论“新公共管理”对我国大学组织权力运行模式的影响，本文主要内容关键词为：公共管理论文,权力论文,模式论文,组织论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“新公共管理”模式向高等教育领域挺进
自20世纪80年代中期以来，西方发达国家公共部门的管理方式发生了变化，传统的以官僚制为基础的传统行政模式正在转变为一种以市场为基础的“新公共管理”模式。所谓“新公共管理”(new public management，简写NPM，又称“新管理主义”)是指以采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征，往往被人们描述为一场追求“3E”(economy,efficiency and effectiveness，即经济、效率和效能)目标的管理改革运动。新公共管理运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。诚如著名公共管理学者胡德(C.Hood)所说，新公共管理并不是由英国单独发展起来的，而是20世纪70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势。[1]
“新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化，体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。现在，改革公共管理，削减预算、公共事业的民营化成了普遍的现象；官僚制组织已不再是政府提供商品和服务的方式，许多国家采用了私人部门首创的灵活的管理系统，政府可以通过补贴、管制和合同的形式进行间接运作，而不一定是直接的提供者。澳大利亚学者休斯概括了“新公共管理”模式的六大要点或特征[2]：(1)该模式意味着传统行政管理模式的重大转变，引人注目的变化是注重结果的实现和管理者负个人责任；(2)一种脱离官僚制的趋势，目的是使组织、人事、任期等更具灵活性；(3)明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标衡量工作业绩，以便对项目进行系统评估，其背后的推动力是经济、效率和效能的“3E”标准；(4)公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派立场的；(5)政府职能更有可能受市场检验(如合同外包)，政府介入并不一定指非通过官僚制手段不可；(6)通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。
近些年随着经济全球化和中国社会发生的巨大权力变迁，新公共管理的理念对中国公共部门的管理变革也产生了相当程度的影响。新管理主义思潮逐渐从行政管理领域扩展到包括高校在内的其他管理领域，并日益占据中心地位，大学管理受到新公共管理的深刻影响这已经是不争的事实。“在过去的20年里，英国乃至全世界的高等教育都发生了引人注目的迅猛变化。这些变化的环境与新的挑战，已经将聚光灯投射在高等教育管理方面……对几乎各地的高等教育机构来说，这种环境业已意味着激烈的竞争、资源的匮乏、角色的变迁和新的关系，以及同样不可预知的入学人数和经费收入的涨落。”[3] 高等教育的这种变迁可归纳为：高等教育日益全球化、高等教育制度的准市场特性不断发展、世界性的高等教育大众化潮流、高等教育经费增长赶不上学生人数的增加、国家对高等教育质量的关注、高校课程日渐呈现职业导向、“国家——高校——企业”之间关系发生改变。[4]
所有这些变化在我国高等教育改革发展过程中或多或少都能找到其踪影：(1)知识生产的变化。在越来越大的外部压力下，知识生产所评判的依据逐渐由知识的内在标准——可验证性转向功用性。(2)管理的职业化。当代大学已不再是一个学者共同体，而是一个由不同的学院组成的庞大而异质的混合体，为提高办学效率，它需要大规模的行政管理与协调，于是管理的职业化应运而生。(3)提供回应性服务。它强调顾客至上或顾客导向，视学生为顾客，通过引入市场机制、资助学生的方式，给学生提供“以脚投票”即自由地选择服务机构和表达对学校服务的意见、要求与满意度的机会，以此对高等教育机构的行为产生巨大的影响，刺激学校采取相应的措施满足学生的不同需要。(4)强调个人和机构的绩效。这些可以说是新公共管理理论在高等教育领域最直接的反映。质言之，与传统的管理不同，新公共管理更加关注产出与结果，而非投入和过程，以绩效指标作为衡量个人和机构目标情况的标准。此外，采用契约性的政策、扩大高等学校的自主权、绩效评估、标准化和齐常化的评价等也同样出现在我国的高等教育中。[5] 而这些某种意义上是“新公共管理”模式对公共部门进行改革战术的具体化。
二、危机：“新公共管理”使大学组织滑入官僚化陷阱
在“新公共管理”理论架构中，经济学和私营部门理论是其主要理论基础。因而，在当今的高等教育改革中，“效率”一直是官方的主流话语，“问责”成为时髦的话题。这反映了经济学思维和私营部门管理模式在我国高校内部管理体制改革中的价值所在。而对于长期处于行政附属地位、缺乏学术自由文化和自主办学传统的我国大学，简单地适用新公共管理模式对其进行组织结构改革，所引发的一个连带结果是，愈益强化了大学组织的行政权力，日渐削弱了其学术权力，产生了“强者愈强、弱者愈弱”的马太效应，甚至使大学演变成单独承担经济发展责任的类似于企业性质的机构，进而不自觉地使大学组织在权力运行模式上滑入官僚化的陷阱。
(一)权力的再集中。相对于其他社会组织而言，大学可以概括地解释为底部占主导地位的权力结构。就复杂性、权力弥散、底步厚重和决策渐进而然，学术系统都是极端的例子。[6] 对于大学组织来说，如何分配权力和使权力合法化，这可能是最重要的方面。阿什比勋爵最清楚不过地指出，大学的兴旺与否取决于其内部由谁控制。和其他系统相比，高等教育系统更容易因“过于集权”而运转失灵。所以对于大学组织内部各层次间关系的处理，明智的作法是分权而不是集权。的确，也只有权力的分散，才能符合大学作为松散结合系统所具有的运作特征。“高等教育系统不是因为权力过度分散和宏观失控而使整个系统陷入四分五裂的境地，就是因为强调秩序和组织的统一而导致权力的垄断，两者必居其一。不过如果选择的话，后者的危害则要大得多。”[7]
但从目前大学组织的权力运行模式看，政府放松对大学的管制，放权给高等教育机构，引入市场竞争机制(准确地说，是准市场机制)，让大学在较少的政府干预的类似市场的环境下自由运行，似乎是为了减少政府对高等教育的集权控制。这某种程度是对大学组织属性的观照。然而，从权力的运行结果看，宏观层次的自上而下的管理主义实施策略导致政府在分权的同时，政府机构工作人员处于保护自身利益的考虑而更趋向于集中更多的权力，因而产生了再集中和再官僚化问题[8]。“大学教育改革呈现两大趋势。一方面政府赋予院校在财政资源分配和人力资源决策上的自主权，通过拨款机构进行质量评价工作，对院校的教学、研究与管理质量和表现进行监管，表面上是进一步下放权力的表现；另一方面，院校管理的权力和责任增强，以往属于学者共同决策的权力重新归于管理阶层手中，扩大行政管理阶层与学者的层级分野，形成一种权力向院校行政管理部门集中的倾向。”[9]
可见，大学所面对的变革，不是纯粹权力下放或权力集中的问题，而是两种趋势在不同层次之间发挥影响力。简单地说，政府与院校之间呈权力下放的趋势，但院校之内则呈权力向管理层集中的趋势。这实际上是新公共管理理论在大学自主中的具体体现。因为，在组织架构上，新公共管理要求一个科层化的组织架构，以利于决策的执行。大学内部的管理决策似乎也不再是学院模式的民主决策，而更多地趋向于由少数管理人员快速作出决定的科层制模式，并且这种现象已经为多个学者所体察。“在20世纪80年代的世界性经济危机中，各国高等教育都在对政府越来越紧的控制进行抵制，以维护自己的自主权。但是，高等学校显然在向一种由国家控制的法人官僚机构发展。‘官僚组合主义’(Bureaucratic corporatism)不仅开始成为大学的办学环境，而且渗透高等教育本身，并往往成为学者和专职行政人员之间对立的局面。”[10]
(二)行政权力“左右”学术权力。大学作为一种独特的社会组织，既有学术属性，又有科层属性。大学的根本目的和任务决定了其必须以学术为主。但大学又不是一般的学术团体，而是一个正式的社会组织，亦具备社会组织的基本特性——科层制。可以说，学术属性和科层属性共同构成了大学整体组织结构的两维，反映了大学组织活动过程中两种不同的价值取向，也决定了学术权力和行政权力在大学组织层面的客观存在。所谓行政权力，严格地讲，它表现出“科层化”特征，实质上它属于一种权威。如果说行政权力是合法化的，那么学术权力代表着一种权威则是合理化的，它尽管也存在着等级，但不以严格的制度为依托。大学组织的学术权力是由学术活动本身的内在逻辑所决定的，“基尔特(专业的)权威，它天然地支配着学科领域的工作，是高等教育系统中权威的基石。”[11] 所以，有学者言简意赅地指出：“行政权力的核心是‘权’，权大力大；学术权力的核心是‘力’，力大权大。”[12]
反观我国大学的组织状态，尤其是建国后，以前苏联大学为原型，我国形成了行政主导下的大学组织管理体系，大学按照严格的科层组织系统建构与运行，一元化的行政权力系统占据主导地位。即使随着市场经济体制的确立与完善，高校纯行政管理观念逐渐淡化，开始从大学本真意义上认识大学，经营大学，使大学在政府的宏观调控下自主管理。但大学的管理及其权力运行依然带有浓重的行政管理色彩，以扩大高校自主权为突破口的高等教育管理体制改革其目标之一，就是平衡高等教育系统的行政权力与学术权力，复归学术权力在大学组织地位中的合理性。
但目前市场取向的新公共管理模式在向大学分散和下放财政和管理权力的同时，使大学的组织结构发生了改变，愈益强化了大学组织的行政权力。因为在理念层面，新公共管理模式希望通过组织体制和职工观念的转变，使高等教育机构的运作机制更像私营的盈利部门，如同一个企业一样运作。质言之，1985前大学的行政权力更多地被政府所垄断，大学只是充当一个上传下达的执行者。而随着政府权力的下放，则形成了权力在大学组织层面的再集中。政府通过绩效评估、质量监控等手段来对大学问责，进而实现政策的价值偏好。大学的组织者和管理者为了大学的生存和发展以及自身的利益需求，强化大学内部的层级和量化指标，以完成既定的绩效指标。一方面，大学行政管理系统的权力明显加强，长官意志取代学术发展规律占据学校决策过程中的核心地位，而各个学科专业领域的专家在学校管理中的发言权会削弱，甚至在学校决策过程中被忽视；另一方面，专家在本学科领域中的学术作用也呈现出官僚化的特点，学术权威被地位权威所代替。高校管理的官僚化，背离了大学的学术特性，强化了其中的行政权力，进而也导致了学术权力的行政化和官僚化。在大学管理中占据首要地位的是经济特性而非学术，人被生硬地嵌入到经济管理的方格中。因而，与大学自主权范围扩大背道而驰的是，学术权力再度沦入“边缘”地带，行政权力“左右”学术权力的传统格局依然维系且愈演愈烈。[13]
(三)教师和管理人员不同利益主体权力关系的失衡。大学作为在校的所有专职人员与学生所组成的“人合团体”，大学内部的权力关系实际上就是权力在大学内部各组群——教师组群、学生组群、管理人员及其他辅助人员之间的分配，或者说大学各组群参与大学决策的权利。新公共管理模式对大学内部不同主体的权力关系形成了一定的冲击，造成了大学微观领域权力关系的失衡。
1.教师学术自由和专业自主权力的削弱。随着新管理主义在高等教育领域的推进，公立大学在获得更多的自主权同时，大学校长及其他主要管理者的权力得到了集中。目前自治方式更多靠大学官员的判断，而不是教师的智慧。[14] 教师们所经历的不是自主权的增多和专业精神的提升，而是紧张心理的增强。诉诸于市场竞争的高效率，大学内部管理体制所出现的革命是对教职工实行岗位责任制和聘任制，在分配上按照工作实绩拉开差距。这可以说完全是机械抄袭落后的国有企业甚至家族企业的改革思路。实行合同制在很大程度上是出于削减高校财政支出的考虑，而一旦教师职业的安全性受到威胁，学术自由将会受到损害，最终损害国家的学术发展和高等教育质量。在专业自主性方面，教师被市场所左右。由于市场的强力介入，使大学过多地受到市场外力的牵引和支配，衍生出学术目标之外的多重目标，功利性的效率和效益目标与学术工作本质的冲突，导致教师在学术活动中偏离了学术研究的本义，过分注重以“学术为生”，而失落了“以学术为业”的精神。教师阶层对学术操守的放弃所呈现的麻木和“集体无意识”，致使他们与大学的管理者一起共同将大学转变成了职业培训场所，成为经济领域的研究机构，这不能不说是中国大学的悲哀。但比这更悲哀的是，大学教师对自己行为所表现的麻木和“集体无意识”。正如弗莱雷(Friere)指出的，觉悟是转变的第一步。除非教师反省自己所处的地位，认清自己在大学“世俗化”进程中所充当的“帮凶”角色，否则教师将继续随波逐流而全面溃颓，这将是中国大学的最大悲哀。
2.管理人员权力的提升。近年来中国大学改革因受到公共部门管理主义改革浪潮的影响，私人商业机构的管理经营模式成为大学的仿效对象，强调院校行政中心和各级管理阶层在财政及人力资源的角色。为此在政府与大学之间的权力方面，政府赋予大学在财政资源分配和人力资源决策上很大程度的自主权，致使院校的管理阶层，不论是在大学、学院或者是学系层面，皆能享有更大的权力。这种权力就其性质而言属于管理权力，源于他们的管理人员的身份和职位。因此，政府权力的下放引起了大学内部权力结构的变化，突出表现为大学管理人员权力的上升。这些管理人员分别对其上级管理人员负责，并执行上级管理人员作出的指令，进而形成了一种与学术人员的晋升轨道相平行的另一种晋升轨道，行使其职位带来的权力，制定本系统内的游戏规则，决策和执行模式是“自上而下”的，通过等级的管理机构逐级下达执行，中心管理机构通过报表、绩效报告、考核控制等方法对学院和学术人员的绩效进行考核，与质量评价相关的规则正被制度化，迫使所有教职员对其本身的教学、研究和社会服务的成果与质量承担全部责任，确保大学教职员能够配合所属院校的长远发展而工作，保证大学教育的质量，向政府和大众就高等教育投资作出交代，实践问责或责任交代的公共政策的基本原则。
三、出路：学院模式成为大学组织权力运行的主导机制
在大学中，学术取向、研究自由是灵魂，是科学和研究的源泉。而由于历史和文化的原因，我国大学长期被置于一种高度集权的行政体制下，形成了以行政约束为主导的运作机制。改革开放以来，大学和大学制度去政治化的改革已经使我国大学开始走上正常发展之路，但大学依然是一个官本位体系，官僚体制从根本上制约着大学的功能性活动。而近年来新公共管理模式在高等教育领域的适用，市场机制在大学组织中的作用开始凸显，大学行将由政府的“附属物”沦为市场的“跑马场”。“大学在教育教学、科学研究和社会服务方面仍没有真正形成自我发展的逻辑与机制，大学自身独特的精神和文化传统对大学的作用尚未显现出来。”[15] 应该说，大学作为一种与社会的经济和政治组织鼎立的学术性组织，有自己的独特功能、自身目的和相对的存在价值，它有着任何“自组织”所必具的自调性、自律性特征，并依照其内在的逻辑进行自我调节和功能转换[16]，这就是大学的内在学术性。所以，大学内部管理工作的核心是学术管理，这是它区别于其他管理工作的一个根本属性。为消解官僚机制和市场机制在权力运行方式上对大学组织的异化，保证大学组织的学术性，学院模式成为大学目前摆脱组织危机的出路所在。
(一)学院模式的涵义。学院模式(collegial models)是近年来西方教育管理的一种主流模式。在教育管理理论中，它正在成为一种重要的模式而得以发展。“虽然1980年代以来大学以某种方式已经繁荣起来了，大学变得更具有企业经营的特点。但毫无疑问，这种企业性经营和竞争具有短期的特点，从长远来看，这种效果是很令人怀疑的，某种程度上它是以损失或背弃大学组织的学术性和学院机制为代价的，削弱了大学管理中的共享专业责任和主人翁感。”[17] 所以，20世纪的最后年代，许多学校正在建立学院模式结构。明显的倾向是，许多学校都在朝着学院模式的方向发展。学院模式已经被管理界信奉为学校和学院管理最合适的模式，被认为与学校的管理效率和质量改进有着密切的联系，而且日益被官方认为是“好的管理模式”。“在任何以高水平的专业技能为基础的组织里，如果实施的是真正的学院模式管理，那么组织的运转就会最为有效。”[18]
从内涵看，学院模式是指那些强调组织中所有或部分成员共同分享领导权的理论流派。从外延看，学院模式包括“有限的”和“纯粹的”学院模式两种。“有限的”学院模式要求领导者与部分有资历的同事共享权利，而“纯粹的”学院模式要求所有的组织成员在决策过程中享有同样的发言权和决策权。学院模式认为，组织通过讨论的方式达到意见一致，并通过这样的过程进行决策，权力是由组织中的所有或部分成员共同分享的，他们对组织的目标都有共同的认识。[19] 由于大学是“底重机构”，而学院管理的性质反映了知识和能力的广泛分布的组织特点，同时观照了教师的专业自主性，体现了大学组织决策的民主原则，强调共享决策权力。“学院里的成员作出他们的集体决定，这种决定有合法的一致性的权威，至少在他们中达成了一种妥协”[20]；并立足于组织成员的专业权威和自主性，赋予他们参与决策过程；同时，学院模式强调合作精神，以便对组织目标和组织决策达成一致意见，这些都与大学学术属性相吻合。
(二)学院模式有利于维护教师的学术专业人员身份和地位。学院模式的核心就是确信组织成员在组织的目标和决策方面总能达成一致。“在发挥专业作用的过程中，专业化对个人的自我决断的固有要求已超出严格的专业权限而扩展到一般的组织计划及其具体实施过程。这种权限的扩大在规模大的组织的管理中就意味着应该尊重和考虑专业人员的地位。”[21] 只有如此，组织的核心目标才能得到认同。因此，相对于官僚模式纵向的和等级制的管理结构和决策由领导作出并由上往下传达的理论预设，学院模式认为大学组织结构是水平的和横向的，参与者在决策和对决策施加影响时，其权力都是平等的。无论是教师还是领导，都努力以商讨和协商的方式进行工作。“教师一起工作时就能获得某些东西，而不在一起时就会失去某些东西。从功效方面来看，教师在一起商讨工作的益处是很大的，它明显优于教师以其他方式处理工作上的重要事情。”[22] 研究者对学科所抱有的忠诚信念远远胜于对行政组织的归属感。
所以，实行学院制模式的大学，其基础研究较为活跃，能够保证教师和其他专业人员的决策管理权力、学术自由和专业自主性，消解目前市场取向的大学自主给教师的身份、地位所带来的种种冲击，重振“为学术而学术”的专业规范。同时，在学院模式中，由于影响力和权力被分布在组织中，进而使领导者的角色相对于官僚模式和新公共管理模式发生了改变，进而使他们的权力得到了分散。“在学院模式的组织中，你的职务角色给你很少的有效权力——你的权力要经过你试图管理的那些人的同意才能得到。学院模式的领导从专业教师那里获得许多权威性的见解，学科协作的过程加强了这一权威性，所委任的专业负责人能够借助同行的专业知识和智慧来影响决策。”[23]
不难看出，学院模式有利于打破单一的官僚制模式所造成的权力在组织顶层的集中和垄断，以及新公共管理模式“让管理者管理”理念下所下放的权力在领导层面的再集中，最终使权力在大学组织的不同主体(尤其是专业人员)之间进行重新分配，形成了不同主体之间的平等、合作、协商和共存的新型民主关系，而这正是大学组织属性的应有之义。
(三)学院模式有利于大学的学术管理和学术权力的提升。学院模式反映了大学学术管理的新需要，适应了大学学术发展的新要求，它能够突破目前所流行的管理主义的校级集权管理模式，从改革校级集权管理入手，以扩大大学中下层学术自主权来凸显大学组织“底部厚重”的组织属性。同时，学院模式认为参与制是管理教育机构的最合适的手段，而参与制管理是对官僚模式中死板的等级制的必要矫正，也是民主管理的内在核心要素，更有利于学术权力的复归。因为，学术权力的实现客观上需要一种相对轻松自由甚至是无政府的环境，要求以民主的方式而不是以权威专断的方式。这是学术权力的学术性、可靠性和公正性的基本保证。正如美国学者迈克尔·科恩和詹姆斯·马奇在《领导与模糊性》一书中所说的那样，高等学校是处于一种“有组织的无政府”状态之中。这使学术人员能超越现实的压力而冷静、自由、民主地思考问题，所需要的是一种鼓励他们追求真理，勇于向现实的规章、原则和信念进行挑战的氛围。克拉克认为，“如果学术自由、教学自由和学习自由受到了严重削弱，整个系统都会受到损失。而一旦保护了这些自由，近乎垄断的权力就会受到限制，权力的分散就会得到促进。”[24] 足见，被一度削弱的学术权力只有不断扩张直至“复位”，才能保障学术发展的自由，有效地促进大学的发展。换言之，学术权力的获得是以学术自治和学术自由为法理基础，其行使也必须充分坚持学术自治和学术自由的原则。
(四)学院模式有利于更新大学组织文化，提升大学的自主性。在现代社会中，由于大学组织已成为高度异质化的组织。在大学组织的整合过程中，科层、文化和市场三种机制都发挥一定的作用。但是，大学是学术机构，等级权威和规章制度等科层机制的手段不能构成大学组织整合的主要基础；市场机制的外部刺激对大学组织成员也只有有限的作用；在大学组织整合中发挥主要作用的是文化机制，即组织共同的价值、信念和目标。[25] 也就是说，大学组织的主要整合机制是文化机制。松散耦合，是大学组织的重要特征。但是，松散并不是没有协调和控制。大学组织协调和控制的主要手段是隐性的观念和价值体系，而非显性的指令和规则。在某种意义上，观念的力量比指令和规则更强大。[26]
当然，大学内部管理是在国家文化和大学历史所营造的具体环境中进行的。学院模式作为西方的一种高等教育管理模式，我们希冀的是接受其理念和某种适度的目标，不能苛求普适性。在历史和文化传统迥异的中西方之间更是如此。但教育和国家文化上的差异并不能遮掩事物的共性。随着中国大学学术主体地位的确立，大学内部的管理机制也应以学术为本基，逐渐走向以学院模式为主、科层机制和市场机制为辅的综合局面。虽然学院模式更有利于大学的学术管理、学术性的彰显以及学术权力的复归，但认为官僚模式对教育管理毫无价值而丢弃它也是不合适的。大学作为一种正式的社会组织，必然离不开对其的理性管理——官僚模式。同时作为市场经济下的办学主体，大学也离不开市场机制，但纯粹的官僚模式或市场机制对大学组织管理来说是不够的，“虽说现行大学组织中运行着官、学、商三种逻辑和规则，但起主要作用的应是学术的逻辑。”[27] 如此，大学组织内部的权力管理模式应该变单一的官僚型运行机制或市场机制为学院、市场和官僚复合性运行机制，且以学院机制为主导。