我国政府绩效审计发展的路径依赖，本文主要内容关键词为：绩效论文,路径论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府绩效审计理念在我国审计实践中已经初见端倪，而且日益推广已是大势所趋。但是，万万不可以传统审计的工作定式和知识结构来架构新型绩效审计，应在现有的审计环境和现代技术方法平台上构造绩效审计。目前，制约我国政府绩效审计发展的瓶颈主要有：(1)缺少开展绩效审计的法律依据和执业准则。(2)缺乏开展绩效审计职责权限的明文规定。(3)绩效审计需求与供给矛盾较为突出。(4)政府绩效审计理论研究不足和评价体系未形成。要强力打破上述的诸多制约瓶颈，多轮推动绩效审计，具体发展策略分近期、中期与长期三步推进：
（一）近期发展举措（1-3年）
1.不断完善政府绩效审计的法律
依法审计是我国政府审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。目前，急需在新制定《审计法实施细则》中明确政府绩效审计的界定、对象、内容、程序、报告、后续跟踪等。特别指出的是，2001年《深圳经济特区审计监督条例》公布实施，规定审计机关对政府各部门进行效益审计，并向人大常委会报告效益审计结果。2002年效益审计正式实行，且逐年扩大范围，可供全国其他地方参照制定适合本地需要的地方审计法规。
2.着手制定政府绩效审计执业准则
与此同时，需要借鉴西方国家已经颁布的政府绩效审计准则和充分考虑中国实际情况，在认真总结政府经济责任审计和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验基础上，密切结合财务收支审计的审计准则，制定我国的《政府绩效审计准则》和《政府绩效审计执业指南》，并对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等可分门别类作出具体规定，最终汇集成独立、完整、系统的政府绩效准则体系。
要实现我国政府绩效审计的快速发展，使政府绩效审计工作步入规范化轨道，就必须加紧制定有关的绩效审计法律规范与执业准则，以规范绩效审计的程序、方法、标准、审计主体和客体、审计报告的内容和格式等行为，为审计人员实施绩效审计提供明确的指导意见。
3.明确划分绩效审计主体的职权范围
为有力推进政府绩效审计的发展，本着权责对称的原则，真正实现拥有什么样的权限，就履行什么样的责任义务，由此需要以部门法规的形式明确划清绩效审计人员的工作职责和相应的工作权限范围，并在制定《审计法实施细则》中赋予审计人员开展绩效审计的各项具体权限，严格规定绩效审计人员的任职条件、专业胜任能力及职业纪律等，以规范审计行为，提升政府绩效审计的价值。
要处理好绩效审计与传统审计的关系，它关系到绩效审计在我国能否得到顺利开展的前提。国外的绩效审计从某种程度上看是独立于传统审计之外的。因为，国外传统审计开展的时间较早，被审计单位的财政财务收支的真实性、合法性有较好的基础，相对而言压力较小，财务审计任务逐步萎缩，绩效审计成为工作重心。而我国的实际情况则不同，目前弄虚作假、营私舞弊等违法、违规现象仍十分严重，财务审计压力很大，工作任务艰巨。而在这种基础之上，推行政府绩效审计，不可能完全脱离传统的财务审计。要在绩效审计实践中，克服惯性和定式的束缚，避免出现简单地将绩效审计导入传统审计，使绩效审计缺乏实质的内容，跳不出传统审计的圈子等问题。政府绩效审计的实施范围应定位在政府财政收支中的行政收支、公共工程收支、各种基金的收支和政府授权投资的国有资产经营收支等方面的综合效用。
4.从试点工作着手，突出重点审计领域
政府绩效审计涉及面广、难度较大，审计的方式方法又与传统审计有很大的区别。在当前情况下不宜盲目冒进、遍地开花，必须有重点有选择地搞好绩效审计试点工作，突出重点项目审计，即选择那些涉及国计民生的、公众极为关注的公共财政、投资等重点领域、重点部门、对资金投入额大、占用时间长、政策敏感性强及社会焦点等项目，积极作好绩效审计评价。如财政支出的重点是国家安全、政权建设、行政管理等政府运转和维护国家利益领域，有关环境保护、公共卫生、科技、文化、教育、社保等社会公益事业和国家救济领域，大型基础设施建设、宏观经济调控等弥补市场缺陷领域。因此，可从中选出一些典型的行业、单位或项目进行绩效审计。
5.优化人力资源，专门成立绩效审计部
为了尽快打开政府绩效审计工作新局面，短期内应重点整合人力资源，优化人员结构，细化审计机关的内部业务分工，专门成立绩效审计部。安排审计任务时，适当逐年增加绩效审计立项，并保证独立预算，实施多元化立体式业务集训，配有精良的硬件设施，在大量的实践中锻造出一支绩效审计特种部队，以充分保障绩效审计的有效供给，从而保持绩效审计的供需大体平衡。
（二）中期发展对策（3-5年）
1.尝试绩效审计创新技术
绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定，对于社会效益的评价可以根据不同的行业、不同性质的内容而定。在制订社会效益评价指标时，可以给出一些原则性较强的定性规定。另外，针对弹性较大的、容易使公平性受到损害的项目或领域，要通过认真总结经验再作一些补充性质的规定，以不断的完善。
绩效审计特征决定绩效审计需要创新的技术方法。因为我国绩效审计刚刚起步，此项工作的基础还相当薄弱，对于典型案例的凝练与研究还处于空白，与形成一整套较为成熟的绩效审计方法和技术还相距甚远，这虽然能给审计人员提供较大的自由选择空间，但也使绩效审计的风险加大。绩效审计的核心问题在于客观公正地评价“三性”（经济性、效率性、效果性），而评价又离不开基础数据和信息资料的支持，包括财务的与非财务的资料数据。大量的信息不对称，无疑给绩效审计增加了难度，也提出了严峻的技术挑战。没有技术和方法的创新，就没有绩效审计的出路。
从国外开展绩效审计的经验看，有这样两种不同的方法：一是以结果为重点的方法，即从被审单位实际业绩出发，关注其绩效如何？预定目标实现了吗？实际结果与预期目标的差异大小？对差异予以分析，并提出消除差异的具体建议；二是以问题为重点的方法，即关注提出的问题是否确实存在？如果存在应如何理解？产生问题的原因？提出假设，并进行测试验证假设，如果假设成立，据以提出改进建议。这两种方法既有联系，又有区别，可以交叉使用，具体可以尝试实施数据收集方法（查阅文件、案例研究、调查问卷、面谈、研讨会或听证会等）；数据分析方法（比较分析、量化分析技术、量本利分析法、净现值法、质量分析法、事后评价法、自我评估法等）。
2.加大绩效审计力量有效供给
为了加大我国政府绩效审计有效供给能力，必须高度重视绩效审计队伍的建设。一是采取两大措施优化审计人员队伍：(1)增加审计人员的绝对量。虽然从建立审计制度以来，我国审计人员在规模上有了很大的增长，但是与开展绩效审计的要求相比，审计人员的数量则显得严重不足，受审计机关编制局限，不可能大量扩编，现实的办法是引入内部审计人员与注册会计师，经过业务培训上岗；(2)增加审计人员的相对量，即提升执业人员的业务素质。开展绩效审计不同于财务审计，审计人员不仅要通晓会计、审计、税收以及相关的法律知识，而且要具备数学、管理学、统计学、运筹学、数量经济学、系统论、人力资源管理等许多其他学科的知识。而且，审计中定性方法的普遍应用，对审计人员的学识、经验、分析能力及创造性思维能力提出了更高的要求。审计人员职能发挥得如何，在很大程度上取决于其素质的高低和对绩效审计方法体系的掌握和运用的程度。
二是完成对审计人员总体结构的优化。从世界各国的政府绩效审计实践不难看出，大部分国家形成了多元化的审计人员结构，而这种人员结构是绩效审计得以顺利开展的基本前提之一。但是，我国的政府审计队伍尚未达到政府绩效审计的要求，审计人员的业务素质与开展绩效审计的要求还有很大差距，大多数审计人员属于“财会型”，而且实务知识较多，相关理论基础薄弱。政府绩效审计需要多样化和创新的方法以及多学科的知识。与财务收支审计相比，绩效审计需要较高要求，如需掌握公共管理学、电子计算机、工程学、心理学等方面知识，而现有审计人员大都缺乏这方面知识。因此，在条件许可的情况下，开展绩效审计的政府审计机关需要逐步储备多种专业人才，包括经济学、社会科学、法律、财会与工程方面的人才等。考虑到现有审计人员结构单一情况，不是一蹴而就可以短时期内能够解决的，可以先借用民间审计和内部审计部门的力量，以尽早优化审计人员总体结构。
（三）长期发展战略（5-10年）
1.深化对政府绩效审计理论研究
当今世界，绩效审计已成为政府审计的主流，这是客观经济发展的要求，也是审计机关审计使命所决定的。尽管在我国开展绩效审计还存在诸多困难，但是不能让这些困难束缚人们的思想，羁绊人们前进的步伐。只有破除传统观念对人们的束缚，才能从根本上提高人们对政府绩效审计的重视程度。这样不论从政府角度、还是从审计工作人员或理论研究者角度来讲，都会加强对政府绩效审计工作的重视，审计工作的实施也会更具成效。加强政府绩效审计宣传是树立绩效审计观念的方式之一，绩效审计的理论研究可以通过多种形式，如组织专家研讨会、开设专业培训班、通过课题立项研究等，构建起政府绩效审计的理论体系，使绩效理念深入人心。
2.迅速建立绩效审计评价标准体系
绩效审计评价标准的制订是促进绩效审计发展的重中之重。因为它作为判断政府部门和非盈利组织经济活动效益高低、优劣的标准，是据以做出审计结论的客观依据。但衡量标准的制订存在着较大的难度，尤其是定量标准。目前可以借鉴其他领域经济效益评价指标体系的研究方法和成果，结合政府部门和非盈利组织的特点来考虑。就建立绩效审计评价标准体系而言，应充分体现定性评价与定量评价相结合；短期绩效与长期绩效相结合；绩效审计与财务审计相结合；公平与效率效果相结合；单项指标与综合指标相结合等原则。
3.逐步构建绩效审计信息库
绩效审计信息库是开展绩效审计工作的信息平台，由于我国目前绩效审计起步较晚，还没有形成一整套行之有效的理论框架，实际工作开展起来缺乏理论指导。在这种情况下，绩效审计信息库的建立非常有必要。目前我国绩效审计的审计对象大多是一些重大的公共工程项目，各具特点，没有统一的评价标准和依据。所以，绩效审计信息库的建立应将各种典型案例搜集归类，并且不断地融入新项目的绩效审计活动，更新和完善原有的信息库。通过不断地积累案例以及深入分析总结，可以为后来的绩效审计工作提供大量经验数据，方便绩效审计工作的有效开展。
4.完善绩效审计相关方面的配套改革
政府绩效审计是集经济监督与管理于一体，对经济活动的经济、效率和效果进行综合考评的高端审计。政府绩效审计是针对公共预算支出进行的“3E”审计，所以政府绩效审计工作必须保证做到经济性、效率性和效果性，否则政府绩效审计工作本身也会遭到质疑，也就没有必要开展政府绩效审计。由于这项工作涉及面非常广、难度也较大，因此，为了顺利有效地开展政府绩效审计工作，必须做好相关的基础工作和配套改革。目前，正在实施的公共财政框架下的预算制度改革及预算法、税法的修订等都为政府绩效审计的高效实施奠定了良好的基础。这些相关领域是政府绩效审计的外部环境，如果得到不断优化，有利于政府绩效审计的顺利发展。