论民办学校的产权与控制权，本文主要内容关键词为：民办学校论文,控制权论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G522.73
文献标识码：A
文章编号：1001-4519(2003)02-0029-06
一、问题的提出
产权问题是当前法学、经济学研究的重要问题之一，也是民办教育研究和立法中的重要问题。笔者对民办学校产权的讨论是从对以下问题的思考出发的：
现象之一：在政府规定民办教育不能以盈利为目的的情况下，“投资”民办教育的现象大量存在。1995年我国《教育法》明确规定“任何组织和个人不得以盈利为目的举办学校及其他教育机构”；1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》中也重申“社会力量举办教育机构，不得以盈利为目的”。然而，从80年代起就有大批商人、公司、企业“投资”民办教育，而且这种“投资”热情在1995年后还有增无减。为什么会出现这种现象？投资者是否拥有学校的产权？他们在投资办学的过程中实际上获得了什么？
现象之二：民办学校创办人“长期掌权”。我国民办学校中，“滚动发展”类民办学校创办人通常长期担任校长或董事长（理事长），而且，在这种学校，家族式管理、培养子女接班等现象普遍存在。那么，这种现象是否合理？是否应该允许其存在？或者更明确地说，这类民办学校的创办者及其家族是否拥有学校的继承权？
本文认为，为更好地认识和理解这些问题，应该全面地理解民办学校的“产权”概念，并且有必要进一步对民办学校的“控制权”进行分析。
二、作为“财产所有权”的产权及民办学校的财产所有权
1.财产所有权
“产权”是一个含义极为不确定的概念，不同的学者有不同的理解（注：对西方学者有关产权概念的概括和梳理，可参见魏杰.现代产权制度辨析[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2000.5-8；刘伟.经济改革与发展的产权制度解释[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2000.8-18.）。其中有一种理解认为产权即指财产的所有权，如《牛津法律大词典》的解释是：产权“亦称财产所有权，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利。它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利”。（注：David Me Walker.牛津法律大词典（中译本）[M].北京：光明日报出版社，1988.729；刘伟.经济改革与发展的产权制度解释[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2000.8-9.）我国民法通则没有使用产权的概念，而是使用的“财产所有权”，其第七十一条规定：财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。另外，在我国民法通则中，财产所有权是与“债权”、“知识产权”、“人身权”等并列的概念。
2.民办学校的财产所有权
根据以上定义，可以将我国民办学校的产权理解为对民办学校的财产所有权以及由此而产生的对这些财产的占有权、使用权、收益权和处分权。通过有关法律、法规可以看出有关民办学校财产所有权的规定。
首先看1997年颁布的《社会力量办学条例》的规定。
——第36条：“教育机构在存续期间，可以依法管理和使用其财产，但是不得转让或者用于担保。”由此可以看出：在民办学校存续期间，其财产所有权的主体为“教育机构”即民办学校，而教育机构也只拥有其财产的使用权，而没有财产的转让权（处分权）。
——第37条：“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资。”由此可以看出：民办学校只拥有其财产的部分使用权；由于财产不能用于分配，因而学校的举办者和办学者都不拥有财产的收益权。
——第43条：“教育机构解散，应依法进行财产清算。教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业。”既然存在“返还”，也就是承认举办者拥有其投入部分财产的所有权，但这种所有权只有在学校解散时才有可能重新获得。
再看2002年通过的《民办教育促进法》的规定。
——第35条和36条：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”，“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”。在此，也没有直接用“产权”的概念，但更明确地规定了民办学校财产属于法人财产（注：我国民法通则第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”法人是一个与自然人相对应的概念，法人分企业法人和机关、事业单位、社会团体法人，并在第五十条规定：“具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。”），其所有权归法人并受到法律保护；而投资人（不论为自然人还是其他法人）一旦投资民办教育，所投入部分资产的管理和使用权将归学校而不再归投资者。
——第51条：民办学校在扣除办学成本等费用后，“出资人可以从办学节余中取得合理回报”。由此可以认为，民办学校的出资人实际上拥有一种受管制的剩余索取权。
——第59条：民办学校终止并进行财产清算时，在清偿“应退受教育者学费、杂费和其他费用”、“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”、“偿还其他债务”后，“剩余财产，按有关法律、行政法规的规定处理”。在此，没有明确规定返还出资人的投入，也没有明确规定清算后“剩余财产”的归属，即对出资人投入资产的最终归属没有明确的规定。
可见，在我国的法律法规的规定中，民办学校的财产所有权归法人或学校所有，学校存续期间举办者和办学者不拥有学校的财产所有权。如果将产权理解为“财产所有权”，那么民办学校的产权关系是比较清楚的。但需要注意的是，上述法律、法规并没有用“产权”这一概念，而是直接用“财产所有权”概念。
3.投资者和创办者对民办学校的财产所有权
(1)投资者的财产所有权
概括上述分析可见，我国民办学校的投资者在学校存续期间不拥有学校财产所有权；直到2002年《民办教育促进法》颁布，投资者才获得了有限的收益权，在此之前，法律规定投资人不拥有学校资产的收益权；由于学校财产的管理和使用归学校，投资人也不拥有学校财产的使用权和处分权。也就是说，民办学校的投资者不仅不拥有学校的财产所有权和收益权，其所投入部分资金的所有权实际上也可能被剥夺。那么为什么还是有人投资（而不是捐资）民办教育呢？这是难以理解的。而逻辑的推论应该是：投资者的目的不在于获得民办学校财产的所有权，而是想通过投资获得所有权之外的其他权利。
(2)创办者的财产所有权
从上述分析也可以看出，民办学校的办学者（包括滚动发展类学校的创办者）同样不拥有学校财产的所有权，也不拥有学校财产的收益权。但在此情况下，人们为什么愿意承担巨大的责任和风险创办学校？同样作为逻辑的推论，创办者创办学校的目的也不在于获得学校的财产所有权，而在于获得财产所有权之外的其他权利。然而，在不拥有学校财产所有权的情况下，为什么人们会允许创办人长期在位，甚至默许其家族式管理，而其他也许能力更强的人却不能（或者说实际上没有）取而代之呢？这也是难以理解的。
由此可见，若要更好地解释投资者的投资行为和学校创办者的长期在位“特权”，这就需要超越“财产所有权”概念并对民办学校的其他权利做更进一步的分析。
三、作为“财产权利”的产权及民办学校的财产权利
1.作为“财产权利”的产权
在经济学中使用“产权”这一概念时，还有一种更广义的理解，认为产权不仅包括财产所有权，还包括其他一系列权利，即认为产权是一种权利束，而且，“一个趋势是，西方学者对于产权权利束的定义越来越展开，不仅包括排他性的所有权，排他性的使用权，收入的独享权、自由的转让权，而且还包括资产的安全权、管理权、毁坏权等”（注：刘伟.经济改革与发展的产权制度解释[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2000.18.）。我国学者魏杰在其著作中即直接将“产权”定义为“财产权利”，并认为：“财产权利有多种形式，如物权（包括所有权）、债权、股权、知识产权等，其中物权即所有权是一切其他财产权利的基础。”（注：魏杰.现代产权制度辨析.北京：首都经济贸易大学出版社，2000.9.）可见，其“产权”是一个包含所有权的概念。
作为更进一步的理解，有学者认为，产权在本质上不仅指人对物的权利，而是指由人对物的关系而引起的人们之间相互认可的行为关系。对此，E.菲吕博藤有一段著名的论述：“要注意的中心点是，产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系……它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系”，作为对该论述的解释，作者认为：“罗马法、普通法、马克思和恩格斯以及现行的法律和经济研究基本上同意这一产权定义。”（注：［美］E.菲吕博藤、S.配杰威齐.产权与经济理论：近期文献的一个综述[J].见R.科斯等.财产权利与制度变迁[C].上海：三联书店，1994.204,232.）
正因为产权规定了人们之间相互认可的行为关系，而且这种行为关系是通过社会的法律、习俗和道德得以维护的，因而通过产权关系，就可以对人们的行为进行一定的预期，正如登姆塞茨所言：“产权是一种社会工具，其重要性在于事实上它能帮助一个人形成他与其他人进行交易的合理预期”（注：［美］H.登姆塞茨.关于产权的理论[J].见R.科斯等.财产权利与制度变迁[C].上海：三联书店，1994.97.）。正因为如此，张维迎认为：“破坏产权，实际上是一种搅乱预期、从而毁灭道德的行为。”（注：张维迎.产权、政府与信誉[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2001.11.）
为了使产权能得到法律、习俗、道德的认可和保护，就需要对产权进行界定。但产权的界定是需要成本的，因为有关财产的各种属性的价值的信息是有成本的，保护产权也需要成本。著名经济学家Y.巴泽尔认为：“人们对资产的权利不是永久不变的，它们是他们自己直接努力加以保护、他人企图夺取和政府予以保护程度的函数”，他甚至就把交易成本直接定义为“与转让、获取和保护产权有关的成本”。（注：Y.巴泽尔.产权的经济分析[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2002.2-3.）由于界定产权需要成本，当这种成本高于从产权中获得的收益时，人们可能选择放弃对产权的界定。“人们不想去界定产权的那些财产就在公共领域……公共领域财产既可扩大，也能缩小。随着商品各种属性的价值不断变化，随着产权界定之测量成本与保护成本不断增减，人们会相应地改变原来的决定，放弃某些财产使其化作公共领域的财产；或对现有的公共领域的财产进行重新界定，使之归于自己名下。”（注：Y.巴泽尔.产权的经济分析[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2002.159.）
2.民办学校的财产权利
从广义上理解，民办学校的财产不仅包括实物财产（有形资产），如土地、建筑、仪器设备、设施、资金等，还包括无形资产（如学校的声誉、传统、风气、制度、特色等）以及人力资本（包括依附于校长、教师、管理者等身上的人力资本）。对学校而言，无形资产、人力资本尤其是优秀的校长和教师往往是学校最重要的财富。
从有关产权的分析可以对民办学校的产权（财产权利）有以下认识：
(1)民办学校财产权利具有多样性，不仅包括财产所有权和收益权，还包括广泛的其他权利，如财产的使用、管理、转让、安全，以及与学校财产有关的招生权、人事权、办学权等。这些权利中有些可能基于对财产的所有权，也可能并不一定基于对财产的所有权，例如学生对学校仪器设备的使用权、保安人员对学校财产的保护权等。
(2)民办学校财产权利的主体具有多样性，例如，学校的财产所有权归法人，校长和教师拥有对学校的管理权，学生、教师拥有学校财产的使用权，保安人员拥有学校财产的保护权。
(3)民办学校的财产权利本质上也是一种社会关系，它规定了人们的行为方式。举办者、办学者、受教育者拥有的权利不同，其行为方式也不同，从而对学校发展的影响也不一样。如果财产权利得不到明确界定，举办者和办学者的行为就不能得到有效的保护，也就导致了许多举办者的排徊、观望态度和部分办学者的短期行为。这也从反面说明了民办学校产权界定的必要性。只有合理界定产权，才可能规范并保护人们的行为，使人们形成长远的预期，从而促进学校的健康持续的发展。
(4)民办学校的产权界定实质上是对各种财产权利的界定。由于产权界定需要成本，学校的各种财产权利并没有、也不可能完全清晰地界定。没有被清晰界定的财产权利就被置于“公共领域”，而举办者、办学者、学生等不同群体对没有界定的权利的利用是很不相同的，由于学校的举办者和办学者拥有的有关财产价值信息多，他们从中获利的可能性更大。而权利的范围、大小也与民办学校的争取以及政府的保障有关，如学校的办学自主权。
(5)民办学校的财产权利是需要争取和保护的。正因为如此，民办学校的办学者、举办者不仅关心自身在学校内部所拥有的权利，也非常关心《民办教育促进法》中“民办学校与公办学校具有的同等法律地位”这一规定的具体内容及其落实，并希望获得尽可能多的法律认可和保护的权利。
四、控制权及民办学校的控制权
1.控制权
控制权是各种财产权利中的一种。周其仁在研究公有制企业时，将企业控制权定义为“排他性利用企业资产，特别是利用企业资产从事投资和市场运营的决策权”。（注：周其仁.产权与制度变迁——中国改革的经验研究[M].北京：社会科学文献出版社，2002.101.）在此，用来定义“控制权”的概念是“利用”（使用权）、“决策权”。与控制权意义近似的还有“支配权”、“管理权”、“经营权”等。在本文中，将控制权理解为对财产及其有关事项的重大决策权。控制权可以与财产所有权结合，也可以相分离，例如，企业的职业经理人不拥有企业的财产，却拥有企业财产的投资、运营、分配权。
2.民办学校的控制权
(1)法律法规所规定的控制权
我国《社会力量办学条例》第21条规定：“教育机构可以设立校董会。校董会提出校长或者主要行政负责人的人选，决定教育机构发展、经费筹措、经费预算决算等重大事项。”《民办教育促进法》第19条更明确地规定：“民办学校应当设立理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”可见，民办学校的控制权属于理事会或董事会。
《民办教育促进法》第21条更具体地规定了理事会或董事会的职权，包括：“（一）聘任和解聘校长；（二）修改学校章程和制定学校的规章制度；（三）制定发展规划，批准年度工作计划；（四）筹措办学经费，审核预算、决策；（五）决定教职工的编制定额和工资标准；（六）决定学校的分立、合并、终止；（七）决定其他重大事项。”可见，理事会或董事会所控制的不仅包括学校的有形资产，也控制学校的制度（无形资产）以及校长的聘用和人员工资（人力资本的使用和收益）。
(2)举办者和创办者对民办学校事实上的控制权
《社会力量办学条例》规定“校董会由举办者或者其代表、教育机构工作人员的代表和热心教育事业、品行端正的社会人士组成”，“首批董事由举办者推选，以后的董事按照校董会规程推选。”这是举办者和创办者进入学校决策机构并获得对学校的控制权的法律依据。举办者通过投资民办教育，将资金的所有权让渡给学校法人，所换取的就是这种成为董事并推选其他董事的权利。通过进入董事会、决定董事会人选并通过影响董事会的决策，民办学校的举办者和创办者就可以拥有学校财产的部分甚至全部控制权。
从实际情况看，由投资形成的民办学校的出资人通常都是学校的董事长（理事长）以及法定代表人；在滚动发展的民办学校则通常是创办人为校长、董事长（理事长）以及法定代表人。这种安排目的就在于更好地行使对学校财产的控制权。如果能够控制董事会或理事会，则可以获得对学校事实上的控制权，从而办学者不仅拥有对其所投入部分资金的控制权，还可以获得其他更广泛的权利，如对政府资助、社会捐赠、学费收入、其他办学收入等资金的控制权，土地的使用权，校长和教师的聘用权等。
3.控制权与民办学校的办学行为
从控制权的角度，可以更好地理解民办学校投资者和创办者的办学行为。
对民办学校的投资者而言，在没有收益权，而且其他财产权利也不甚清晰的情况下，其投资民办教育的原因可能有以下两种：第一，尽管没有法律赋予的投资收益权，但投资者却可以通过投资民办教育获得对更多资产和权利的控制权，通过事实上的控制权，并利用投资者与政府、社会、学生之间存在的严重的信息不对称，投资者事实上可以通过各种途径获得所期望的利益回报。现实中这些途径很多，例如，改变土地使用性质，从事具有商业性质的开发（如建教师和学生公寓并出售、出租）；将公司运行成本转移到学校；提高投资者及有关人员工资；提高举办者的福利和消费水平；利用学校资产从事有偿服务等。第二，预期政府将赋予投资者合法的收益权，并积极争取这种权利。在此情况下，投资者实际上是在“赌明天”，而投资者之所以敢于冒险一赌，也是与其拥有对学校的控制权有关的，因为有这种控制权，即使不能“明收”，至少也可以“暗取”。当然，由于《民办教育促进法》允许出资人取得合理回报，可以认为这些投资者是赌赢了。但由于“让人说实话的办法是保证说实话时的收益不小于说假话时的收益”（注：张维迎.产权、政府与信誉[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2002.27.），“合理回报”政策能在多大程度上减少举办者说假话、做假帐现象还需要看对有关回报的具体规定。
对于滚动发展类民办学校的创办人而言，其之所以“长期掌权”，也有以下原因：第一，这些人创办民办教育，往往是出于对教育事业的热爱和对教育理想的追求，而为了更好地实现自己办教育的理想，就有必要对学校的人、财、物等拥有充分的控制权；如果创办人办学是为了牟利，或者为了名利双收，那么也都需要这种控制权。为此，他们不愿意“让权”。第二，这类学校的创办和发展是与创办人的人力资本投入密切相关的，学校所积累的资产中有很大一部分是创办人投入的人力资本所创造的剩余（许多创办者长期拿低工资），这种剩余相当于投资办学者的投资。正因这部分“投资”长期存在，创办人也就凭此获得了长期的控制权。第三，对于控制权的拥有者，除分享利润这种“经济回报”外，还有一种重要的回报形式，被称为“控制权回报”（注：周其仁.产权与制度变迁——中国改革的经验研究[M].北京：社会科学文献出版社，2002.104.），即以继续在位工作的权利作为对工作业绩的激励。对于以教育事业为价值追求目标的办学者而言，拥有对学校的控制权是比经济回报更有意义的回报。创办者的长期掌权也与这种“控制权回报”有关。可见，这种现象的存在也有其一定的合理性。
至于这类学校的家族式管理，也可以从控制权方面去理解：第一种可能是，创办者认为家族成员可以更好地坚持其办学理念，并在其退位后忠诚地延续其办学思想，因而多位亲友构成的家族式管理可以使创办者获得对学校人、财、物等的有效控制。第二种可能性是，创办者办学有一定的经济目的，为此，通过安排家人参加学校管理，可以在更大范围和更长时间内控制学校资产，并进而通过提高工资、待遇等各种方式取得经济的收益。但这并不意味着家族式管理就是一种有效的管理方式，由于学校创办者的生命是有周期的，为使学校得到更好的发展，在选择学校管理者和“接班人”时，都应该是任人唯贤，而不是任人唯亲。同时，也可以考虑通过一定的制度安排给学校创办人的人力资本投入以合理的回报（注：事实上，已经有民办学校就采用股份制，并对财务资本和人力资本的股份做出规定，如广东私立华联学院和浙江台州“书生中学”的做法。详细的介绍可参见高卫东.营利性民办学校及其产权界定[J].教育科学研究，2001,(3).）。
五、小结
综上所述，本文认为，对民办学校的产权不能仅仅理解为“财产所有权”，而应该理解为各种广泛的“财产权利”；对民办学校产权的界定应该是对各种“财产权利”进行界定。在产权不明晰的情况下，民办学校的创办者实际上往往拥有学校的控制权，并通过这种控制权而获得经济的或非经济的回报。
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