关于上海市政府投资工程建设项目可行性研究改革措施的若干思考
文/陈静 沈翔
一、前言
2018年5月，国务院办公厅印发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号），确定北京、天津、上海、重庆等16个省市作为试点地区开展工程建设项目审批制度改革试点。为贯彻试点工作的要求，上海市在2018年7月、9月分别发布《工程建设项目审批制度改革实施方案》《上海市政府投资工程建设项目审批制度改革试点实施细则》，力图精简审批事项、转变管理方式、强化信息共享，努力打造“审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优”的工程建设项目审批管理体系。同年12月，上海市进一步颁布《政府投资工程项目可行性研究报告（初步设计深度）编制指南》，为提升咨询服务水平提出了具体要求。本文针对上海市政府投资工程建设项目可行性研究改革措施，结合自身工作经验进行了相关思考，供同仁探讨。
二、上海市政府投资工程建设项目可行性研究改革内容概述
根据《上海市政府投资工程建设项目审批制度改革试点实施细则》，上海市政府投资工程建设项目审批全流程整合归并为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个审批阶段。强化工程建设项目前期研究，在正式启动项目审批之前，设置项目储备库和项目实施库两个前期策划生成环节。在立项用地规划许可阶段，项目建议书申报是在项目纳入储备库期间，申报成功即转出项目储备库，随之申报可行性研究报告，可行性研究审批通过后，项目再转出实施库。与以往不同的是，本次改革要求可行性研究报告编制达到初步设计深度，并和概算一并由上海市发展改革委或各区发展改革委（以下简称发改委）审核，其间由上海市发改委或各区发改委认定的第三方评估机构对可行性研究报告（初步设计深度）和概算开展综合评估。根据《政府投资工程项目可行性研究报告（初步设计深度）编制指南》，可行性研究报告（初步设计深度）包括概述、项目建设的必要性、需求分析与建设规模、工程选址、总体方案、工程方案、生态环境影响、资源综合利用、工程质量安全分析、项目组织管理、项目实施计划、社会影响分析、工程概算、项目招标、结论与建议十五个方面。
几年前，中央电视台邀请中美两国即将进入大学的高中生录制一档节目，国内12名学生是即将被清华、北大录取的优秀学生，美国的12名学生是总统奖的获得者。节目组要求大家制订对非洲贫困儿童的援助计划，中国学生首先阐述，他们从历史入手到咏叹茶马古道，然后伴奏弹唱，对主题一笔带过。美国学生从教育、饮水、医疗等细小的实际问题入手，做什么，怎么准备，预算到几元几分，整个计划拿来就可以实施。报刊评论说，“当中国孩子该立足实际解决问题的时候，他们在吟诗弄赋，在实际问题的外围不着边地轻轻飘浮”。
三、对上海市政府投资工程建设项目可行性研究改革的理解
自我国实施投资项目审批制度以来，可行性研究一直是政府投资项目审批和工程前期决策的重要环节。由于可行性研究是政府投资建设的重要决策依据，同时也是项目建设实施管理的控制依据和项目效果后评价的重要评估依据。因此，作为可行性研究报告审批机构的发改委十分重视。2013年起，随着政府简政放权，无论是国家，还是上海市都积极推动我国深化投融资体制改革、深化“放管服”改革和政府机构职能转变，并陆续对投资项目审批流程进行了调整。根据《国家发展改革委、住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号），可行性研究成为投资决策综合性咨询的核心，以往“碎片化”的可研需与专项评估咨询有效地整合。
构建科学、便捷、高效的工程建设项目审批和管理体系，一直是上海市改革目标。本轮上海市政府投资工程建设项目审批制度改革，正是结合政府提升全流程审批 “一网通办”政务服务效能、建立“多评合一、统一评审”模式、优化营商环境的最新探索，而可行性研究正是上海市政府投资项目前期立项用地规划许可阶段的重中之重。通过整合工程可行性研究报告和初步设计文件，一方面减少审批环节可加快前期项目的审批时间；另一方面，可行性研究达到初步设计深度，建设必要性和规模论证可更加细致，建设方案更加细化和明确，从而建设概算投资一步审定到位，其准确度也可大幅提高，避免今后概算超估算、预算超概算的问题，便于精准化建设管理。由此，经过这轮上海市政府投资工程建设项目可行性研究改革，可大幅提高工程建设前期效率，也可发挥可行性研究真正的价值。
本轮上海市政府投资工程建设项目可研制度改革，涉及发展改革、规划国土资源、住房城乡建设管理等多个政府部门的审批管理事项与流程。为增进项目前期审批效率，上海市在项目建设各个阶段都实施“一家牵头、一张表单、一口受理、告知承诺、同步审批、限时办结、依次发证”。为此，在项目前期，上海市政府将原先投资、产业、环保、住房城乡建设管理、房屋管理、绿化市容、交通、水务、消防、民防、卫生计生、交警、安全监管等部门归总由规划国土资源部门牵头，通过网络办事平台对项目方案出具综合征询意见，在规定时限内一次性明确建设条件和管理要求，避免重复审批。虽然此举带来了许多方便，但建设单位的任务并不减少，相反对建设单位能力要求越高。因为各部门联审的基础是项目方案内容总体上需齐全、明确和稳定，否则仍会造成重复评审。为此，建设单位不仅应选择能够胜任的勘察、设计和咨询单位，加强前期方案论证，确保方案的技术合规性和经济合理性。而且，建设单位需加强与联审部门的沟通，事先收集各部门对建设项目的常规要求及针对本项目的规划指标、周边环境限制性条件等内容，并及时针对综合意见进行修正，避免为后期审批留下隐患。
四、可行性研究改革中的关键问题探讨
1.建设单位与政府各部门在前期决策阶段的互动
新能源作为一种新兴的资源，它的开发与利用既是一种机遇，又是一次挑战。由于新能源前期的土地征用问题得不到有效地解决，导致后续的工程建设很难开展，严重影响了新能源的使用效率。新能源的管理是企业和政府共同协作完成的，它既离不开企业的投资和开发，也离不开政府的支持和扶持，比如土地的征用就需要得到政府的支持，一旦缺少一方的支援，都无法实现新能源的有效应用。
2.企业前期咨询能力的提升
可行性研究及评估咨询涉及技术、经济、社会、生态环境、行业市场、能源、资源、安全等多个方面，而目前我国具备规划、勘察、设计、技术评估、造价控制、工程监理、项目管理等专业能力或资质的综合性企业尚在少数，最多的是具有其中一项或两项相关能力或资质的咨询企业。在审批制度改革之前，可行性研究只是达到方案设计深度，勘察、政府部门征询、市政配套征询、专业技术评估（如场地检测、交通影响评估、水务影响评估等）及工程概算等往往滞后，需要可研报告审批后方可进行，导致可行性研究报告中建设规模、功能需求、建设方案等可行性论证不够深入，建设投资估算准确性欠缺，初步设计阶段经常会因后期征询及专业技术评估要求做出较大的调整，如此严重影响可研及评估咨询工作的质量。改革后，大量工作先行，可研及评估咨询内容的专业性和准确性大幅提高，但首先需要可研及评估咨询企业能够提高自身综合能力，在报告中不仅能够充分体现出其他咨询事项的成果，而且要综合贯通这些成果，即采用全过程工程咨询理念在可研中综合权衡项目的建设和运行效果，而不只是将各类内容简单罗列，更多的是需要充当建设单位的前期组织者，发挥出前期咨询的价值。其次，随着可行性研究深度的加大，可行性研究及评估咨询需提高成果的准确性和稳定性，发现的问题需在当前阶段提出并解决，需要做细、做深，以增强可研及评估成果的科学性和可控性。第三，面对市场需求和自身能力，咨询企业应凭借当今改革浪潮加快企业适应性的提升，无论是转型为多元发展的综合性企业，还是继续强化为专业性企业，都需要调整企业流程、规章制度和人才储备，在提高咨询工作能力的同时，能更好地适应改革需求。
3. 加强政策的引领作用
上海市政府投资工程建设项目审批制度改革细则、实施方案及可行性研究报告编制指南推出后，政府审批效率可大幅提高，受到项目建设各方的赞同。同时，本轮改革对于政府相关部门也是一个巨大的挑战，不仅需要满足各阶段审批时限要求，而且需要对工程建设市场主体做好相应的引导和监管工作。由于政府投资工程建设项目社会效益显著，并使用大量财政性资金，任何决策失误将导致经济和社会双重影响，甚至是巨大浪费。因此，政府需十分重视前期可行性研究工作，严格控制投资概算、建设标准和建设工期等要求。为促进可行性研究改革的顺利推进，政府除了利用信息平台进一步健全各部门之间的协同机制之外，还需加强政策宣传、与工程建设方沟通，并且需建立一些配套政策，以发挥政策的引领作用。建议这些政策包括可行性研究编制及评估单位工作标准、咨询成果质量评估标准、咨询人员要求等。此外，鉴于可行性研究编制及评估的深度要求提高，还可适度调整相应的收费标准，以吸引更多的人才投入前期决策咨询中。
五、结束语
综上所述，上海市政府投资工程建设项目可行性研究改革措施是坚持“放管服”和改善营商环境的良好实践，需要工程建设各方认真履行自身职责，不断完善工作方法，以增加前期投资决策的科学性、准确性和可控性，对于整个项目建设具有较强的现实意义，也可为国家其他省市的相关改革提供一定的参考。
常言道：“亲其师，信其道。”教师要教好学生，首先要让学生亲近自己，进而信服自己、以自己为榜样。因此，构建和谐师生关系是有效教学的助推良方。和谐师生关系的构建方法关键在于关注学生的存在感，再研究学生，最后开展因材施教的方法。
（作者单位：上海同济工程咨询有限公司）
责任编辑 周晨
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