财政困难与财政风险，本文主要内容关键词为：财政论文,风险论文,财政困难论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“有实力的公共财政是市场经济国家实现可持续发展和稳定的一个必备条件。这对中国来说，同样是重要的，因为中国的经济正处于向市场为基础的体制过渡的时期。”（注：世界银行国别研究报告：《中国经济——治理通胀深化改革》中国财经出版社1996年版，第35页。）几年以前，人们已认识到财政困难对我国社会经济发展和稳定的制约，提出了振兴财政的目标。然而，目前我们所要强调的是，在人们重视我国财政困难的同时，还需更加重视与财政困难并存的潜在的财政风险，特别是在我国目前实施积极的财政政策的条件下，更要重视这种潜在的财政风险。
一
从直观上看，我国的财政风险导源于财政困难。财政困难的一个突出表现是，进入80年代以来，财政收入增长速度缓慢， 财政收入占GDP的比重、中央财政收入占财政收入的比重不断下降，财政支出的压力逐年加大，赤字规模不断增加，财政资金的安排捉襟见肘。进一步分析会发现，我国的财政困难有其特定的历史背景。
1.改革开放以来我国宏观经济运行的整体背景，是在工业化和市场化同时推进的过程中，政府对经济发展干预的力度不断加大。一般来说，工业化和市场化是每个国家都要经历的历史阶段。近十几年来，我国经济运行的大背景是市场化过程中工业化浪潮的推进，这一过程反应了中国政府发展经济、摆脱贫困和改造社会的强烈愿望。市场化与工业化的同时推进，给我国政治、经济及人们的思想观念带来了前所未有的冲击，在促进我国经济高速发展的同时，也将众多的矛盾摆在了政府的面前。为了维护社会的稳定和促进经济的持续发展，需要国家对经济运行进行干预。财政作为政府调控社会经济发展的主要手段之一，必然会面临支出规模大幅度增加的局面。与此同时，为了调动微观主体的积极性，财政不断放权让利，由于财政力量不断下降，政府更多地利用银行信贷来调节经济运行，结果，财政、信贷出现双膨胀。我国特有的财政困难可以说正是在这种宏观经济运行背景下产生的。
2.传统的财政收入机制被打破以后，有效的财政收入增长机制未能随之建立。中国传统的财政收入机制形成的基础，是农村农副产品的低价收购政策和城市职工低工资制度，以此为前提工业部门获得高额的利润，财政收入得以保障。从70年代末开始的经济体制改革，是以财政的“减税让利”为突破口的，国民收入分配从由财政集中为主转变为向企业和个人倾斜，以此来调动微观主体的积极性，激发经济发展的活力。农副产品收购价格的提高、城镇居民工资的增加、对企业各种形式的减税让利、与地方政府“分灶吃饭”等，使传统的财政收入形成机制失去了其特有的经济基础和制度条件，逐步打破了原来中央政府统揽整个利益格局的局面。但在传统的财政收入机制被打破以后，新的有效的财政收入增长机制由于配套改革的滞后和对既得利益格局的维持而没有顺利的建立。主要表现是财政收入增长缺乏弹性，难以与经济增长同步，税收结构与经济结构不协调，以及收入分配秩序混乱等等。由此形成政府财政收入适度增长受阻。
3.在有效的财政收入机制尚未建立时，财政支出却面临种种压力。世界各国的经验表明，一国或一地区财政压力的形成，均导源于总体经济运行机制和制度安排的阶段性特征，离开对这一特征的认识，难以全面理解财政支出压力的基本原因。因此，研究我国财政支出压力的形成，应从中国的国情和现实经济运行状况以及制度安排模式出发。只有这样，才能正确理解近20年来中国财政支出压力的持续性和各种压力的特点。作为一个发展中国家，中国既要促进经济的整体发展，又要促进经济结构的转换；既要保证改革的顺利进行，又要保证社会秩序的稳定。两难状况使得中国的财政支出急剧扩张，其结果是财政赤字不断扩大，财政困难的凸现。
二
我国财政困难的日益加大，已使财政运行中隐含着潜在的财政风险。扩大内需的积极财政政策的实施，在增加投资、拉动需求，刺激经济增长的同时，也在某些方面加大了财政风险的程度。
1.财政“职能虚脱”风险。财政支出占GDP 的比重是衡量一国财政活动能力的重要指标。改革开放以来我国财政支出占GDP 的比重不断下降，而发达的市场经济国家该比重在不断上升。1980年中央政府财政支出占GDP的比重，美国为21.7%，德国为30.3%，意大利为41.0%， 印度为13.2%，新加坡为20.8%； 而1990 年该比重上述各国分别提高到25.3%、32.5%、49.6%、17.5%、22.1%。我国政府公共支出份额的下降，使得一些正常职责的履行因缺乏必要的财力而受到阻碍。财政资本项目支出比重急剧下降直接导致政府公共产品供给能力的削弱，这与我国作为发展中国家在经济建设方面所应承担的责任不相对称。据世界银行对12个发展中国家和13个工业国的抽样调查，1980—1985年财政投资占社会投资额的比重，发展中国家平均水平为43%，工业化国家平均水平为33%（注：国家体改委中国人民大学等：《中国国际竞争力发展报告》（1996），中国人民大学出版社1996年版，第154 页。 ）， 而1988年以来我国财政投资占全社会固定资产投资的比重始终在10%以下。1993年以来这一比重更是下降到3%左右， 远远低于其他国家的平均水平。这种低水平的政府投资所造成的基础产业滞后状况已给我国经济发展以及经济结构调整带来了严重的不利影响。合理的产业结构是经济持续稳定增长的前提条件。我国经济结构的调整主要依靠增量来进行，这就历史地决定了我国政府在经济发展中起着至关重要的作用。但由于我国财政资本性项目支出份额的急速下降，已经严重制约国民经济的健康发展。我国财政对农业、科技、教育等重点支出虽然尽了最大努力，但仍然难以满足各方面发展的需要；中央财力的不足致使有关社会稳定和促进改革进一步深入的政策措施，如社会保障、转移支付等难以付诸实施。
我国财政收入占GDP的比重不断降低， 已经严重削弱了财政的宏观调控能力。我国财政收入除满足行政开支以外所剩无几，财政运行状况极度紧张，致使财政手段的运用缺乏应有的回旋余地和弹性选择空间，削弱了财政政策应有的调控力度。政府指令的上传下达因缺乏必要的财力支撑，其效果难免大打折扣。而且，我国目前的财政赤字已经不是国家为改变总供给与总需求的对比状况所主动采取的一种措施，而是财政困难的一种事后反应，已经失去了对宏观经济调控的主动权。这从我国近几年经济波动、冷热交替的过程中财政赤字不断增加的情况中可以得到验证。
中央政府财政力量的强弱，不仅会影响经济的健康运行，而且还会影响到一国的长治久安。历史一再证明，国家财政的强大与否直接关系到政权的稳定与国家的兴盛。东欧和前苏联国家经济转轨过程中出现的经济停滞、社会动荡的局面，除了政治因素以外， 国家财政收入占GDP比重急剧下降、政府支配的财力大幅度萎缩、财政赤字扩大等也是最重要的原因之一。我国财政实力的持续下降，使财政有“职”无“能”的“职能虚脱”风险已有所显现，再持续下去必然导致各级政府在社会经济发展中的“无为”。
2.赤字依赖及隐性赤字风险。80年代以来，我国财政收支连年出现赤字。90年代中期以来，赤字规模进一步加大。1994年至1997年的财政赤字分别为574.5亿元、581.5亿元、529.6亿元和555.1亿元。1998年运用积极的财政政策扩大内需使财政赤字又扩大到960亿元。1999 年安排的财政赤字规模已达到1503亿元。连年的财政赤字，且赤字规模呈上升趋势，我国的财政支出已形成了一种赤字依赖。财政支出往往具有刚性特征，支出规模上去以后，很难进行压缩，必然增加以后年度的财政压力，在财政收入难以大幅度增加的情况下，赤字将会逐年增加，强化了财政支出的赤字依赖。虽然目前我国不存在通胀倾向，反而存在通货紧缩的压力，但仍需谨防一旦经济转暖这种赤字依赖可能引起的通胀风险。
在存在赤字扩大化的同时，我国还需谨防由隐性财政赤字引起的赤字规模进一步扩大带来的财政风险。这种财政风险主要表现在，一方面我国在财政力量急剧下降、国有企业效益不佳的情况下，出现了信贷资金财政化倾向，目前这种倾向并未得到有效的抑制。实际上，国有商业银行的很大一部分不良资产及亏损都是由此形成的。国有商业银行的亏损实质上是一种隐性的财政赤字，处理不当必然转化为强大的财政支出压力，易导致赤字的增加。另一方面，在财政困难的情况下，为了保证财政收入，在税收收入的组织上存在着税收“空转”、寅吃卯粮、贷款缴税的现象，这种财政收入虚收实际上是一种隐性的财政赤字，其潜在的财政风险是不言而喻的。
3.财政制度性风险。由于财政力量有限，在一些必要的支出无财力支撑的情况下，出现政府收入行为不规范。一方面是政府及部门通过收费形成预算外收入、制度外收入来解决财政及经费困难，使得分配秩序、经济秩序出现混乱；另一方面，为保收入税收“空转”、寅吃卯粮、贷款缴税，以及税收征收上的包税、引税，加之我国税收制度在转轨时期固有的税制结构不合理、征管滞后、减免税不规范等缺陷，如不及时加以治理和调整，极易形成政府收入危机，同时混乱的分配秩序和经济秩序会挫伤投资者的投资，也严重妨碍国内储蓄向投资转化。在财政支出方面，目前同样缺乏有效的制度安排，财政支出效益低已是我国财政支出的一个顽疾，重点支出资金被擅自挪用的现象屡见不鲜。这些问题的存在如不加以解决，必然加剧现有的财政困难，孕育着更大的财政风险。
4.国债依赖风险。对于财政赤字，目前主要是通过发行国债的方式来弥补。衡量国债规模的标准，一是用存量指标，即国债负担率。二是用流量指标，即财政收入对债务的依存度。1997年前一个指标大致为7.93%，1998年为10.3%，从这一指标来看，与国外相比，中国的债务负担率不算太高。再看第二个指标，其中，国家财政债务依存度1997年为22.99%，1998年为40.2%，而中央财政债务依存度1997年为55.76%，1998年为73.9%，与国外相比已经非常高了。
可以说，由于我国政府在经济发展中特有的作用和中国将长期处于社会主义初级阶段的历史事实，使得中国的财政赤字将会在较长的时期内存在。但包括地方政府在内的经济主体缺乏应有的约束机制，国债资金的运用缺乏应有的经济效益。同时，由于税收结构不能适应经济结构和所有制结构的变化，所以近年来弥补赤字所发行的国债几乎都是通过发新债还旧债的方式来运作的。由于健全的具有弹性的能随经济增长而增长的财政收入机制难以在短期内建立起来，国债的发行规模可能还会逐渐增长。如果不提高国债运用的经济效益，妥善解决国债发行速度过快、过猛以及债务收入仅仅用来弥补财政赤字和偿还旧债的问题，那么这种中央财政对国债的依赖到一定的时候便会出现两难的境地：要么增加后代人的负担；要么通过货币发行来消化，从而增加通货膨胀压力。
三
从狭义的角度来说，财政风险主要是由于财政收入增长的惰性和财政支出增长的刚性，以及两者合力所形成的财政困难，可能引发的财政危机的一种状况。财政风险直接导源于财政困难，消除财政风险关键在于解决目前的财政困难，特别是中央财政困难。但是，我国财政困难的形成有着历史与现实、宏观与微观等多方面的原因，是多种因素综合作用的结果，从根本上解决财政困难是一个系统工程，需要一个过程，不是一朝一夕可以解决的（限于篇幅本文不对如何解决财政困难问题进行全面探讨）。因此，在着力从根本上解决财政困难的同时，要从国家安全的角度强化财政风险的防范意识，防患于未然。目前应首先从以下最基本的层面做好工作，防范财政风险。
1.合理界定政府职能，集中财力保证财政职能到位。目前应加快政府职能的调整，从市场经济出发按照市场经济规律重新认识并准确界定财政的职能范围。在此基础上对目前的财政支出进行梳理，剔除财政支出中不合理的开支和不属于政府职能范围内的开支。政府真正按照市场经济的要求，有所为有所不为，优化支出结构，依法加强对财政投资使用方向及效益的监督，及时对财政投资的使用情况进行评估，严惩挪用和浪费财政资金的现象，保证财政职能的到位。避免由于政府包揽过多，财力分散，使财政职能缺乏必要的财力保障而“虚脱”。
2.界定财政赤字的适度区间。我国所面临的财政困难及积极的财政政策的实施，财政赤字将会在一定时期内存在。但财政赤字的规模不能无限地扩大，目前应积极探索和研究我国当前和今后一段时期财政赤字的适度区间，并将赤字规模控制在这个区间内，避免将短期刺激政策长期化，减少经济增长的赤字依赖，赤字和发债手段的运用不能仅仅重视当前的经济增长，更要保证经济的可持续增长。
3.规范政府收入行为。规范政府收入行为，既要解决好目前人们普遍关心的“费改税”问题，规范收费；又要解决好目前税收行为不规范的问题。而解决税收行为不规范的关键又在于税收计划制定的科学性。应在积极改革税收计划编制方法的同时，采取切实可行的措施杜绝税收“空转”、寅吃卯粮、贷款缴税、包税、引税以及乱减免等不规范的收入行为。这既有利于防范隐性赤字风险，也有利于防范财政制度性风险。4.采取有效方法控制和避免国有商业银行形成新的不良资产和亏损。对于国有商业银行的不良资产及亏损问题，国家已采取了多种方式和方法予以解决，但从目前来看并没有完全消除其形成机制。在目前扩大内需、刺激经济增长，增加信贷规模的条件下，应谨防形成银行新的不良资产，造成新的亏损。在国有商业银行自律性不强，外在因素干扰较多的情况下，应进一步强化对金融企业的监管，加强对国有商业银行信贷资金使用的指导和监督，对企业新发生的贷款要建立有效的偿贷机制和保障，既保证银行对国有企业的信贷支持又保证资金的使用效益。
5.在强化国债使用效益的前提下，控制国债的适度规模。建立偿债基金是化解债务风险的长远之举，我国应立即着手创造条件开展此项工作。但目前保证国债的使用效益是重要前提，特别是通过发行国债加大基础设施投资，一定要保证国债的资金投向和使用效益，避免论证不足乱上项目或者任意挪用改变用途，使得国债的使用效益不高。国债的不合理使用，效益不高，为了拉动经济，必然导致国债规模的进一步扩大。因此，抓住国债的使用效益是根本，应在优化国债的使用结构，保证国债的使用效益的前提下，控制国债的适度规模，使得发债、使用、偿债都能统筹安排有序运作。
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