大湄公河水资源安全：多层治理及中国的政策选择，本文主要内容关键词为：水资源论文,多层论文,中国论文,政策论文,大湄公河论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
大湄公河是世界第八大河，发源于中国，流经缅甸、老挝、泰国、柬埔寨及越南，流域范围达80万平方公里。① 水资源是大湄公河流域最丰富、最具开发价值的战略性资源。近年来，围绕水资源的开发与利用，次区域相关国家产生了一些矛盾和争议。如何建立一种关于水资源安全治理的长效机制，避免因水资源安全而引发争端甚至冲突，符合次区域各国的共同利益，也是当前学界关注的重点之一。迄今为止，国内外学者对大湄公河水资源问题进行了多角度、多层次的研究，取得了丰硕的成果。但是，国内研究集中于国家管理的视角，这种国家中心主义的路径和方法在分析复杂的水资源问题时常常显得解释力不足；国外学者尽管从治理的角度进行了研究，但因其基于西方经验和立场，一些结论并不适用于东亚或中国的现实情况。② 本文试图引入多层治理理论，对该问题做进一步探讨。
一、大湄公河水资源开发与地区安全
2010年初，大湄公河下游遭遇严重干旱，湄公河水位下降到近20年来的最低水平，对流域各国的经济和人民的生计造成了很大影响。这一事件在一定程度上放大了业已存在的关于水资源开发的争议。有媒体指责干旱是由中国在上游筑坝所引起的。尽管下游大多数国家以及湄公河委员会（MRC）都表示这一说法缺乏充分证据，认为湄公河水位下降与中国在上游修建大坝无关，但干旱问题折射出水资源安全的重要性不断提高，未来各国在水资源开发和利用等问题上的互动和摩擦也有可能会进一步增多。目前，各国关于水资源争议的焦点在于：下游国家担心上游国家在大湄公河上进行的水电开发、尤其是修建大坝等活动，会对下游的河流径流量产生影响，进而威胁到下游地区的生态、经济以及国家安全。水资源问题正成为影响地区安全的一个重要因素，相关各国在该问题上的矛盾与争论，可概括为生态安全、经济安全和政治安全三个层面。
首先是生态安全层面。次区域各国、尤其是中上游国家，大都制定了各自的水电开发计划。以中国为例，按照规划，中国将在澜沧江修建15座梯级水坝，争取到2020年使澜沧江的发电量达到1400万千瓦。③ 包括柬埔寨和越南在内的湄公河下游国家担心中国在上游修建大坝会影响下游的水流量。主流观点认为，大湄公河的总水量只有16％④（还有13.5％等说法）来自中国的云南省，泰国占17％，柬埔寨19％，越南11％，老挝35％，缅甸2％。除老挝之外，其他下游国家不会受到影响。但是也有观点认为，虽然从数字上看中国只占总流量的很小部分，但总流量是在下游湄公河三角洲计算出来的，而老挝万象的流量大约有60％来自中国。因此，中国所占的比例应该远高于16％，中国在上游修建大坝必然对湄公河下游流量造成明显影响，而流量的减少会直接影响到下游的生态环境以及生物多样性，⑤ 并将导致湄公河包括农业用地在内的54％的河岸植被消失。⑥ 对此，中国强调，干流水电站在正常状态下对下游径流的年际变化影响不明显，且在修建大坝时已经充分考虑到了对环境的影响并采取了相关措施，如在大坝下方修建鱼类产卵洄游洞等。另外，大坝不但不会对下游人民造成威胁，还会对河道水量起到调控的作用，避免大涝大旱。⑦ 但是，在下游国家看来，“正常的洪水”对其生态系统和农业用地的维持具有重要的作用，人为改变水文特征，很有可能对生态和农耕系统带来不可逆转的影响。⑧
其次是经济安全层面。下游国家担心水量的减少会威胁下游人民的福利和生计。该流域有6000万人口，他们大多从事农业和渔业，其中1/3的人口每天收入只有几美元。⑨ 对他们而言，湄公河为其提供了发展灌溉农业、渔业、交通运输和旅游业的机会，是他们维持生计、发展经济的主要手段，甚至是唯一手段。下游国家担心，上游筑坝和洪水控制会减少或改变下游湄公河的径流水量，从而影响到下游地区居民的生计。以渔业为例，鱼类的洄游在湄公河生态系统的正常运转和持续产出方面发挥着重要作用，湄公河中87％的已知鱼类为洄游物种。湄公河委员会认为，干流修建大坝对湄公河渔业带来的威胁主要包括改变河流的自然水流特征，毁坏鱼类的栖息地以及妨碍鱼类的洄游等。⑩ 越南的农民和柬埔寨的渔民担心由于湄公河季节性流量的变化而被迫改变生产方式，并有可能导致生产率下降，将给湄公河渔业可持续发展带来严重威胁。环境管理国际中心（ICEM）在其2010年的报告中指出，干流修建大坝每年对渔业生产造成的直接经济损失达47.6亿美元。(11)
最后是政治安全层面。各方在水资源开发中的矛盾和争议不可避免地影响到国家间的政治互信和安全关系。很多国际河流如尼罗河、约旦河和底格里斯—幼发拉底河在水资源开发和利用中的经验表明，一些发展项目会对大湄公河流域国家的环境安全以及国家间关系产生重要影响。(12) 例如，越南对湄公河流域水资源开发利用的主要目标在于利用流域水资源从事农业灌溉和生产，并实现对流域面积内耕地自然环境灾害的综合治理，保护沿岸生态环境的平衡。由于与泰国同处下游，泰国的呵叻高原水资源开发计划与其产生了最严重的直接冲突，因此越南坚决反对。中国的水电工程开发也是越南严重关切的目标。由于没有正式的协议，下游国家担心中国会利用大坝控制上游水量。此外，下游国家还存在另一担忧，即下游国家的水资源将来会被中国的大坝经营者所控制。(13) 2010年初湄公河下游发生严重干旱时，就有国家质疑中国在上游水资源开发的不透明做法，指责中国在上游拦水导致了下游大旱。甚至有人提出，湄公河下游国家应加强内部及与外部力量的合作，通过建立均势而不是要求中国奉行利他主义，迫使中国改变其政策和行为方式。(14)
二、大湄公河水资源安全合作及其困境
水是最可能导致国家间爆发战争的可再生资源。(15) 共享的国际水资源是公共资源困境的典型代表，即一方的使用意味着他方潜在利益的减少，其突出表现为国际河流上中游的污染、取水及水坝拦水会直接影响下游的水质和水量。国际河流的生态边界与政治边界不一致则可能导致国家在主权原则、水资源所有权与分配、安全及环境等方面的冲突。2001年初，亚洲开发银行在其水资源报告中指出，未来水问题中最难解决的是水资源的合理分配。2009年联合国《世界水资源发展报告》也指出，水问题将严重制约21世纪全球经济与社会发展，并可能导致国家间冲突。(16) 近年来，围绕国际河流跨境水资源的合理利用、公平分配、协调管理与可持续开发等问题出现了诸多争议或争端，成为影响国家间关系的重要变量。另一方面也应看到，国家出于多种因素的考虑，更倾向于通过政治协商与谈判，而非暴力冲突的方式解决与水相关的争端。(17) 统计显示，过去50年间通过合作解决涉水争端的案例远远超过冲突的数量，只有37次比较激烈的争端（包括暴力冲突），而同期签署了约200项合作协议。(18) 可见，通过合作和共同治理实现水资源安全在实践中是广泛存在的。
近年来，大湄公河次区域建立了多种合作机制和项目，其中有不少都涉及跨国水资源治理的问题，但要么这些机制自身存在缺陷，要么机制之间缺乏协调，有些甚至形成了相互竞争的局面。参与机制的各种行为体，如国际组织、政府、国际投资者以及非政府组织都有各自不同的利益和关注点，这些利益也时常发生矛盾（见表-1）。总体上看，现有机制不足以为大湄公河水资源安全合作提供充足的公共产品，以有效维护本地区水资源安全，具体体现为以下几个方面。
一是以湄公河委员会（简称湄委会）为代表的现存机制自身能力建设不足，缺乏权威性和代表性，无法满足全流域国家的利益诉求。为了改善对湄公河的管理和水资源分配，四个下游国家——老挝、泰国、柬埔寨和越南——于1995年成立了新的湄公河委员会（MRC）。新湄公河委员会是在1957年成立的湄公河下游调查协调委员会（老湄公河委员会）的基础上产生的，是一个下游国家的政府间组织，也是该地区唯一以水资源利用和保护为目标的地区组织，它强调在可持续发展的基础上对湄公河的水资源以及全流域的综合开发制定计划并进行管理。该委员会属于咨询机构，不具备超国家的权威，没有强制执行权，但可以通过成员国之间的交流与沟通，促进相互间的信息交换与共享，并在出现分歧或争端时开展对话。(20) 湄公河委员会由三个常设机构组成：理事会、联合委员会和秘书处。理事会是由四个成员国组成的领导机构，每年召开一次会议，确定湄委会的战略方向和政策；联合委员会每年召开两次会议，向理事会报告，负责执行理事会的决议以及指导秘书处的活动；秘书处负责日常组织协调工作，并发挥技术支持的作用。(21)
湄公河委员会的大部分活动经费来自成员国和发展伙伴的资助和捐赠，(22) 其中大多数捐助具有附加条件，决定了其水资源开发必定要满足捐助者的意愿或利益，这在一定程度上无疑会影响湄委会的独立性以及全流域的整体利益和目标。针对这一现状，有学者指出，湄公河委员会是一个“被治理”的机构而不是一个“治理”机构。(23) 由于没有任何监管权力，该机构也无法形成有法律约束力的国际协议。当前，制约湄委会发挥效力的主要问题是如何在捐赠者的意愿和成员国的发展政策之间取得平衡。(24) 为了摆脱治理困局，近年来该机制注意吸纳其他利益攸关方参与决策，以便充分地反映各成员国的利益诉求而不仅仅是捐赠人的利益。(25)
中国和缅甸早在1996年就成为湄公河委员会的“对话伙伴”，但后者至今没有吸纳中国为成员，这也成为影响湄委会合法性与有效性的一个主要问题。之所以迟迟没有加入，是因为在中国看来，这种捐赠人驱动的机制并不能充分反映国家和政府对于发展问题的关注，而且湄委会在成立时确立的一些合作原则如“一致同意”也不被中国接受。因此，尽管该组织在很多重要问题上与中国保持合作，但中国的缺席一定程度上影响了其有效性和权威性。能否吸引中国正式加入该组织，也成为影响湄委会的未来发展的因素之一。
二是域外国家的参与进一步增加了大湄公河水资源安全治理的复杂性。目前，在湄公河流域范围内存在十几家国际合作组织机构，这些组织机构的发起者各不相同，既有流域沿岸国家，也有联合国和亚洲开发银行这样的国际组织，还有一些区域外的国家，如美国、日本、印度等，尤其是域外国家的参与往往带有各自不同的政治和经济目的，从而对地区水资源的治理产生深刻影响。
日本是较早参与次区域合作的国家。据日本官方数据显示，自2007年开始，日本已向湄公河流域国家的发展提供了近4亿日元的援助。2009年11月6日在日本举行的日本—湄公河次区域国家首次高峰会议上，日本首相鸠山承诺，在未来三年内日本将向湄公河次区域五国提供总计56亿美元的ODA援助，支持该地区的稳定和发展。鸠山还表示，日本政府将为湄公河流域五国环保事业提供为期十年的援助项目，包括通过扩大森林面积、打造绿色湄公河流域的水分配项目以及控制气候变化的自然环境保护项目等。(26)
美国也逐渐加大了在该地区水资源和环境等领域的投入。2009年7月，美国国务卿希拉里·克林顿与湄公河下游的泰国、越南、老挝和柬埔寨四国外长在泰国普吉举行外长会议，会议启动了湄公河下游行动计划（Lower Mekong Initiative），以促进包括环境在内的重要地区性问题的合作。湄公河下游行动计划重点关注环境、卫生、教育和基础设施等领域。为此，美国启动或扩大了一批项目，协助管理湄公河系统的自然资源。水资源合作是其中的重要内容，例如，密西西比河委员会和湄公河委员会于2010年启动了“姊妹河伙伴关系计划”，在洪泛区综合管理、适应气候变化及流域地区可持续发展等方面加强合作、交流经验。(27)
此外，印度、韩国、澳大利亚、英国、加拿大等国家也不断加大在大湄公河水资源领域的投入。2000年，印度与柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南共同成立了恒河—湄公河流域合作组织，2001年该组织又通过了《恒河—湄公河行动计划》，决定加快推动六国合作。(28)
上述大国在经济合作的背后往往隐藏着政治目的，这就有可能使地区政治和安全形势复杂化，在某种特殊条件下反而可能破坏本应继续深化的国际水资源合作。另外，这些合作项目在设置之初普遍提出了促进区域经济社会和环境可持续发展的宗旨，但是真正以此来指导行动的实践却寥寥无几，也很难不令人怀疑背后隐藏的其他动机。(29) 这些都是流域国际水资源安全合作中的不利因素。
三是非政府组织的参与机制相对欠缺。国际环境非政府组织的日益发展和壮大，正在改变传统的由国家和国际组织主导的国际环境治理模式，并通过各种渠道影响国家决策。简单地说，它们主要通过两种方式参与和影响环境事务：一是通过改变国家、国际组织等国际关系行为体的行为，影响国际环境决策；二是通过增强自身实力和影响，直接组织和参与国际环境保护项目。(30) 目前，有大量国际环境非政府组织活跃在大湄公河水资源领域，其中泰国和柬埔寨等国的非政府组织最为发达和活跃。一方面，这些组织关注的焦点是大湄公河次区域的生态环境和当地居民的利益。它们相互配合，开展调研，制造舆论，给各国政府实施开发计划施加了强大的压力。例如，多家国际民间组织于2009年在泰国曼谷成立了国际非政府组织联盟——“拯救湄公河”，旨在提高沿岸居民的环保意识，敦促湄公河流域各国政府保护湄公河的自然生态系统。而针对泰国、老挝、柬埔寨制定的在湄公河干流修建大坝的计划，环境非政府组织也表示强烈反对，呼吁三国政府放弃或至少修改他们的计划。(31) 另一方面，针对比较敏感的问题、政府不便出面开展的项目以及政府触角难以延伸的地方，非政府组织有时则会充当政府的执行伙伴。例如，在水资源开发问题上，柬埔寨、越南等国对非政府组织采取了容许或有选择性的支持政策，借以对上游国家的水电开发计划施加压力。
尽管非政府组织与政府保持着密切的互动，但总的来说，在国家层面，非政府组织很少、甚至没有被纳入水资源开发与保护的决策过程。主要原因在于，次区域各国都是发展中国家，公民社会的发展相对落后，很多国家对非政府组织，尤其是西方国家支持的非政府组织的作用怀有疑虑。首先，这些非政府组织可能会形成特殊利益集团，导致国际环境政策的扭曲；其次，大量非政府组织的参与会使决策复杂化，从而导致决策的效率低下；最后也是最重要的是国家主权可能会因此受到削弱。(32) 因此，在参与渠道不畅通甚至受到政府打压的情况下，非政府组织与主权国家的关系可能会趋于紧张，不排除出现非政府组织直接对抗政府的可能。
三、大湄公河水资源安全的多层治理
大湄公河流域沿岸各国都是发展中国家，且均处于经济持续增长的时期，在可预见的将来，流域各国对于国际水资源开发利用的需求将不断增加，围绕水资源问题产生争议和矛盾的可能性也会不断增大。如果不能从长远的角度实现合理的国际水资源合作开发，流域的国际水资源安全将难以得到有效的保障。
根据霸权稳定论的观点，在国际河流的水资源管理中，霸权国家可能发挥领导作用，为整个流域提供集体产品；相反，霸权国家也可能为了自身利益夺取水资源，从而损害流域内其他国家的利益。(33) 因此，下游地区存在一个霸权国家（或主导国）是国际河流合作的一个必要条件。(34) 但是，在大湄公河次区域，下游并不存在一个霸权国或主导国。依靠霸权国推动国际合作，提供安全公共物品显然是不切实际的。同时，如前所述，大湄公河流域水资源合作中现存的各种合作机制也无法满足该地区的安全公共物品需求。在这种情况下，如果能够建立一种新的治理模式，以有效协调各机制、各行为体之间的关系，避免各种机制功能上的重叠，并对国家的行为进行监督，使国家的决策和行动更加科学化，可以更好地推动次区域水资源安全的合作进程。合作机制的多样化和参与主体的多层次化是当前和今后相当一段时期内湄公河水资源合作的客观现实，为此，本文引入“多层治理”的理念，探讨大湄公河水资源安全治理的理论可行性与现实可能性。
（一）多层治理体系的结构及功能
“多层治理”这一概念是从“治理”、“全球治理”发展而来的。全球治理委员会对治理做了如下界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。治理既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排。与统治不同，治理指的是一种有共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。(35) 在实践层面，治理实际上指的是相互依存活动的一种协调模式。(36) 具体来说，就是通过创建一系列行为规范以解决集体问题。(37) 从上述定义出发，多层治理就是一个包括不同机构、行为体、资源、规则和机制的持续互动的治理进程。(38) 它确保具有不同关注的行为体进入政策制定过程，从而通过多种利益攸关方的参与过程创造公共物品。(39) 在不同利益攸关方参与的自然资源的管理中，多层治理已经成为促进有效管理的一种主要方式，它的总体目标是通过应用可持续的自然资源管理方式避免资源冲突。(40)
多层治理主要包括两种类型（见表-2）。第一种类型是民族国家的内部治理，关注的核心是中央政府与地方政府的关系，等级性比较强，倾向于意见表达和政治竞争。第二种治理存在的范围比较广，从各种各样的国际组织、国际体制到跨边界地区都能发现这种治理模式。(41) 它是一种多中心的治理，等级性比较弱，是一种工具性安排，基于自愿性和功能性的目的，便于成员的加入和退出，强调问题的解决和效率，并尽量避免冲突。本文所讨论的多层治理属于第二种类型。
一个治理体系是不同集团的成员就共同关心的问题制定集体选择的特别机制。(43) 治理体系的组成要素主要有两个：治理的基本机制与组织，二者相辅相成。治理的基本机制确定组织的身份和行动的法律范围，治理组织则落实并将机制转化为实际的行动。(44) 在多层治理架构中，最关键的是要建立一个具有广泛代表性和权威性的协调机制，将政府、国际组织、非政府组织的活动纳入一个统一的治理网络中。在多种行为体共同参与的情况下，决策权由不同层面的行为体共享，而不是由成员国政府垄断，治理的进程不再排外性地由国家来引导，多种行为体之间的关系是非等级的。不同层面的影响力因问题的不同而有所差异。不同层面上的行为体和决策方式也不相同。同时，各个层面之间并不是彼此分离的，而是在功能上相互补充、在职权上交叉重叠、在行动上相互依赖、在目标上协调一致的，由此形成了一种新的集体决策模式。
（二）大湄公河水资源安全多层治理体系的构建
那么，建立一个覆盖大湄公河全流域的水资源多层治理体系是否可能？目前，国际河流管理有一种比较流行的学说，即水资源利益共同体论。它主张将整个国际河流作为统一的地理和经济单位，流域国家或沿岸国家被视为一个利益关系共同体，强调相关国家成立国际机构，相互合作，共同管理，制定和实施全流域整体开发与发展规划，促进流域整体利益的实现。(45) 在实践中，也有不少成功的案例。以欧洲的莱茵河治理为例。莱茵河流经9个欧洲国家，是流域各国的饮用水源泉。莱茵河流域既有德国等欧洲大国，也有卢森堡等小国。战后，德国出于重建和发展的需要，加之环保不力，导致莱茵河水质恶化，对其他下游国家造成了恶劣影响，各国之间争吵不断。20世纪60年代，包括德国在内的莱茵河流域各国与欧共体代表签署合作公约，共同治理莱茵河。流域各国将水资源视为一个大的生态系统，成立了统一的机构——莱茵河委员会——对整个河流进行管理。虽然委员会只有12名工作人员，但其最高决策机构是各国部长参加的年度全体会议，可以对重大问题进行决策，加之精心的制度设计，使莱茵河成为国际河流治理的典范，(46) 莱茵河上下游国家之间的关系也因此变得融洽。这一跨流域协调机制之所以获得成功，有赖于三条经验：其一，达成共识。流经国都认为整个流域是一个生态整体，流域内的污染与每个国家的利益休戚与共。其二，管理上注重效率。莱茵河国际委员会的部长级会议每年最多召开一次，但讨论具体治理措施的各个执行部门的会议却每周必须召开一次，及时沟通。其三，很多环保志愿者加入环境非政府组织，加强了环保组织的力量，也对环保监督起到了很好的作用。包括跨流域协调机制、各国政府以及非政府组织在内的莱茵河污染治理，实际上构成了一个有效的多层治理体系。
对于大湄公河来说，探索建立一种覆盖全流域国家的水资源多层治理机制是缓解当前各国矛盾的有效手段。新的多层治理结构应当包含三个层次：一是区域性水资源合作机制；二是区域内国家与区域外国家的协调机制；三是非政府组织的参与机制。其制度载体有两个途径：一是建立一个新的机构，负责领导和协调各个层面的工作，但难度较大；二是利用现有机制或机构，对其进行改革，作为多层治理体系的制度载体，更具可行性。
大湄公河次区域经济合作机制（GMS）是该区域最完整、机制化程度最高、成效最显著的合作机制之一，是一个在平等、互信、互利基础上发展中国家互利合作、联合自强的机制。该机制分为三个层次：一是领导人会议。这是GMS的最高决策机构，为机制的发展提供总体指导，并在国家最高层面做出行动承诺，每三年举行一次。二是部长级会议。根据领导人会议的指示，为项目发展制定战略方向和行动计划，每年举行一次。三是司局级高官会议和各领域的论坛和工作组会议，负责交通、电信、能源、环境、人力资源开发、旅游、农业、贸易和投资等各领域的合作，对项目执行中出现的问题进行讨论并提出建议，向部长级会议报告，每年分别举行会议。(47)
GMS项目主要关注次区域的经济发展和区域经济一体化，尽管有核心环境项目（CEP）和生物多样性保护走廊倡议（BCI），但由于种种原因，水资源管理一直被排除在GMS框架之外。鉴于大湄公河水资源问题重要性的上升，将水资源议题纳入GMS合作机制，使GMS机制成为大湄公河水资源多层治理的制度化平台，是实现水资源多层治理的有效途径。(48) GMS机制所具备的优势是十分明显的。首先，这一机制包括了中国在内的大湄公河流域的全部六个国家，是沿岸各方驱动（riparian-driven）的机制，具有广泛的代表性。在GMS框架内，各国可以通过开展水资源项目，实现各方利益最大化，减少各方之间的猜疑、竞争甚至政策误判。其次，在与非政府组织合作方面，GMS机制有着丰富的经验。在GMS框架下将非政府组织纳入水资源政策决策过程，引导非政府组织发挥积极作用，可以有效缓解其与政府的矛盾。再次，GMS与很多国际组织和机制保持着良好的沟通，(49) 通过建立各机制、利益攸关方之间的制度化沟通与协调，有助于加强机制之间的分工协作。最后，GMS在亚行的支持下，可以获得稳定的资金支持，保证其水资源倡议和项目的顺利执行。
水资源安全的多层治理模式有助于实现决策权力的分散化、决策过程的透明化以及政策实施过程的科学化。当然，建立水资源安全多层治理机制也面临一些障碍，其中最突出的是国家主权原则，这也是国际机制所面临的一个普遍问题。流域国家尤其是上游国家担心机制化会给其他国家干涉本国内政提供借口，使国家主权受到限制，从而威胁到国家安全。大湄公河流域内国家都属于发展中国家，对主权问题格外敏感。那么，水资源制度建设一定会削弱国家主权吗？罗伯特·基欧汉等人提出，国际环境制度的强化并不必然削弱国家主权，甚至可能增强国家主权。他们将主权分为操作性（operational）主权和正式（formal）主权。所谓操作性主权是指国家在国际法中行动的自由度；正式主权是指国家在法律上的最高性和独立性。国际环境制度只是限制了操作性主权而无损正式主权。国际环境制度虽然限制了国家采取单边行动的范围，但却有助于国家通过集体行动解决环境问题。因此，国际环境制度对国家解决环境问题能力的改善所产生的对主权的强化作用，要大于外部对国家权力的限制所造成的对国家主权的弱化作用。(50) 对于大湄公河水资源安全治理而言，真正的障碍或许并不在治理的形式或者架构，而在于各国能否在治理架构与国家主权之间达成基本一致。
四、中国的政策选择
对于大多数下游国家而言，中国在上游修建水坝是一把双刃剑。一方面，上游修建大坝可能会对下游国家的生态安全、经济安全和政治安全等产生消极影响，威胁到本国人民的生计甚至是国家稳定；另一方面，中国在上游修建大坝有助于调节湄公河的季节性流量，可以保证一年中各个季节持续的水供应量。这对于深受洪涝、干旱等自然灾害之苦的下游国家来说是一个好消息。(51) 而且，中国生产的电力可以通过各种合作形式输送到下游国家，缓解其电力紧张状况。可见，上下游国家在水电开发和建设水坝问题上存在共同利益。而在国际水资源安全中，制度能力和共同利益会使国家倾向于开展合作，从而降低发生水资源冲突的风险。(52) 因此，加强制度建设，探索一种适合本地区的水资源安全合作模式，是解决目前争端和保障水资源长期安全的必由之路。它可以提高政府对水资源的关注度，把水资源管理与国家的长远发展计划有机结合；改善契约（contractual）环境，降低交易成本；并有助于提升国家能力建设。(53)
中国地处流域的最上游，而且是湄公河的发源地，在对流域水资源进行开发时基本不受其他沿岸国家的影响，对流域水资源的开发利用基本可以按照自己的需求单方面进行。正是这样一种地位，使得中国可能缺乏与沿岸其他国家合作的意愿和动力。这种单方面开发利用即使不会对下游国家产生影响或造成损害，也会引发下游国家的猜忌，并有可能导致国际水资源争端。例如，下游国家对中国水坝管理不透明，特别是对水文数据处理缺乏透明度颇有微词；非政府组织和智库也指责中国缺乏与其沟通的渠道。如何处理好与流域沿岸国家之间的关系，化解国际水资源争议和矛盾，实现对流域水资源的有效合理开发，是考验中国政策水平和能力的一个重要课题。中国可以考虑适时将水资源议题纳入GMS机制，建立以项目为主导的水资源合作，使该机制成为次区域水资源治理的制度化平台，推动大湄公河水资源安全的多层治理。
首先，推动建立水文信息共享机制，在上游开发中与有关各方磋商相关事项，充分照顾中下游国家的利益，缓解各国的担忧。近来围绕湄公河的争论开始出现一些积极变化。中国水利部与湄公河委员会签订报汛信息协议，中国在每年6月至10月期间，于每天上午将位于中国境内的景洪、曼安两个水文站前一日的水位和雨量报送给湄公河委员会秘书处。(54) 这得到了中下游国家和湄公河委员会的赞赏。但是，这些有限的共享信息并不足以消除下游国家的担心。2010年初次区域遭遇严重干旱的时候，很多国外媒体就将责任归咎于中国在上游修建大坝。虽然媒体的报道有“恶炒”的嫌疑，也不排除有关国家存在利用这一问题制衡中国的考虑，但中国作为湄公河上游的大国，不应单单强调“无影响”，而应该与各国一起探索水资源的合作机制。以小湾水电站为例。该库已在2009年9月25日投产发电，拥有近300米的世界最高的双曲拱坝，装机容量仅次于三峡。以当地平均径流计，如果全部拦蓄，从空库到蓄满库容也需要四个半月以上的时间。反过来，在自然流量相当于年平均径流一半的枯水期释放库水使下游流量补充到年平均径流的水平，那么在满库容初始状态下，这种“影响”就可以持续达10个月之久。(55) 因此，问题的关键不是有无影响，而是中国应该让下游国家相信，中国不会为了自身利益而做出有损下游利益和安全的行为。这涉及国家间关系的一个基本问题，即政治互信。作为培养政治互信的一种手段，加快建立水文信息共享制度势在必行。
其次，加强联合科学研究，尤其应积极开展关于大坝建设的环境影响联合评估。大湄公河流域在生态上是一个整体，在修建大坝的过程中各国应通力协商，联合开展大坝建设对生态环境影响的研究与评估，“把开发与保护资源和环境联系起来，从一个大区的角度进行设计和开发”。(56) 目前，流域水文水质监测网极为薄弱，相应的监测标准也与国际标准存在较多的不一致。2000—2006年，世界银行和全球环境基金会等联合资助了湄委会1600多万美元，用于开展下游四国的水利用研究，而中国在上游地区类似的研究还没有。(57) GMS机制以项目为主导，可以在其架构下开展全流域的生态环境联合评估，在水电开发过程中充分考虑生态环境因素，科学决策，努力将其对环境的影响降到最低。
最后，尽快建立与相关环境非政府组织的制度化沟通渠道。在以GDP增长为主要经济衡量指标的背景下，国家尤其是地方政府，往往在发展与环保之间倾向于前者，而忽视对环境及自然资源的保护，经济合作与资源开发可能对环境造成不可逆转的影响。非政府组织更加关注环境公共利益，可以有效弥补政府在这方面的不足，在开展独立研究、保护环境等方面的努力应当得到承认和鼓励，并将其纳入次区域多层治理的机制化框架中。2009年，中国国家发改委在北京召开了一个关于湄公河流域的会议，允许境外一些非政府组织到场旁听并提出质疑。这是一个积极的信号，但仍需要努力建立一种制度化的沟通与协作渠道。需要注意的是，对于不同性质的非政府组织应区别对待。部分环境非政府组织，包括一些比较激进的环境非政府组织以及“反坝”组织开展的活动，其背后可能隐藏着政治因素，在建立机制化联系过程中，应对这类组织予以警惕。
五、结语
在当今的流域资源开发与管理中有三条基本经验特别值得重视：（1）将流域视为一个整体，成立一个统一的协调机构，并对流域拥有规划、开发、利用和管理各种资源的广泛权力；（2）流域开发、资源利用必须把促进流域内经济发展和人民生活的改善摆在重要位置；（3）在制订规划和开发的过程中，同时要求考虑流域生态环境的改善或重建。(58) 大湄公河次区域对于中国具有举足轻重的战略意义，不但关系到中国西南地区的发展，而且关系到中国与周边国家的政治关系乃至中国周边战略的实施。在这种情况下，水资源开发与利用更要科学决策，进行通盘战略性规划，避免对中国和周边国家关系带来不良影响。当前，尤其需要协调经济利益、政治利益和环境利益三者之间的关系。对于大湄公河次区域来说，经济是合作的动力，政治利益是基础，环境利益是保证。(59) 为此，中国应当积极推动大湄公河流域以环境保护（包括水资源）为导向的次区域多层治理模式，在战略上进一步提升和加强与次区域各国的关系，构建使次区域各国均能受益的紧密关系，促进次区域合作中政治、经济和环境利益的最优化，实现地区的可持续发展与共同繁荣。
注释：
① 参见湄公河委员会网站，http://www.mrcmekong.org/about_mekong/about_mekong.htm。
② 近年来国内有关该问题的研究成果，参见张锡镇：《中国参与大湄公河次区域合作的进展、障碍与出路》，《南洋问题研究》，2007年第3期，第1—10页；陈丽晖、曾尊固、何大明：《国际河流流域开发中的利益冲突及其关系协调——以澜沧江—湄公河为例》，《世界地理研究》，2003年第2期，第71—78页。国外研究成果，参见Oliver Hensengerth,“Transboundary River Cooperation and the Regional Public Good:The Case of the Mekong River”,Contemporary Southeast Asia,Vol.31,No.2,2009,pp.326—349; Mathias Finger,et al.,eds.,The Multi Governance of Water:Four Case Studies,New York:State University of New York Press,2006; Timo Menniken,“China's Performance in International Resource Politics:Lessons from the Mekong”,Contemporary Southeast Asia,Vol.29,No.1,2007,pp.97—120; Gary Lee and Natalia Scurrah,Power and Responsibility:The Mekong River Commission and Lower Mekong Mainstream Dams,Sydney:Oxfam Australia and University of Sydney,2009; Keokam Kraisoraphong,“Water Regime Resilience and Community Rights to Resource Access in the Face of Climate Change”,Asia Security Initiative Policy Series,Working Paper No.6,September 2010.
③ 张锡镇：《中国参与大湄公河次区域合作的进展、障碍与出路》，第1—10页。
④ 湄公河委员会网站，http://www.mrcmekong.org/about_mrc.htm#MRC。
⑤ Evelyn Goh,“The Hydro-Politics of the Mekong River Basin:Regional Cooperation and Environmental Security”,in Kenneth J.D.Boutin and Andrew T.H.Tan,eds.,Non-traditional Security Issues in Southeast Asia,Singapore:Institute of Defence and Strategic Studies,Nanyang Technological University,2001,pp.468—506.
⑥ “Final Report of Strategic Environmental Assessment of Hydropower on the Mekong Mainstream”,prepared for the MRC by International Centre for Environmental Management,October 2010,p.13.
⑦ 张锡镇：《中国参与大湄公河次区域合作的进展、障碍与出路》，第1—10页。
⑧ Chheang Vannatith,“An Introduction to Greater Mekong Subregional Cooperation”,CICP Working Paper,No.34,March 2010,p.14.
⑨ 湄公河委员会网站，http://www.mrcmekong.org/about_mekong/people.htm。
⑩ “What Do MRC Studies Tell Us about the Implications of Mekong Mainstream Dams for Fisheries?”Mekong Brief,No.9,November 2008.
(11) “Final Report of Strategic Environmental Assessment of Hydropower on the Mekong Mainstream”,p.13.
(12) Evelyn Goh,“China in the Mekong River Basin:The Regional Security Implications of Resource Development on the Lancang Jiang”,in Mely Caballero-Anthony,et al.,eds.,Non-Traditional Security in Asia:Dilemmas of Securitization,Aldershot,England and Burlington,VT.:Ashgate,2006,pp.225—245.
(13) Timo Menniken,“China's Performance in International Resource Politics:Lessons from the Mekong”,pp.97—120.
(14) Ibid.
(15) 转引自詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫：《争论中的国际关系理论》（第五版），阎学通、陈寒溪等译，北京：世界知识出版社，2003年，第184页。
(16) See UN World Water Development Report 3,Water in a Changing World,UNESCO,2009.
(17) Peter H.Gleick,“Water and Conflict:Fresh Water Resources and International Security”,International Security,Vol.18,No.1,Summer 1993,pp.79—112.
(18) Aaron T.Wolf,“The Importance of Regional Co-operation on Water Management for Confidence-Building:Lessons Learned”,paper prepared in cooperation with the UNESCO/Green Cross International Program:From Conflict Potential to Cooperation Potential:Water for Peace,2002; The First World Water Development Report,Water for People,Water for Life,UNESCO,2003,p.312.
(19) 陈丽晖、曾尊固、何大明：《国际河流流域开发中的利益冲突及其关系协调——以澜沧江—湄公河为例》，第71—78页。
(20) Oliver Hensengerth,“Transboundary River Cooperation and the Regional Public Good:The Case of the Mekong River”,pp.326—349.
(21) 湄公河委员会网站，http://www.mrcmekong.org/about_mrc.htm#MRC。
(22) MRC Annual Report 2009,http://www.mrcmekong.org/download/Annual_report/Annual_Report_2009.pdf.
(23) Gary Lee and Natalia Scurrah,The Mekong River Commission and Lower Mekong Mainstream Dams,p.20.
(24) Chris Sneddon and Coleen Fox,“Power,Development,and Institutional Change:Participatory Governance in the Lower Mekong Basin”,World Development,Vol.35,No.12,2007,pp.2169—2172.
(25) Joint Report of the Australian Mekong Resource Center,“Power and Responsibility:The Mekong River Commission and Lower Mekong Mainstream Dams”,University of Sydney and Oxfam Australia,October 2009,p.8; Oliver Hensengerth,“Transboundary River Cooperation and the Regional Public Good:The Case of the Mekong River”,pp.326—349.
(26) 中国商务部网站，http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/j/200911/20091106621967.htm。
(27) Bureau of Public Affairs of the U.S.Department of State,“The U.S.and the Lower Mekong:Building Capacity to Manage Natural Resources”,January 6,2010,http://www.america.gov/st/energy-chinese/2010/January/20100107151756eaifas0.6362813.html.
(28) 贺圣达：《大湄公河次区域合作：复杂的合作机制和中国的参与》，《南洋问题研究》，2005年第1期，第6—14页。
(29) 张泽：《国际水资源安全问题研究》，中共中央党校2009年博士论文，第130—131页。
(30) 张海滨：《环境与国际关系：全球环境问题的理性思考》，上海：上海人民出版社，2008年，第123—124页。
(31) Andrew B.Wyatt and Ian G.Baird,“Transboundary Impact Assessment in the Sesan River Basin:The Case of the Yali Falls Dam”,International Journal of Water Resources Development,Vol.23,No.3,2007,pp.427—442.
(32) Barbara Gemmill and Abimbola Bamidele-Izu,“The Role of NGOs and Civil Society in Global Environmental Governance”,http://www.yale.edu/environment/publications/geg/gemmill.pdf.
(33) Mark Zeitoun and Jeroen Warner,“Hydro-Hegemony:A Framework for Analysis of Transboundary Water Conflicts”,Water Policy,Vol.8,No.5,2006,pp.435—460.
(34) See Miriam R.Lowi,Water and Power:The Politics of a Scarce Resource in the Jordan River Basin,Cambridge University Press,1993.
(35) 参见［美］詹姆斯·罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军、刘小林等译，南昌：江西人民出版社，2001年；俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》，2002年第1期，第20—32页。
(36) B.Jessop,“The Rise of Governance and the Risks of Failure:The Case of Economic Development”,International Social Science Journal,Vol.155,No.29,1998,pp.29—45.
(37) Oran Young,International Governance:Protecting the Environment in a Stateless Society,Ithaca NY:Cornell University Press,1994,p.4.
(37) Mathias Finger,et al.,eds.,The Multi-Governance of Water:Four Case Studies,p.4.
(39) See Samuel Hickey and Giles Mohan,eds.,Participation:From Tyranny to Transformation? Exploring New Approaches to Participation in Development,London:Zeal Books,2005.
(40) Oliver Hensengerth,“Transboundary River Cooperation and the Regional Public Good:The Case of the Mekong River”,pp.326—349.
(41) 朱贵昌：《多层治理理论与欧洲一体化》，济南：山东大学出版社，2009年，第36—38页。
(42) Gary Marks and Liesbet Hooghe,“Constructing Visions of Multi-level Governance”,in I.Bache and M.Flinders,eds.,Multi-level Governance,Oxford University Press,2004,pp.17—27.
(43) 吴志成：《治理创新——欧洲治理的历史、理论与实践》，天津：天津人民出版社，2003年，第33页。
(44) ［美］詹姆斯·罗西瑙：《没有政府的治理》，第6—7页。
(45) Mathias Finger,Ludivine Tamiotti and Jeremy Allouche,eds.,The Multi-Governance of Water:Four Case Studies,p.30.
(46) 月近人：《12人管好莱茵河的启示》，《人民日报》，2010年6月22日。
(47) “GMS Economic Cooperation Program 15th Ministerial Conference”,Thailand,June 17—19,2009,http://www.adb.org/Documents/Conference/GMS-Economic-Cooperation-Program/in131-09.pdf.
(48) Timo Menniken,“China's Performance in International Resource Politics:Lessons from the Mekong”,pp.97—120.
(49) 事实上，亚行在2005年通过的《大湄公河次区域经济合作项目第二个十年战略框架》中就提出在伙伴国和不同合作机制之间“建立战略联盟和伙伴关系”的构想。
(50) Peter M.Haas,et al.,eds.,Institutions for the Earth:Sources of Effective International Environmental Protection,Cambridge:The MIT Press,pp.415—417。转引自张海斌：《环境与国际关系：全球环境问题的理性思考》，第146页。
(51) Evelyn Goh,“China in the Mekong River Basin:The Regional Security Implications of Resource Development on the Lancang Jiang”,pp.225—245.
(52) Aaron T.Wolf,“The Importance of Regional Co-operation on Water Management for Confidence-Building:Lessons Learned”.
(53) Andrea K.Gerlak,“One Basin at a Time:The Global Environment Facility and Governance of Transboundary Waters”,Global Environmental Politics,Vol.4,No.4,November 2004,pp.108—141.
(54) 康佳宁、赵嘉麟：《解决国际水域纷争尚需“新思维”》，《国际先驱导报》，2005年9月23日。
(55) 秦晖：《湄公河枯水：呼吁建立信息共享与多边协商机制》，《经济观察报》，2010年4月16日。
(56)张蕴岭：《未来10—15年中国在亚太地区面临的国际环境》，北京：中国社会科学出版社，2003年，第318页。
(57) 何大明等：《中国西南国际河流水资源利用与生态保护》，北京：科学出版社，2007年，第28页。
(58) 同上书，第8页。
(59) 秦亚青主编：《东亚地区合作：2009》，北京：经济科学出版社，2010年，第168页。
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