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中图分类号：D262.6文献标识码：A文章编号：1008—5815（2000）01—0033—05
历史和现实已经反复证明：不受监督的权力必然易被误用和产生腐败，必然容易违背权力主体的利益和意志。权力一般要进行分工、委托和监控。具体分析，以委托代理形式运行的权力需要监督有以下理论依据。
一、对权力运行进行监督是实现权力委托者意志和利益的需要
以委托代理形式运行的权力，由于权力委托者与代理者分离，委托者为了实现权力目的，维护自己的利益，就必须对权力和权力代理者进行监督和控制。权力的本质是一种资源控制力和意志影响力。它以最终主体为标准，可以分为由一定范围公众整体所有并体现其意志的公共权力和完全由个人垄断、服从其个人意志的私人权力。无论是公共权力还是私人权力都可以以委托代理的方式运行。
权力以委托代理方式运行，首先是原始社会公共权力活动演变的结果。原始人群为了在恶劣的自然环境和条件下生存，不得不要求所有成员集体行动和起居，因此，基于这种公共意愿而产生的公共权力对所有成员具有一种普遍的约束力、控制力和凝聚力。这种公共权力最初并没有代理人，原始人群集体议事、集体决策、集体行动，权力的主体和使用主体统一。当然，那些生存能力较强、生存智慧与经验较丰富者（一般是老者）在集体议事和行动中有较高的权威和较多的发言权（这是一种基于非支配力的权威而带来的机会），但是这部分成员还不能成为公共权力的代理者，不能超越公共权力的限制，在原始人群中只是平等的一员，在形式上并不比其他成员具有更多的决定权利。随着原始人群扩大、组织化程度提高、劳动协作和分工更加复杂，原始人群便结成氏族和部落共同生息，需要专职的领导者和议事机构，这部分人便被氏族和部落自然拥立为首领和“议事会”的成员，成为部分公共权力的代理者。氏族和部落的重大事情仍由“议事会”集体按少数服从多数的原则决定，氏族和部落首领与管理者仍受集体制约，对集体负责，在重大事情的决定权方面并不具有最高权威。但是他们确实对一些日常事务具有较大的决定权力，在重大事情上具有组织、领导成员的执行之权。氏族和部落管理者不得出于自己意志和情绪滥用其代理的公共权力，否则，就会被氏族和部落成员全体或者“议事会”罢免。但随着社会的发展，氏族长和部落主代理的公共权力越来越大，受到氏族部落和“议事会”成员监督的作用越来越弱；尤其随着生产力的发展使俘虏变为奴隶、并使私有制产生后，他们就可能将公共权力的一部分据为己有，同时又可能依靠公共权力的支撑，扩大公共权力并将其归自己私有。到原始社会后期，氏族解体、阶级分化和国家出现，部落王的权力就演化为世袭的君主王权，即使在形式上，它也不再是部落委托的公共权力，而是被最高统治者“渲染为神授的王权”。[1]（P83）它是绝对的、不可侵犯的、不受任何监督、只属于最高统治者的私人权力，管理者的权力则演化为受其委托和控制的贵族特权。可见，在原始社会后期，部分公共权力的活动已经发展到以委托代理的方式运行、委托者对代理者的权力活动进行监督控制的程度，这是人类社会发展的必然结果。
在剥削阶级社会，国家权力或为统治阶级私有，或为最高统治者私有。在共和制国家，国家权力成为统治阶级内部的公共权力，它受统治阶级整体委托和监控，实现对被统治阶级的剥削和压迫，并履行一定的社会管理职能。在古代专制型国家，国家权力的唯一所有者是国王或皇帝，各级官吏的权力都是国王或皇帝委托授权的结果，从根本上讲，它只对最高统治者负责，受其直接或间接监控，而不受被统治者监督。而现代法西斯国家则是个人专制企图超越资产阶级整体制约，但又不得不受其制约、为其服务的国家，虽然其国家权力的表现形态较为复杂，但归根结底它还是资产阶级的统治权力，并表现出极端的对外侵略和扩张的职能。
在社会主义社会，国家权力从根本上讲属于无产阶级及其政党。无产阶级占社会的绝大多数，无产阶级及其政党的利益和整个社会的利益无论在现实中，还是在发展趋向上都是一致的，无产阶级及其政党掌权用权都是为了人民的利益，因此，无产阶级的国家权力对于人民大众来说是一种真正意义上的公共权力。但要把这种公共权力在人民中间落到实处，让人民真正当家作主，就必须建设社会主义民主政治和法治社会，有一套民主制度和程序作为保障。在这种体制下，尽管国家权力属于人民，但要让无产阶级及其政党组织全体社会成员直接行使国家权力既不现实，也不可能，而只能在坚持党的领导的原则下将其委托给民选机构——人民代表大会行使，人民代表大会再把各种具体的权力委托给各级国家机关和国家机器，国家机关、机器又将其层层委托给各种更为微观的组织和个人。这就使得人民对国家权力及其具体的运行具有法定的监督制约权力，但这种监督制约的形式可以是直接的，也可以是间接的。
可见，从权力的产生和权力活动的历史来看，权力的委托代理关系和委托者对代理者权力活动的监督控制关系普遍存在于公共权力和私人权力的运行之中。它是权力实践活动的必然结果，是权力运行客观规律的必然要求，是实现权力委托者利益的需要。
二、对权力运行进行监督是基于对权力代理者信用进一步识察的需要
权力代理者的信用问题是指权力代理者能否满足权力委托者的要求，从而实现委托者的权力意志。决定权力代理者信用的内在因素是其德才素质状况和利益需求。在没有任何监督和制约的情况下，只有符合委托者德才标准的代理者才能完成委托者的权力目的，保证权力代理运行的信用。由于权力代理者的信用是否完全可靠有一个在实践中不断识察和完善的过程，因此，委托者为了实现自己的利益和意志，就必须对权力代理者进行监督，以便及时更换、督促信用不好的代理者，使其权力行为基本处于守信的状态，否则，权力代理者的信用就没有可靠的保障。
首先，人性是一种复杂的社会存在。虽然有关人性的认识众说纷纭，难定一尊，但人性十分复杂、并非完美，已是共识。亚里士多德说，人要做好事时，会是动物中最优秀的，人要做坏事时，会是动物中最卑鄙的。“人一半是天使，一半是野兽”是欧洲人有关人性的名言，而“金无足赤，人无完人”则是中国百姓对人生体验的总结。面对人性的不完善，马克思坦陈：“我随时准备承认自己的错误，‘人所固有的，我无不具有’。”[2]（P209）恩格斯指出：“人来源于动物界这一事实已经决定人永远不可能摆脱兽性，所以问题永远只能在于摆脱多些或少些，在于兽性或人性的程度上的差异。”[3]（P140）毛泽东说过， 一个人做点好事并不难，难的是一辈子做好事，不做坏事。这些都是对人性的深刻洞察。
人性的复杂导致识人的困难和用人时对权力委托者的信用不得不存有必要的怀疑，不得不进行不断的考察。在日常生活的人际交往中不一定对所有人都得如此，但国家权力委托代理和制度设计的人性前提只能是所有人的人性都不完善以及可能呈现出恶的一面的事实，也就是说权力委托代理关系是建立在代理人的信用不完全可靠的基础之上的。既然人难识和所用之人的信用又不一定完全可靠，所以权力委托者就有必要对权力代理者以及权力的运行有一套制度尤其是监督制度加以规范和控制，在这里，仅仅依靠道德教化显然是不够的。否则，权力在运行中就可能被人性中恶的一面所利用，甚至诱使一些人作恶。邓小平同志深刻指出：“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[4]（P333 ）依靠制度和法制的监督是对所有代理者人性的他律，它能迫使所有代理者产生一种普遍的“法律自觉”和人性的改善。而道德教化是基于人的道德自律，但不受制度保障的道德自律是十分脆弱的，不可能产生普遍性的道德自觉。再说，道德教化的人性基础基于人性的不完善和可塑性，人性如果是完善的、完全可信的，就没有道德教化的必要。可见，对代理者监督控制和道德教化的人性前提是一致的，在社会主义社会，两者的利益追求和价值取向也是一致的，既要实现权力为人民服务的宗旨，又要通过规范和教化升华权力代理者的思想道德品质。
其次，代理者有自身的利益需求。人性并不是一种纯抽象的东西，它体现于人的利益追求活动和处理他人利益与自身利益关系的活动之中。任何个人都是社会中的一个成员，代理者作为一个成员，他与其他社会成员一样具有自己的个人利益，并要通过与其他社会成员发生关系实现自己的利益。委托者将权力委托给代理者时，必须承认代理者存在个人利益，并且他是以对权力职责的履行来追求和实现自己利益的；但也必须考虑到，人的利益欲求是无止境的，如果不能正确对待和控制自己的利益欲求，或者正当利益不能得到合理满足，代理者就可能以一种弱化信用的自觉意识，损害委托者的利益，利用权力资源实现自己的利益。
权力代理者的利益有物质利益和精神利益。一旦某人获得了某种权力，他不仅可以通过权力获得正当或者不正当的物质利益，而且还可能在权力的运行中感受到一种心理的舒畅和满足，一种人性的自由伸展，一种“价值”的实现。权力代理者掌握了一定的权力，实质上就是掌握了一定资源的控制力。作为领导者，其权力行为的自由度有赖于其支配资源的数量和能力，数量越多，能力越大，其行为的自由度就越大，其心理满足感就越强，其新的权力欲求就更大。但任何一种权力在委托时都是有限度的，代理者要实现更大的权力欲求，追求更大的自由度，如果采取非法手段和不符合道德规范的方式，就必然突破这种限制，或集中本不属于自己的权力为自己所有，或违背委托者意志，扩张权力运行的幅度和层次，或极力摆脱、抗拒委托者的监控，完全把权力攫为己有。
利益归根结底产生于人的需要。人的需要可以划分为不同的层次，总的讲可以分为物质需要和精神需要，所以人的利益也就分为物质利益和精神利益。而需要动机的形成取决于社会生产力的发展状况和文明的程度，并与个体的生存、生活状况和人生态度息息相关。在各种腐朽思想的侵蚀下，在利益分配不公、利益落差较大的情况下，在体制转轨与社会转型中有大量漏洞可钻时，权力代理者便可能产生不正当的需要动机和扭曲的利益观，并违反权力操作规则以满足自己的利益需要，从而践踏权力代理的信用。
再次，代理者的知识和能力素质是有限的、相对的。代理者的信用不仅取决于其道德品质和心理素质，而且还取决于其知识和能力素质。代理者即使道德心理品质优良，但如果由于知识和能力素质欠缺不能有效履行权力职责，那么代理者也不会有较高的信用。相对于一定的权力职责而言，并非所有的代理者都能满足其对知识和能力的要求，但权力的委托面向的是所有可能的代理者，只能基于对所有可能的代理者知识和能力素质的怀疑和期待。因此，必须对其信用进行监控，以便使权力委托代理的风险系数达到最小。
这与按德才兼备的标准选拔任用代理者并不矛盾。尽管在人事实践中要按德才兼备的标准选用最优秀的代理者，但人事管理及其制度设计的前提只能是所选代理者不一定完全、永远是德才兼备者。
所选代理者不一定德才兼备的事实屡见不鲜。其发生的原因：一是委托者自身的人性和能力具有一定不可靠的成分，在选用代理者时可能难以排除自身意志、情感、情绪、能力、经验、素质以及识人、选人、用人的价值观、方法、手段的局限和外在的干扰，从而对代理人认识不清、不深、不够而误识误用。尤其是在没有一套严格的识人、选人、用人的制度规则时更易如此。二是代理者人性的复杂性，使得代理人的真正面目难识。一些代理人尽管履行权力职责的知识、能力素质较差，但由于善于投机钻营、伪装取巧，就有可能博得委托者的信任。三是在多层委托代理关系中，代理者由其直接委托者或高层委托者直接控制的代理者——人事部门共同选拔，人事部门成员除了面临上面两个难题外，还可能受到高层委托者的影响，或者由于与代理者有一定的利益关系，从而将不符合德才标准的代理者推荐或任命给其直接委托者；当代理者的直接委托者是一级组织时，人事部门即使受委托者直接控制，但由于委托者中成员的影响和作用以及其成员与代理者之间的利益关系，也依然可能出现对代理者的直接委托者不负责任的情况。
代理者的知识和能力难以达到人事相宜，导致信用削弱甚至丧失的原因也很复杂。从根本上讲，权力的委托活动是一种人事安排活动，即授权给代理者，让其通过权力活动也就是让其干一定的事来达到委托者授权的目的。因此，委托者在授权之时，在对人、对事有一定认识的基础上必然会尽力做到人事相宜，以希望在权力代理活动中，代理者与事之间能做到和谐统一。然而，人与事都是模糊和发展变化的，不是完全可以量化的，是不可能精确认识的。因此，它们是一对辩证统一的矛盾，权力活动中的人事相宜只是这种矛盾运动的最佳方式和状态，自然人事相违也是这种矛盾运动的方式和状态之一。因此，现实中的人事相宜只能是相对的，权力委托者应当保持一种合情合理的怀疑态度和随时择优的心态，并通过监督及时发现能力素质不适应者，并委托新的代理者。
权力委托代理的根本目的是要实现委托者的利益和意志，权力的委托代理活动是涉及委托代理双方的双向性活动，权力代理者的信用问题，无论是委托者的误用造成的，还是代理者自己造成的，都必须由委托者在不断的监督中予以发现和解决，从而保证权力代理岗位上始终有信用较高的代理者。
三、对权力运行进行监督是完善和调整权力体制及其运行机制的需要
权力运行不能实现或者不能完全实现委托者的利益和意志，原因可能不仅仅是权力代理者的信用问题，还可能是组织与职权的设计以及委托者对代理者的监控方式本身就不合理，因而需要完善或者进行改革。而这种不合理或者缺陷是在权力代理运行过程中逐渐显现出来的，因此，从对权力代理运行的监督中发现体制和制度的不合理成份以及进行改革的要求，并及时予以解决显得尤为重要。
在权力活动中，组织与事、权与事、控权方式与事构成三对矛盾，它们的运动可以检验和产生这种合理性，也可以证明和造成其不合理性。这三对矛盾既有宏观的层面和表现，又有微观的层面和表现，它们普遍存在于一切组织的权力委托代理活动中。其中核心矛盾是权与事的矛盾，因为权力是组织的核心和粘聚剂，组织设计的本质是围绕一定的目标和职能进行权力的设计、分配和控制，控权方式的选择也是组织设计的一部分。
权与事的矛盾严格来讲是权力运行与事的矛盾。它体现在两个方面：一是权力设置、委托、监控方式造成的权力职能本身与事的矛盾，即权力体制和运行机制与事的矛盾；二是权力代理者与事的矛盾，无论代理者是个体的人，还是组织，归根结底还是人与事的矛盾，并且它还内涵着人与权力体制和运行机制的矛盾。这两个方面统一于权力的运行与事的矛盾之中。人、权、事三者之间分别构成了三对矛盾，其实任何一对矛盾都内涵着另两对矛盾。总的来说它们之间的关系是：一定的事需要一定的人和权，并把他们联系起来；一定的人权把一定的人和事结合起来；一定的人，把一定的权和事在现实中统一起来。要保证权力运行与事的统一，就必须解决好权与事的矛盾，也就是要解决好这一矛盾的两个方面。因此对权力运行监督就有两方面的职能：一是保证权力代理者的信用，做到人权相宜和人事相宜；一是保证权力体制和运行机制的合理性，做到权事相宜。
在权力体制和运行机制与事的矛盾中，事是矛盾的主要方面。一方面，事的存在、需要决定权力的产生；事的规模、大小、性质、特点、目标决定权力的职能、分配、委托和控制的方式；事的发展、变化、变更决定权力的调整、变化、变更。权因事而设，事发展到哪一步，权力职能就应跟进发展到哪一步，事结束了，相应的权力就应收回或者调整，新的事又要进行新的权力设计、委托和分工。另一方面，权力体制和制度制约事的发展、进程和目标的实现。事，说到底是由权力控制、组织的达到一定目标的实践活动，权力进行控制、组织的过程就是权力运行的过程，它是事取得成功的关键性因素。从系统论的角度来看，事就是一个实践活动系统。各种资源，包括权力资源输入系统后，在系统内由控制资源的资源——权力进行控制、分配，并在其组织控制下经过系统机制的进一步处理，最终输出一定的结果。可见，权力在系统中是控制资源的资源，在系统运行机制中是联结各种要素的纽带，是一种最重要的控制力，它控制着系统实际的动力状态、资源利用效益以及系统运行的方向和结果，所以权力运行的质量和效果直接制约着系统输出结果的质量和效果。然而，权力运行的质量和效果不仅取决于权力代理者，还受制于权力运行的体制和制度。因此，权力运行的体制和制度既可以保证权力良性运作，促进事业顺利发展，达成委托者的权力目的，也可以导致权力恶性运转，成为事业发展的阻碍力量，违背委托者的权力意志。
权力体制和运行机制与事的矛盾贯穿于事的始终，对权力运行活动监控的目的就是要及时协调它们之间的矛盾，以达到权事相宜。当然，狭义的权事相宜，即权力体制和运行机制与事相适应，同人事相宜一样，也是相对的，是一个不断发展的动态平衡。在现实的权力活动中，一种情况是权事不相宜可能在事业之初就十分突出，主要原因是权力体制在设计时就不合理。这时，权力运行对事业危害不大，如及时对权力体制进行调整，代价较小。另一种情况是权事不相宜最初暴露较少，但随着事的进展暴露得越来越明显，即使对权力体制或机制不断调整，仍依然无法扭转局面，权力运行对事业造成很大伤害，必须对权力体制或运行机制进行变革。还有一种情况是权事最初基本相宜，但由于原来的组织设计、职权分配、权力委托是在一定的社会条件和组织资源下进行的，虽然能够适应某一事或事的某一阶段的需要，但由于事业的发展和调整，开始表现出不适应，因此必须对组织、职权和权力委托进行完善或者改革。
组织和权力体制的完善与调整落实到权力的委托代理关系上，具体表现比较复杂。大体有以下三种情况：一是代理者及其职权的性质与大小不变，但改变委托者对代理者的监督和控制关系，比如由高度集权型的监控转化为开放型的监控。这可能是由于对事的管理和实现形式发生了变化，或者事所处的整个大环境发生了变化，比如事业由以物为中心的管理进步到以人为中心的管理，社会由高度集中的社会向开放型社会转轨。二是监控关系依旧，或者代理者不变，在职权性质不变的情况下，扩大或者缩小其职权；或者委托给代理者以新的职权，这时代理者的职权角色实质上已经发生了变化，已经产生了一种新的权力委托代理关系，原来权力的委托代理关系，或者已经不存在，或者有新的代理者。三是由于组织和权力体制为了满足新的事业或事业新的发展阶段的需要，进行了重新设计，导致委托者与代理者的委托代理关系和监控关系的调整或变化比较复杂和显著。
权力体制和运行机制的不合理对事的危害比代理者由于信用不良对事的危害更大，它造成的是权力运行体制性的低效或者腐败，并可能诱发代理者信用削弱和丧失，为本来就无信用的代理者提供了滥用职权的漏洞或运行机制的支撑。因此，委托者为了实现自己利益和意志，对代理者权力活动的整体状况进行监督，及时发现权力体制和运行机制的不合理性并予以完善、调整以至改革，从某种意义上讲显得更为重要，也更为困难和艰巨。
总之，在以委托代理方式运行的权力活动中，由于委托代理双方主客观的原因，代理者不一定有较好的信用；同时，权力及其运行的体制和机制直接制约着权力运行的状况和结果。
因此，委托者为了实现自己的利益，就必须从权力代理者的信用和权力体制与运行机制两方面对权力活动进行监督和控制，这是权力活动与事的矛盾的必然要求。
收稿日期：1999—12—21