审计职能的处室。在不久的将来，随着机构改革和派出机构“三定”方案的实施，专门从事资源环保审计的机构将更加健全，队伍将更加壮大。近几年来，审计署高度重视资源环境审计队伍建设，通过招录资源环境类专业人员进入审计队伍，加强对财会经济类人员的资源环境知识培训等，在一定程度上加强了资源环境审计队伍建设，优化了审计人员知识结构。地方各级审计机关也在积极解决资源环境审计人员数量和知识结构问题。据了解，有的审计部门直接从环保部门选调有业务工作经验的人员从事资源环境审计工作。
四是国际交流日益增多。我国审计署从2000年开始成为亚洲审计组织环境审计委员会的主席，八年来，多次组织和举办培训班、研讨班，组织和参加国际环境审计工作会议，对推动亚洲环境审计的发展和世界环境审计的交流作出了贡献。去年在浙江杭州举办的亚洲审计组织环境审计研讨班，得到了亚洲各国的好评。去年11月，在奥地利维也纳举行的世界审计组织第58次理事会会议上，一致通过由中国审计署刘家义审计长担任2010年在南非举办的世界审计组织第二十届大会主议题2“环境审计与可持续发展”的主席。令狐安副审计长指出：担任这个主议题的主席是一件重大事项和任务，其长远意义不次于担任联合国审计委员会委员。他多次强调，我们要全面参与世界环境审计组织开展的环境资源审计课题研究，要积极借鉴欧洲经验，逐步推进跨省（市、自治区）的环境审计合作。
问题突出表现在以下几个方面：
（一）思想认识水平不高
主要表现为：一是对我国资源环境形势的严峻性认识不足。二是对资源环境审计的重要意义认识不高。
（二）审计范围比较狭窄
主要表现为：一是审计工作广泛性不够。据初步了解，很多地方审计机关、特别是基层审计机关资源环境审计开展还不够普遍和连续，存在不少盲点。中国审计学会前不久搞了一个专题调研，走访了6个省和2个特派办，他们发现，审计机关开展资源环境审计的项目数量和投入力量都偏少，尤其越到基层，开展资源环境审计工作的审计机关就越少，呈“倒金字塔”结构。从总体上说，地方审计机关广泛开展资源环境审计的局面还没有完全打开。二是审计工作覆盖面不够。目前开展的资源环境审计大多集中在土地出让金、水污染防治资金和林业建设资金等方面，许多领域还是空白，对于五年规划提出的对矿产资源、大气环境、核废弃物、农业面源、生态保护、生物多样性等方面的审计基本上还没有涉及。资源环境审计落后于其他专业审计。三是审计工作深入度不够。就深度而言，大多数审计项目还是以财政财务收支审计为主，检查出让金、排污费等资源环境专项资金，重点仍放在资金的筹集、管理和使用的真实性与合法性上。审计署近年来组织的部分审计项目，如去年开展的“三河三湖”、“环渤海”水污染防治审计等，虽然加入了绩效审计的内容，但是总的来看还没有全面提升到绩效审计的层面，没有充分体现绩效审计的本质内容和资源环境审计的内在要求。
（三）队伍建设亟待加强
主要表现在：一是机构不健全。目前，大部分的特派办和不少地方审计机关都没有独立的资源环境审计机构；二是人员数量不足。据不完全统计，截至2007年底，审计署机关和特派办共有183名人员参与资源环境审计，但除署农业与资源环保审计司和京津冀特派办外，其他特派办的资源环境审计人员同时还承担着社会保障审计、财政支农资金审计、行政事业审计等其他专业审计职能。地方审计机关的相应机构重点还是放在农业审计方面；三是人员知识结构较为单一。尽管近年来通过招录一定数量的环保、生态、工程等专业的大学生进入审计队伍，并加强了对财经类专业人员的资源、环境基础知识等培训，情况有所好转，但现有资源环境审计人员的专业知识绝大多数是会计、审计等经济类专业，从工作需要来讲，资源环境审计人员及其专业知识依然十分缺乏。我们现有的资源环境审计人员大多长于查处资金方面的问题，对于评价其绩效、分析政策和提出建议的能力不足。资源环境问题的专业性对进一步提高资源环境审计人员素质提出了迫切的要求。
（四）审计理论建设滞后
主要表现在：一是基础理论薄弱。虽然近年来，资源环境审计的理论研究取得了一些进步，但仍然有一些基本问题没有解决。比如，资源和环境审计的定义及其内涵和外延是什么，资源审计与环境审计是什么关系等等，亟待进一步研究和论证。此外，至今还没有一本资源环境审计基础知识的通俗读物。二是实务研究零散。对于审计实务的研究虽有一些进步，但缺乏计划性和系统性，处于“无政府状态”，对于审计工作经验的总结提炼和交流推广也不够。开展资源环境审计工作实务的集中研究比较少，至今还没有形成“气候”。我国资源环境审计理论体系亟待建立。三是审计规范欠缺。目前，我国其他专业审计都有成熟的审计规范，但对于资源环境审计来说，国内还没有各方公认和接受的资源环境审计工作规范。统一规范的审计标准与评价体系的缺乏，不仅导致审计尺度的不一致，审计依据及评价意见的权威性不强，还可能影响被审计单位对于审计结论的最终接受程度。此外，由于缺乏上述评价体系与标准及相关的操作指南，资源环境审计的质量控制也比较难，很容易造成审计风险。四是技术方法落后。对资源与环境的评估分析，主要依赖于被审计单位提供数据，审计人员仅停留在“看、嗅、听”这个层面上。计算机应用水平也比较落后。在应用现场审计实施系统方面，借助审计管理系统(OA)和现场审计实施系统(AO)的实时交互功能，实现对审计项目的全面管理与质量控制的水平不高；资源环境信息系统审计开展得不多；资源环境审计数据库还没有建立起来。
（五）指导检查工作不力
主要表现为：一是调查研究和协调解决地方审计机关工作中遇到的问题和困难不够；二是培训地方审计机关人员不多，地方审计机关人员参加审计署组织的审计项目的机会也不多；三是总结交流经验不够。对工作经验、典型做法、优秀案例没有及时总结推广；四是协调地方审计机关工作不够。目前国际上广泛开展的合作审计在我国还是空白，地方同级审计机关之间缺乏沟通联系与协调合作。
四、深化资源环境审计工作的基本思路
为在全国范围内进一步推动和加强资源环境审计工作，根据资源环境审计的客观现状和《审计署2008至2012年审计工作发展规划》对资源环境审计的要求，提出以下几点建议：
（一）统一思想，切实提高对资源环境审计的认识
孙中山先生曾经讲过：革命要先革心。深化资源环境审计，首要的是更新观念，提高认识，统一思想。审计署和省级审计机关应根据《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中对资源环境审计的要求，制定具体的年度资源环境审计发展计划，研究下达加强和改进资源环境审计工作的意见和措施，做好对下级审计机关的指导、组织、协调、服务等工作，以更好推动全国资源环境审计的开展。此外，还要大力加强审计宣传工作，通过新闻媒体或采取审计公告、专题座谈会和问卷调查等多种形式，对资源环境审计的意义、目的、内容以及审计结果进行广泛宣传，以提高整个社会的认识，为开展资源环境审计创造良好的氛围。
（二）积极实践，全面推进资源环境审计工作
一是积极扩展审计领域。首先，要“开疆拓土”，扩展审计内容。要在目前比较成熟的对土地出让金、水污染防治资金和林业建设工程审计的基础上，逐步扩展到对矿产资源、大气环境、固体废弃物、生物多样性等领域，尤其要关注生态脆弱地区生态建设和城镇发展建设中的结构性污染问题；其次，扩展审计范围。要组织、鼓励、指导、协调更大范围的地方审计机关尝试开展联合、合作等多种形式和类型的资源环境审计。通过实践，总结经验，摸索路子，为全面深入开展资源环境审计做好准备、打好基础。
二是全力推进绩效审计。在资源环境领域开展绩效审计具有先天优势，也是其客观需要和内在要求。因此，要将社会效益、经济效益和生态效益摆在更加突出的位置，在各项审计工作中注重从政策执行、项目建设、设施运营、资金使用、资源利用、行政效能等方面综合考虑其效益、效率和效果，全面提升资源环境审计的质量和水平。
三是不断创新审计方法。结合资源环境审计工作特点，创造性地开展审计工作。首先，创新审计组织方式。协调组织同级审计机关对跨行政区划（或跨流域）的同一生态环境保护项目开展合作审计，上下协调、横向结合、整体联动，充分调动地方审计机关开展资源环境审计的积极性，发挥审计机关在资源环境审计工作中的整体效能与建设性作用。对重大资源环境问题实行跟踪审计，促进其根本好转和改变；其次，创新审计技术方法。以审计信息化建设为依托，探索资源环境信息系统审计方法，推进资源环境审计数据库建设；第三，创新人才利用机制。要建立资源环境审计外聘专家库，积极聘用资源环境主管部门和科研机构的外部专家参与资源环境审计和调查，帮助解决资源环境审计工作中遇到的专业难题，努力提高资源环境审计的质量和水平。
（三）夯实基础，深入开展资源环境审计理论研究。
一是要加强资源环境审计基础理论研究。积极开展与科研院所合作，动员和组织专家学者，进一步加强资源环境审计理论研究的力度和深度。坚持立足于我国国情，积极借鉴发达国家资源环境审计的理论，开展资源环境审计基础理论与技术方法的研究，不断提高审计理论研究成果的层次和水平，建立、健全我国资源环境审计理论体系。
二是要加强资源环境审计实践经验的总结。要在积极组织审计实践的基础上，深入审计一线调查研究，积极总结、挖掘、提炼和升华实践经验，为资源环境审计理论体系建设提供支持。此外，要通过办杂志专刊、发报纸专版、召开研讨会、评选优秀研究论文等形式，总结和推广资源环境审计工作经验。
三是要加强审计规范化建设。资源环境审计由于起步晚、实践少，规范化建设任务十分繁重。要动员和组织广大审计人员，立足我国审计工作实践，借鉴国内外先进经验，对于水污染防治、国土资源等实践较为成熟的领域，尽快制定和建立审计工作指南和绩效评价指标体系。同时，要加强资源环境审计研究成果的转化，及时指导资源环境审计工作实践。
（四）完善机构，加强资源环境审计队伍建设
一是建立和完善专职审计机构。各特派办要按照审计署“三定方案”要求建立或完善特派办资源环境审计专职机构，配备一定数量的专业人员。各省、市、区审计机关应结合本地实际，建立和充实相应机构。如，设有农业资源环境审计处的，可以更名为“资源环境审计处”，也可将农业专项资金审计任务划归财政审计机构，腾出精力专司资源环境审计。
二是重视吸纳资源环境相关专业的人才。各级审计机关要适度招录资源环境专业大学生，引进熟悉资源管理和环境保护技术的专门人才。要积极探索审计人员到业务主管部门挂职交流、开展业务骨干上下双向交流等培养方式，努力建立起一支知识全面、结构优化、素质较高的资源环境审计队伍。
三是加大领军人才培养力度。要把实践作为选拔和培养人才的第一跑道，分类别、分层次加大对现有资源环境审计人员的培训力度，尤其是加强基础知识、政策法规和技术方法的培训和研讨，鼓励审计人员报考资源环境领域的相关资格证书和职称，有针对性地培养出一批查核问题的能手、分析研究的强手、计算机应用的高手和精通资源环境审计的行家里手。
（五）走出国门，积极参与资源环境审计国际交流
资源环境审计的国际交流十分活跃。审计署除了担任亚洲审计组织环境审计委员会主席外，还是世界审计组织环境审计工作组执行委员，去年又承担了世界审计组织第二十届大会主议题2“环境审计与可持续发展”主席的职责。这些国际组织在世界各国最高审计机关普遍关心的可持续发展、气候变化和能源资源可持续开发利用等领域开展了一些课题研究。我们应继续组织各地方审计机关、特派办积极参与，总结提炼审计实践经验，提供相关的案例和报告，丰富理论成果，扩大国际影响。
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资源环境审计大事记
1998年，农业与资源环保审计司成立，明确了资源环境审计的基本职责和任务。随后，审计署采取“积极试点，稳步推动”的做法，陆续开展了一批资源环境审计项目。
2000年，时任审计长李金华当选为亚洲审计组织环境审计委员会主席。审计署设立了委员会秘书处，负责处理日常事务。
2001年，开展退耕还林资金审计，这是对重大生态环境工程进行的一次审计尝试，对国务院出台完善退耕还林政策措施起到了重要的参谋作用。
2002年，中国审计署成为世界审计组织环境审计工作组执行委员会成员，开始参与世界范围内的环境审计国际交流。
2002年至2003年，国土专项资金试点审计掀起了国有土地市场秩序清理整顿的风潮，国务院下发一系列完善土地出让和使用权管理的法规政策。
2003年，审计署环境审计协调领导小组成立，标志着环境审计呈现多元化的态势，成为一项全署性的工作。
2004年，“三河一湖”（太湖、淮河、海河、辽河流域）水污染防治审计是审计署首次组织进行较大范围的对国家重点流域环境保护情况的审计项目，是从重点流域水环境审计入手探索有中国特色的环境审计模式的一次有益尝试。
2005年，开展青藏铁路环境保护资金使用情况专项审计调查，这是审计署首次对重大建设项目进行环境审计，同时，第一次在环境审计项目中聘请外部专家参与审计工作。
2006至2007年，中国审计署与韩国监查院开展了合作审计，对风沙防治项目开展平行审计。这是中国审计署开展的第一个国际合作环境审计项目。
2008年，中国审计署被推选为世界审计组织第二十届大会主议题2“环境审计与可持续发展”的主席，这是中国审计署第一次承担世界审计组织大会主议题的主席。
2008年，再次组织对重点流（区）域“三河三湖”（淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池）水污染防治效益进行审计和调查。
2008年，组织开展环渤海水污染防治资金审计调查，这是审计署继江、河、湖之后，首次对海洋水污染防治情况进行审计。
2008年，组织开展对电力、石化、冶炼等行业重点企业的节能减排进行审计调查，这是审计署首次大范围对大气污染防治情况进行审计。
2008年，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》将资源环境审计划分为六大审计类型之一，标志着资源环境审计进入了历史发展的新阶段。
2009年，审计署环境审计协调领导小组成员扩大到七个，增加了财政和金融审计司。
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