地方政府与辖区企业关系的理论分析，本文主要内容关键词为：辖区论文,地方政府论文,理论论文,关系论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、地方政府的职能及角色定位：地区经济调控主体和经济利益主体
随着市场经济体制的建立，我国政府与企业的关系一般被定义为“政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动”。政府的职能应根据政企分开的原则进行转变，政府的经济管理职能要真正转到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来，使不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织，从而为企业创造一个公平的竞争环境，使企业的行为符合社会的需要。由此可见，政府的作用被限定在提供公共产品和解决市场失灵。对于企业的经营活动，政府不应干预。上述限定过于宽泛，没有考虑到政府组织的层级性，也就不能对不同层级政府的不同职能侧重点进行区别对待。政府组织是一个层级结构，在我国政府机构笼统地可以划分为中央及地方两个层级；具体又可以分为5级(中央、省、市、县、乡镇)。对于宏观经济政策制订者——中央政府而言，上述职能的划分可能是精准的，但对于地方政府，尤其是处于政府行政序列中级别较低的县级政府，其具体职能与企业的关系还表现出一种特殊性。
在成熟的市场经济国家中，企业和消费者是市场运行的主体，宏观调控的职能由中央政府承担，地方政府的主要经济职能是提供地方公共产品，不得干预企业的经营活动，而且掌管的资源和调控权也十分有限。然而，这样一种市场运作体系并不符合过渡时期中国经济运行的现实。
首先，随着我国政府体制放权让利的改革，中央政府将越来越多的职能下放到地方，下放的最低级别为县级政府。县级政府拥有了更多的事权与财政权力，许多事务如工商、税务等实行了属地化管理，使县级政府事权范围直接延伸至企业。
其次，分税制改革使地方政府有权力掌握了地方经济的部分控制权和剩余索取权，地方财政收入在财政总收入的比重有所上升，近年来稳定在70％左右。这使得地方政府在这一时期不仅获得了区域内国有经济的剩余分享权和控制权，而且其区域调控权限和微观管制职能在一定程度上还得到了强化，成为具有独立经济利益和分散决策权的重要主体，同时也引起了不同地区政府间的竞争。由此也就表现出，推动经济增长的竞争不仅是通过企业展开的，而且地区间的竞争和攀比使得省际、市际、县际关系逐步市场化，促进了计划经济向市场经济的过渡。地方政府尤其是县级政府在拥有相当数量可支配资源和微观决策权之后，逐渐显露出其独特的经济利益，已不再仅是被动贯彻中央政府行政命令的附属组织，成为具有独立经济利益和分散决策权的重要主体。有人认为，地方政府间的竞争是促进中国经济稳定增长的最重要原因，并将这种通过向地方分权进而促进地方政府间竞争的模式称为“维护市场的经济联邦制(market-preserving federalism)”(Montinale，Oian and Weingast，1995)。
可以看出，县一级政府在地方经济发展中实际上扮演了双重角色：区域经济调控主体和经济利益主体。作为区域经济调控主体，一方面是中央政府及省市级政府宏观调控政策的执行者和落实者，另一方面作为中观调控者，通过区域产业政策促进本地区经济发展。作为经济利益主体，地方政府尤其是县级政府最关注的目标有两个——税收和就业，这两个目标的实现必须以地方经济发展为依托，这又被称为地方政府的“准市场主体”地位(王国生，1999；陈孝兵，2002，等等)。从地方政府作为“准市场主体”的角度看，它与辖区企业之间存在一种特定的交易关系，地方政府为辖区企业提供公共产品；而辖区企业是地方就业和税收的主要源泉。
二、地方政府与辖区企业之间的交易关系
1．地方政府为辖区企业提供公共产品
首先，政府承担着垄断性地提供公共设施的职责，并掌握了对公共设施进行差别定价的能力，政府根据与企业关系的紧密程度决定提供公共设施的数量及价格。在我国转型时期，公共设施的供给从总体上是供不应求的，成为一种稀缺的资源，比如水、电、路等基础设施成为地方经济发展的制约因素。政府实际上掌握了这些公共设施资源在不同领域和企业间的分配。在公共设施供给数量约束状态下，政府的理性选择是对公共设施进行差别定价，定价原则是将有限的公共设施分配给规模较大的企业。这在实践中表现为地方政府积极为企业规模的扩大提供公共设施方面的便利。一方面，政府承诺为企业、尤其是开发区的企业及时提供公共设施；另一方面，在价格上也有所优惠，甚至为了诱导企业进行投资扩大规模，政府会将提供公共设施本身所产生的部分收益让渡给企业，如允许用电量较大的企业建设自备电厂。
其次，地方政府以行政或审批形式提供俱乐部产品。地方政府不仅垄断了行政管理，而且由于地方财政权力的日益增强，两者结合在一起，政府可以利用手中掌握的资金和行政社会资源，对地方经济进行调控。行政审批本来是政府的公共管理职能，它规定了各个主体达到一定的资格后可以拥有的权利，政府通过投资项目审批、经营许可证发放、外汇管制等对企业的经营活动进行限制。此外，政府手中掌握着如技术改造资金、上级政府转移支付等大量经济资源。政府掌握的这种行政权利和经济资源本质上是一种公共产品，但在实践中政府却可以根据政府的偏好(符合政府产业政策的企业更适应政府的偏好)、企业与政府关系的紧密程度来决定这些资源的分配，使这些公共产品变成一种俱乐部产品，符合政府偏好的项目可以容易地获得政府行政及资金方面的支持，与政府关系密切的企业也可能以各种名目获得这些资源，甚至政府为实现社会稳定目标，也会分配相当一部分资源给亏损的企业。公共产品变为带有政府意志的俱乐部产品使政府手中的资源变成了一种经济利诱，一方面可能会引导企业进行非生产性的寻利活动，另一方面也为政府的寻租行为创造了条件。
再次，地方政府为了吸引外部资源而展开竞争，优化了本地区的投资环境，实际上是为本地区企业提供公共产品。实行分税制后，中央政府和地方政府间形成了M型体制结构或是“维护市场的经济联邦制”(钱颖一等，1997)。各个地方政府就像不同的子公司那样来实施自己的行为，为了吸引更多的资源流入本地区，各地方政府之间在基础设施建设、制度体系构建以及实施各种税收优惠政策和营销策略等方面展开竞争，频繁举办各种类型的招商会、项目推介会。这种竞争关系可以促进地方的制度体系构建，优化投资环境。
政府作为准市场主体，与上级政府之间也存在着经济利益的交换，最主要的是地方政府尤其是县级政府积极谋求上级政府的转移支付。扶贫性质的转移支付必定会影响下级地方政府官员的政绩，并不是地方政府的首选目标。相反，以诸如技术改革、科技发明项目、公共工程等名义可以争取到更多的转移支付。
2．辖区企业是地方就业和税收的主要源泉
辖区企业通过税收和就业的方式，为政府提供产品，同时满足政府的政治目标和经济目标。首先，辖区企业是地方税收的主要源泉。分税制改革之后，地方政府财政收入的绝大部分要依靠本辖区征收的地方税收，其主要来源就是辖区企业。其次，城镇居民的就业问题主要依靠辖区企业来解决。在中国的城乡二元结构下，城镇居民就业的主要方式就是在企业工作。特别是以制造业为主的行业中辖区企业发展得好，就业率就高。城镇居民的就业关系到地方社会的稳定，是各地政府追求的目标之一，地方政府有动力促进辖区企业发展，辖区企业提供的就业机会可以看作政府的一种收益。再次，辖区企业是地方政府争取外部资源的载体。
3．地方政府与辖区企业交易关系的特殊性
首先，政府是公共设施、行政管理、投资环境的垄断供给者；企业同时也作为税收和就业的垄断供给者，表现出双边垄断关系。其次，政府提供的交易内容无法进行市场定价，双方的交易定价类型为一事一价，需要双方不断地根据每项交易的具体内容进行协商。再次，政府与企业之间的交易不是通过书面的、正式的契约来完成的，而是通过口头的、甚至是政府与企业间的默契来完成的。这些口头承诺和默契有时并不依据法律，而是根据政府的偏好与政府和企业间关系的紧密程度达成，随意性较大。这样的合约是典型的不完全合约，政企双方在这样的合约关系下形成的行为方式、利益分配格局有较大的不确定性，环境变化时双方再协商的规则和决策程序也是不确定的。最后，政府与企业提供的不同商品有互补的性质，地方政府发挥信息畅通、人力资本密集的优势，企业则富有更灵活的机制和更强烈的创新意识。
三、地方政府与辖区企业的关系：交易成本经济学视角的分析
任何交易都是以合同关系进行的。合同不论其形式，都包含了规范交易的治理条款，不同的交易对应着不同的合同。组织在实质上是不同的治理结构，是保证合同关系完整性和可靠性的组织框架，不同的治理结构对应着不同的合同和交易。地方政府与辖区企业之间的交易关系，可以从交易频率、资产专用性和不确定性三个维度进行分析(Williamson 1985；威廉姆森，2002)。
首先，政府与企业间的三种交易是经常性发生的，这种判断来源于我国转轨时期的特点。在转轨时期，要素市场的欠发达使企业发展所需的许多资源掌握在政府手中，企业不能从市场中得到这些资源，必须依靠政府提供。一些具有公共产品性质的资源由政府根据自身偏好提供，形成了政府以经济利益对企业的引诱，许多企业经营者相当多的精力也支付在与政府各个部门的打交道之中。
其次，政企双方对达成交易进行了较强的专用性投资。双方的专用性投资主要有以下几种：(1)地点专用性投资，包括政府对公共设施进行的地点专用性投资及企业新建厂房的地点专用性投资。如山东省诸城市政府为了促进地区产业政策的落实，采取了建设开发区的办法，这些开发区配合城市的扩张，政府先期对这些地区的公共设施进行了较大规模的投资。企业根据政府的产业政策导向，在开发区新建厂房、购置设备。(2)奉献型专用性投资。主要表现为根据政府的产业政策导向，由政府和企业分别做出的根据政府偏好的投资。如山东省诸城市政府根据本地区现有的工业布局及优势企业制订出了以“扶强做大”为目的的产业政策，并以此为依据进行法规、规章建设及必要的投资。企业响应政府的产业政策，做出了扩大生产规模的专用性投资。(3)信誉(品牌资产)专用性投资。政府提供的“商品”并不是以正式合约的形式存在，很多是对远期投资的承诺而进行的，具有较强的不可证实性。同样，企业为了获得政府在政策、资金方面的支持也对项目的回报进行了必要的承诺。此外，政府和企业还分别进行了程度不同的人力资本专用性投资。专用性投资的存在使交易能够持续进行，对双方来说都具有特别重要的意义。
最后，对双方交易的不确定性较难进行定性的度量。威廉姆森本人认为不确定性是交易三个基本方面中被公认的最关键因素，但对不确定性没有详细论述。不确定性来自于有限理性和机会主义，是客观存在的，但与交易的频率和专用性投资并不是同一层次上的概念。不确定性既是交易频率和专用性投资变化的原因，也是这两个方面变化的结果，在进行了专用性投资的情况下，不确定性的增加需要对交易设计“应变”机制。
政府与企业交易的不确定性呈现出以下几个方面的变化：(1)利税改革后，政府财政收入中所得税的比重下降，而流转税的比重上升，政府的财政收入与企业剩余权利相分离，政府收入的不确定性减小。如产权改革后，国有资产从企业中退出，政府收入与企业剩余权进一步分离，对企业的亏损原则上不承担责任，政府收入的不确定性更小了。(2)对企业而言，经营自主权的增强使企业必须自负盈亏，风险加大，不确定性增强。以往企业根据上级主管部门的行政指令进行的投资失误不必自己承担责任，但现在企业根据政府的产业政策及扶持承诺做出的投资，却要自行承担风险。总体而言，企业风险加大，经营不确定性加强，对投资也持较为谨慎的态度。(3)政企双方为达成交易均进行了较高程度的专用性投资，一方违约可能会造成另一方专用性投资的巨大损失，一方谈判力量过强会造成另一方专用性投资的套牢，准租被剥夺，因此，政企双方为投资利益分配的格局、谋求情况变化后再协商中的优势地位等方面进行博弈，政府管制加强和政府被“俘虏”是博弈均衡可能出现的情况。专业性投资增加了不确定性。(4)如上文所述，政企之间的交易往往不是通过正式、成文的契约来完成，而是通过承诺、默许来实现的。这种不成文的契约是一种关系性契约，双方均面临着对方的机会主义行为倾向，交易双方行为的不确定性增大。
交易的不同特点决定了不同的治理结构。对于经常发生的、需要专用性投资的交易来说，适应于关系性缔约活动，与此适应的治理结构为双边规制或统一规制。不确定性的增加需要治理结构更具应变能力，以适应为保证交易持续下去而进行的连续性决策。当不确定性很大时，统一规制会取代双边规制。所谓双边规制类似于双边垄断的情形，适用于资产专用性不太强的情形。此时，缔约过程中双方均有足够的力量制衡对方，交易双方的权益均能得到维护，交易关系的持久对各方都有利。适应性问题对于双方规制结构最为关键，双方对变化了的情况能够通过连续的合约进行协调。所谓统一规制，也称为纵向一体化，当资产的专用性程度很高时，往往会由双边规制结构过渡到纵向一体化结构。这种情况是一方将另一方买断，对交易实行完全控制并承担全部责任。
政企关系从原先的纵向一体化治理结构向双边结构转化的过程，是纵向一体化的分解过程，分解的目标是政企分开，理想的状况是采用市场规制结构。在这个分解过程中，对交易的每一方而言，都有几个作用相反的力量在共同起作用。由于政府收入的不确定性减小，政府愿意政企关系分开，完全摆脱企业经营失败的风险，毕竟目前还没有改制的亏损企业是政府难以处理的问题；同时，政府对企业的干预能够取得一定的控制权收益，比如收取管理费或向企业进行一些不合理的摊派来解决财政经费不足等问题，所以政府又保持着对企业的一定控制权。对企业来讲，一方面，企业愿意取得完全的经营自主权，独自掌握企业剩余索取权和控制权，也有动力进行政企关系的完全分离；另一方面，由于企业承担着更多的社会职能和政策性负担(如对就业的硬性约束、不能轻易破产)，加上企业在成立时往往是政府意志主导、而不是市场选择的结果，因而面临更大的经营失败风险。这些风险发生时，企业更愿意让政府分担一些责任，所以企业有时也愿意政府掌握一定的控制权，目前企业中普遍存在的“出了问题找市长而不找市场”即是这种关系的表现。此外，企业和政府关系密切，可能会得到较多的行政许可、转移支付等，获得额外收益，所以企业也愿意和政府保持更紧密的关系，甚至让渡一部分控制权。对于政府和企业来讲，由于双方均根据对方的承诺做出了一些专用性投资，出现了彼此套牢的可能性，双方交易中不确定性增大，无论是采取统一规制还是采取市场规制均意味着一方的利益受到了侵害，这种力量使政府与企业均力图得到势均力敌的博弈均衡。由于改革的进程使政府和企业关系不可能再回到纵向一体化的初始状态，又由于上述这些力量综合作用的结果，地方政府与企业之间的关系是由统一规制向市场规制的方向变化，现阶段停留在双方规制的阶段，这将是持续时间相当长的一个时期。随着市场化进程的加快，地方政府的行为更加规范，能将手中掌握的资源进行接近于市场化的定价，企业能够从市场中方便地得到所需的资源，政府与企业间关系的不确定性降低，政府和企业进行的专用性投资减少，地方政府与企业的关系会更近似于市场规制。
双边规制结构作为统一规制和市场化规制的中间形态出现，进一步细分，双边规制会以多种形式出现。地方政府和企业可能出现类似M型企业的关系，也可称为企业集团式，政府作为总公司的身份出现，此时地方政府与企业在人事、财务上有较大的重合，地方政府往往也掌握一定比例的所有权。这是更近于统一规制的治理结构；地方政府与企业也可以表现为战略联盟关系，战略联盟不是依靠所有权关系来维系，而是建立在双方提供互补性资源的基础上，双方通过非正式契约、承诺和默契进行有机协调，共同实现目标函数中一致的部分；还有一种形式可以称之为集群式的网络形式，网络由地方政府、企业与形式各异的非企业性组织(如行业协会、公益性组织)组成，网络中的各个构成部分在所有权上界定清晰，主要通过承诺及信任进行协调。集群式的网络形式更接近于市场规制。以上几种形式在我国均有出现。在安徽芜湖，地方政府与企业的关系更接近于企业集团式，政府官员兼有企业经营者的身份，传统计划经济的政企模式一定程度上有所保留；在温州等地，地方政府与企业的关系接近于集群网络式，地方政府处于网络的中心，政府的某些调控职能由各种类型的行业协会承担，政府与企业所有权界限分明，企业自主性较强，能够以类似市场配置资源的方式较为公平地获取政府掌握的经济资源，地方政府与企业关系中的市场化调节因素更多一些；山东省诸城市地方政府与企业的关系则接近战略联盟的关系，双方互相借重，彼此制约，形成了较为紧密的利益共同体。
地方政府与企业关系的不同模式之间的区别主要来源于当地经济、社会发展的不同情况，是政府与企业理性选择的结果。地方政府与企业的关系在一定程度上也是市场化进程的函数，市场化程度越高，地方政府与企业的关系也会更接近于市场规制模式。可以肯定，随着改革开放的深入，政府行为的日趋规范，行业协会、非赢利性组织的建设和完善，地方政府与企业的关系会逐渐朝市场规制的方向转化。
四、结语及有待进一步研究的问题
在地方经济发展中，地方政府的作用与中央政府的作用相比显然存在很大差别。在转轨时期，中国各级地方政府的作用具有特殊性，发挥着“准市场主体”的作用，形成地方政府与中央政府、地方政府与地方政府、地方政府与上级政府、地方政府与下级政府、地方政府与企业之间的各种复杂关系。不同层级的地方政府之间在地区经济发展中的作用也不相同，例如省级政府、市级政府、县级政府和乡镇政府虽然都是地方政府，但作用及发挥作用的方式千差万别。省级政府在职能和作用方式上更接近于中央政府，宏观调控的作用更突出，作为准市场主体的作用要弱得多；但乡镇政府和县级政府可能更像一个个的企业，既要解决本地区的经济发展，又要执政和贯彻中央和上级政府的行政职能和政策。弄清楚不同层级政府的作用与发挥作用的方式，对深化政府体制改革和明确政府与企业之间的关系，将具有非常重要的作用。限于篇幅，本文不再讨论。