在国有企业实行审计委派制的构想，本文主要内容关键词为：国有企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国经济体制改革的不断深入，国有企业得到快速发展，在国民经济中的主导地位进一步强化，国有企业对经济的影响力、控制力进一步增强，为经济社会发展作出了巨大贡献。然而，国有企业的管理问题一直为社会所诟病，根本原因在于委托代理链太长，公司治理机制不完善，外部治理和内部治理之间相互依赖、相互制衡的局面尚未形成。因此，如何推动审计工作在完善国有企业治理中发挥更加有效的作用，是值得深入研究的问题。笔者以为，实行国有企业审计委派制是完善企业治理机制的一个有效途径。
一、国有企业内部审计职能弱化，难以有效发挥审计监督作用
中航油等国有企业资金运用低效，甚至出现巨额亏损，暴露了内部控制存在的严重问题，这与国家审计和内部审计监督机制不完善有关。当前，与国有企业承担的社会责任相比，内部审计不足以承担全面的审计监督职能，主要存在以下问题。
（一）内部审计独立性较弱，难以担当全面监督的责任
国际内部审计实务框架和道德规范认为，不论受雇于公共部门还是私人部门，内部审计师在开展工作时保持独立性与客观性都是非常重要的。独立性是内部审计师履行职责的必备要件，只有如此，才能使内部审计师在履行职责时不受外界干扰，确保内部审计获得客观、公正的审计结论。我国国有企业是国民经济的主导力量，其内部审计有着与国外企业和国内非国有企业内部审计不同的特殊使命。国有企业所有权为全民所有，经营行为要考虑政府需求，国有企业除了追求企业自身的经济效益外，还应追求社会效益，承担社会责任，企业内部审计对企业经营活动进行监督，促进国有资产保值增值，并防止企业行为损害社会利益。然而，国有企业内部审计人员均处企业组织内部，他们的考核晋级、工资福利、后续教育等切身利益受国有资产管理部门与国有企业的控制，在组织上、经济上、工作上等各方面都受到控制，难以从国家经济社会健康运行的角度担当全面监督的责任。
（二）内部审计组织权威性较低，难以对管理层形成有效制衡
内部审计组织模式主要有三种类型：董事会或监事会领导下的内部审计、总经理领导下的内部审计、董事会和总经理双重领导下的内部审计。第一种模式体现内部审计代表所有者行使监督，第二种模式为管理层行使监督，第三种模式为折中方案。国有资本所有者为全体公民，中央和地方国资委作为国有资本出资人代表行使财产管理权，扮演股东角色，但他们并不是国有资本的真正所有者，他们只是代理人。因此，无论我国内部审计采取哪种组织模式，内部审计都难逃代表管理层（只是管理层的层次不同而已）进行监督的角色。这也是国有企业经营过程中，大量国有企业领导人凌驾于内部控制之上，造成国有资产流失的重要原因。
（三）内部审计监督职能存在局限，未能充分发挥作用
国有企业内部审计的监督职能一般局限于经济监督，并且这种监督仅限于委托代理链条中上级代理人对下级代理人的管理监督。具体来说有以下两个特点：第一，财务领域为主要审计对象。内部审计的审计对象主要是会计报表、账本、凭证及相关资料，很少触及管理和经营领域。第二，事后审计为主要审计方式。跟踪审计已经成为国家审计的重要组织方式，这种审计方式能够及时发现并纠正经济社会运行中的问题，有效发挥审计的“免疫系统”功能。然而，相当部分国有企业内部审计仍然停留在事后审计阶段。内部审计对象和审计方式限制了审计监督的高度和时效，监督职能未能充分发挥。
二、国有企业审计委派制是实现良好治理的重要途径
国际内部审计实务框架指出，内部控制系统被有充分权限的内部审计部门监督是良好治理的基本特征。在公共部门中，一个有效的治理体系对于确保向公众提供足够的服务十分重要。国有企业属于准公共部门范畴，提高其运行绩效是国家良好治理的基本要求，由审计机关向国有企业委派审计师是实现良治的重要途径。
（一）国有企业审计委派制能够提高国家审计监督的力度
目前，审计署由署机关、派出审计局和驻地方特派员办事处组成“一个核心，两个拳头”的工作架构，其中25个派出局分布在中央有关部门进行审计监督，但他们没有监督国有企业的任务。国有企业如同其他公共部门一样均使用公共资源，根据审计法，它们也属于国家审计的监督范畴，国家审计对国有企业的监督，通常采取财务收支审计、绩效审计与经济责任审计的方式，审计过程中依靠内部审计的工作成果，但并未在企业中设置派出机构或委派审计人员。与派出审计局对中央各部门一年一度的预算执行审计相比，国家审计对国有企业监督的时间间隔较长，监督的及时性和针对性较弱。因而，在中石化“天价茅台”等事件曝光后，国家审计对国有企业加强监督的呼声很高。改变国家审计目前对内部审计的业务指导和监督方式，可以效仿审计署1998年派出审计局的改革模式，企业内部审计部门领导由审计署委派，在人事、财务、业务上完全独立于所在部门。
此外，审计师委派制还能为国有企业财务收支审计及领导人员经济责任审计提供重要的审计线索及关注重点，使审计工作有的放矢，提高国家审计监督的效率和效果。
（二）审计委派制是发挥审计“免疫系统”功能的重要方式
国有企业使用公共资源，兼具经济属性和社会属性，国有企业在经营管理过程中，理应同时实现保值增值的微观经济功能以及促进经济社会发展的宏观社会功能，在企业利益与国家利益相冲突时，企业利益服从国家利益，积极配合国家的宏观调控。国有企业审计的目的不是为了查出越来越多的问题，而是减少和消除产生这些问题的根源，在增加企业价值的同时增加社会价值，督促企业执行国家调控政策。与目前的国家审计实施的国有企业财务收支审计和领导人员经济责任审计不同，审计机关通过委派审计师，并通过委派审计师监督国有企业重大决策，对国有企业履行经济社会责任进行“适时”监控，及时发现他们影响经济社会发展的不利因素，并提出应对措施，从而可以防范企业风险和社会风险，发挥审计的“免疫系统”功能。
（三）审计委派制是审计机关服务国家治理的重要抓手
内部审计是公司治理的重要组成部分，健全的公司治理机制是国有企业健康发展的根本保证，企业是社会的细胞，公司治理是国家治理大系统的子系统。国有企业占有大量公共资源，并受托对其具有支配权和控制权，如果没有有效的内部控制约束机制来防范决策失误、贪污腐败，没有有效的企业外部监督，国有企业的经营风险将不可避免，国有资产的流失也难以阻止。审计师委派制既能够从内部治理的角度，也能够从外部监督的角度健全公司治理机制，从而有效推动完善国家治理。
三、实施国有企业审计师委派制的保障措施
要保证审计师委派制发挥应有的监督作用，需要建立一系列配套措施，主要有以下几个方面：
（一）加强内部审计法律制度建设
目前，我国内部审计法规制度建设方面已经取得了一定进展，如审计署发布了《关于内部审计工作的规定》，中国内部审计协会发布了《内部审计基本准则》、《内部审计人员职业道德规范》等规章制度，但是还未将内部控制的有关规定上升到法律高度。法律仍需进一步明确内部审计职能、保障内部审计在实质和形式两个方面的独立性、明确内部审计机构和人员的权力与责任等。
（二）委派审计师有权决定内部审计人员的聘用
审计委派制意味着国有企业内部审计机构的负责人不再隶属于原单位，为防止审计人员不听从审计师的指挥，委派审计师被架空或虚置，在内部审计人员的招聘、晋升等工作中，委派审计师要有话语权。
（三）审计师有权参加企业各种业务会议
信息获取是决策和监督的要件。审计要发挥“免疫系统”功能，就需要保障其获取信息的权利。委派审计师参加企业业务会议，对企业决策发表意见和建议，防止或避免决策失误。同时也有利于避免集体决策权被虚置，国有企业领导人滥用企业法人权力。
（四）实行审计师轮换制，保证委派审计师的独立性
审计师轮换制是为了保证审计师的独立性和客观性，促进审计师谨慎执业、保证审计质量，限定审计师对同一单位审计的年限，到期必须予以更换的制度。定期轮换制一方面可以避免审计师与国有企业之间形成过于密切的关系，被同化而丧失独立性；另一方面可以促进审计师保持必要的职业谨慎和道德水平，加强质量控制。
（五）加强与纪检监察部门合作，提升监督合力
纪检监察部门与审计机关同属国家治理大系统中的子系统，在保障经济社会健康运行中发挥着重要作用。当前，经济责任审计已经建立了联席工作会议制度，该制度的实施提高了审计监督的绩效。委派审计师跟踪监督企业决策、执行，能够及时发现企业发展中存在的问题，为审计机关提供重要审计线索和关注领域，国有企业纪检监察部门作为企业外部监督另一支的重要力量，与委派审计师监督目标具有一致性，他们之间进行合作与交流，既有利于降低综合监督成本，同时还可以提高监督效率和效果。
综上所述，实行审计委派制是加强国有资产监督的有效手段，是缩短监督链条、提高监督效率的制度创新，是提高监督时效、提高监督针对性的有效措施，对推动审计工作在完善国家治理中发挥更大作用具有重要价值。
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