近代中国厘金制度改革思想之演进，本文主要内容关键词为：制度改革论文,近代中国论文,思想论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F822.1 文献标识码：A 文章编号：1637-324X(2015)-04-91-96-06 厘金及相关的“裁厘”问题曾是中国近代史研究的热点问题之一。但学术界既有的研究多为对厘金制度或裁厘运动的史实性描述，少数基于思想史视角的探讨，也多侧重于晚清时期，使人难窥相关思想演进的全景[1]。本文拟从财政思想史的角度对近代中国厘金改革思想的演进过程作系统梳理，并揭示其对近代中国税制改革的重要意义。 一、清末裁厘加税思想的产生 厘金创行于咸丰三年(1853年)，是一种商业税，初时税率为1%，故名。主要包括百货厘、盐厘、洋药厘、土药厘四类，其中以百货厘收入最大、范围最广，一切日用之物无不在被课之列。按征收对象可分为两类，即坐厘(课于坐商，属交易税)与行厘(课于行商，属通过税)。按课税地点可分为出产地厘金、通过地厘金、销售地厘金三类。其名义税率后来不断提高，至光绪年间，普遍增至5%，甚至10%。实际税率当更高，具体取决于两个因素：一是各省自定税率情况，一是所设关卡密度及课于货物的次数。这还是指“法定税率”，此外还有名目繁多的附加，其数额往往超过正税。 厘金的产生是中国财政史上的一件大事。清朝后期商品经济一定程度的发展是其开征的客观条件。厘金最初是作为一种临时性财政措施而出笼的(清政府为筹措镇压太平天国起义的战费)，但不久就成为清政府深为依赖的主要财政收入之一。厘金推广以后，弊端百出，在近代中国被视为最大的恶税。厘金的弊害主要有以下两点：(1)从性质上说，厘金中的行厘作为通过税具有重复征收的毛病，必然造成工商业者经营成本的提高，又由于间接税的转嫁性，最终给消费者带来沉重负担。(2)厘金的征管制度极其腐败，全国无统一的课征机构，也无统一的法定税率，地方各自为政，自定税额，随意征收，以致关卡林立，一物数征，更兼官吏敲诈勒索，中饱私囊……凡此种种，不一而足。由于1858年中英《天津条约》赋予了洋货免纳厘金的特权(进口洋货运销中国内地只纳进口税和子口税)，所以，厘金作为近代中国的一种独特的商业税，严重摧残了民族工商业的正常发展。 清末人们对厘金危害的认识，明显经历了一个过程。19世纪70年代以前，人们只是根据厘金重复征课的特征，一般地指出其对工商业的阻滞作用，再就是注意到厘金征收中的种种弊端；70年代以后，随着厘金制弊端的充分暴露，以及西方财经知识视野的开阔，人们才通过对洋商免厘特权的分析，明确认识到厘金对民族工商业的危害性。[2] 鉴于对厘金危害的认识，进步人士多主张裁撤厘金。而裁撤厘金的困难在于，裁(或减)厘的同时如何保证政府财政收入不致减少？晚清思想界在裁厘问题上讨论的焦点就在于采用何种收入取代厘金。为此人们提出各种设想。如王韬主张“撤厘金”而代之以丁税。[3]他只看到发展近代工商业的利益，殊不知从近代税收公平原则看，人头税的落后性和危害性是不亚于厘金的。康有为主张行印花税、行纸钞、办银行，开山林之利，征收地税、杂税、开办邮政。[4]这是要求在开发税源的同时，通过举办国有事业以增加财政收入。把行纸钞、办银行看成增加国家收入的手段，显然缺乏近代经济学常识，在实践上是非常有害的。提出举办印花税，则是受到近代西方税制的影响，除康氏以外，清末郑观应、谭嗣同、张之洞、张謇等人都有行此税以代厘金的思想。这一思想对印花税的财政收入功能有高估之嫌，但促成了清末《印花税则》的颁布(1907年)，并最终导致了民初印花税的开征(1913年)。这是中国近代引进的第一个西方税种。 从近代税制改革的角度看，在清末的裁厘诸主张中，以薛福成的方案最具思想价值。在作于1879年的《筹洋刍议》中，薛福成认为，在当时的情况下完全裁撤厘金是有困难的，因为政府财政支绌，况且裁厘后还会使原有的关税收入减少。他注意到，由于洋商以半子口税而免纳内地厘金，“华商因避厘金之故，竞买(子口)税单，而洋税因之稍旺，厘金既去，则洋税必多偷漏。”为此，他主张统一中外商品税率，“自洋药而外，均以值百取二十为断”，通过提高进出口税率使裁厘的损失得以补偿。具体做法是：“凡进口之洋货，纳税于海滨之通商正口，凡出口之土货，纳税于内地第一子口，各厘卡量加裁并，论其大势，宜密于近海而疏于内地，用新定税额，一征之后，任其所之，不复重征。……内地各省，只须于最要之口，设立总卡，既可撙节浮费，而华货贩运较近者，并无所征，则小民咸受其益，此皆中国之利也”。[5]显然，薛氏所谓的裁厘，是将厘金改革成不重复征收的商税。该主张实际上是近代中国以统税代替厘金思想的肇始，其合理性在于：厘金固然可恶，但在商品经济有一定发展的情况下，舍商税很难找到财政上更为有效的税种，因此裁撤厘金不如改革厘金。事实证明，后来南京国民政府对厘金的改革，正是循着这一思路进行的。 薛氏方案的另一个特点是将厘金问题与关税问题联系起来考虑，将裁厘与增加关税并举。清末，持此类观点的人不在少数。1896年，洋务大员盛宣怀上奏《条陈自强大计折》，主张：“径免天下中途厘金，加关税为值百抽十……厘金既免，即仿行西国印税(即印花税——笔者按)之法，办理得宜，计加收之关税，新收之印税当倍于厘金，而免厘则出口土货易于流通，加税则进口洋货或渐减少。取益防损，利在无形，所谓足国用而不病民，且阴以挽外溢之利者，此也。”[6]这份奏折表达了加税裁厘的基本思想：裁撤厘金与增加关税并举，前者导致的财政损失由后者弥补。并概括了加税裁厘的积极作用。1898年，郑观应明确提出“裁撤厘金，加征关税”[7]的主张。甲午战争以后，“裁厘加税”俨然了一个时髦的词汇，并作为一个税制改革方案被政府列入议事日程。 下面简要谈谈清政府在厘金改革方面所做的工作。 裁厘加税的想法其实是外国人先提出的。早在1869年，在中英修约谈判过程中，英方鉴于地方征收洋货厘金而与洋商发生冲突的案件屡有发生，曾向中方提出增加进口税以废止对进口货征收厘金的建议。但清政府担心财政收入因之减少，颇为踌躇。甲午战争以后，清政府财政陷入困境，同时，由于世界性银价的跌落，中国海关的实际税率已大大低于1858年中英通商善后条约所规定的值百抽五的税率，清政府要求切实值百抽五。而民族资本主义的发展、国人民族意识的觉醒，也使废除厘金、增加关税的呼声日益高扬。作为中外交涉的成果，裁厘加税被列入1902年中英商约(又称“马凯条约”)条款，规定裁厘之后，中国可将进口和出口税率分别提高至12.5%和7.5%，以为裁厘所受损失的补偿，此外，中国可对内地土货在出产地征收出产税、在最终销售地征收销场税(合称产销税)，对洋商在中国通商口岸或华商在中国各处用机器制成的产品征收出厂税①。 但条款仅为具文，清政府终究没有下令裁厘。究其原因，首先是清政府担心此举无法弥补财政收入上的损失；其次，与当时人们的认识水平有关，清末知识界对西方近代财政理论的研究还很不够，始终没有探索出一种适应商品经济发展的商税制度。 二、民国时期厘金改革思想的发展 进入民国以后，思想界在厘金改革问题上的讨论，仍主要围绕裁厘的抵补方法而展开。方法无非有两个：一是加征关税；一是创办新税。关于前者，北洋政府后期，裁厘加税的议题逐渐转变为中国要求关税自主，兹不赘述。②本文主要讨论后者。由于西方财政理论和制度的深入传播，人们在举办哪些西方近代新税种以取代厘金这个问题上，进行了深入、细致的思考。 关于用什么收入抵补厘金，一般人均因袭1902年中英商约的思路：(1)提高关税税率，即进口正税加至12.5%，出口正税加至7.5%；(2)开征出产税、销场税及出厂税。但也有相当一部分人主张，“不必泥守商约”，即不必征收产销两税而另应办其他新税，如营业税、所得税等，以抵补厘金。[8]82-83他们认为，产销税仍具通过税性质，对经济的危害形同厘金；而所得税、营业税乃近世之良税。不少人对举办产销税和举办所得税、营业等税的利弊作了比较分析，以此来论证自己的观点。其中以学者林嘉骏的分析比较周详。下面略予介绍。 林嘉骏(1925年)认为，产销税有四利、八弊。四利为：(1)合乎中外商约的规定，易于举办；(2)因课于消费量大的必需品，故可望得“大宗收入”；(3)奢侈品及娱乐品可以重课，于国库及社会两有益；(4)产销两税均为间接税，具有转嫁性，“故虽重而商人不觉其苦痛”。八弊为：(1)“产销税不啻厘金之变相”，与厘金一样病商，去厘金而来产销税，有换汤不换药之讥；(2)课税范围大，稽征匪易；(3)按中外商约，产销税仅税及土货，而洋货及出洋之土货均不征，故利于洋商而不利于华商，“殊非国家保育工商业之道”；(4)土货多半非“制造品”，故难以确认产地，“偷漏难防”；(5)销场税不能及于租界以内；(6)“缺少弹性，不足以应国库之急”；(7)销场税常因商人“远指近销”而被偷漏，产销并征之法是否可行，亦是疑问；(8)产销税若设局专征，则征收费用浩大，若仅于大宗货物产销地设局，则有违普遍原则，若依据中外商约精神以旧设常关为经征机关，则不能行产销并征之法，无以防偷漏销场税之弊。 他同时认为，所得税、营业税有七利、三弊。七利为：(1)若举办所得、营业税，可以摆脱中外商约关于出产税不得超过值百抽二、五之束缚，税率可以自由规定；(2)所得、营业两税皆系直接税，与纳税人负担能力相称，“颇与现代租税潮流相符合”；(3)所得税符合普及、公平原则，营业税能随工商业的发展而增加；(4)此两税可期普及于外人；(5)两税均富于“伸缩力”；(6)课税范围广，可得巨额之收入；(7)所得税最高税率拟不过千分之五十，远比其他税种的税率低，故施行此税，人民之负担甚微，不觉其累。三弊为：(1)推行所得、营业税的社会阻力比举办产销税大；(2)举办此二税，既非四国商约所“明许”，且推行时又要将税法普及于外人，必遭外人阻挠；(3)行此二税，调查不易，登记难周，故征收上殊觉烦难。 两相对比，他认为：从学理上看，所得营业两税以其普及、较为公允而优于产销税；从税权上看，所得营业两税纯为“内国税”，不受国际条约束缚，税率可完全自定；从我国的经济状况看，国内工商业急需保护，“税法上不宜重抑国人而便宜外人”，这又是所得营业税胜过产销税的地方；从征课方法上看，产销税有比所得营业税简易之处，但也未必相去甚远，只要政府认定此两税为良税，“即犯百难以赴之，亦所何恤”；从收入上看，所得营业税似未能与产销税相埒，“然于填补裁厘之损失，可毋虞其不足”；从外交关系上看，所得营业税的阻力要比产销税大，但也不是没有“折冲樽俎”的余地。[9]83-85 以上就是林嘉骏主张另办所得税、营业税以代产销税的理由。持此论者希望借裁厘之机创设西方国家行之有效的近代主体税种，以彻底改造中国的税制结构。这种思想当然应该得到高度肯定。其缺点是对这些税种在当时中国的财政收入功能估计过高，而对推行难度估计仍显不足。 也有人不同意上述观点。著名经济学家刘大均就是一例。他(1926年)认为，裁厘，并非指要裁撤所有的通过税或货物税。他说，所得税、营业税在外国虽为良税，然而“橘逾淮而为枳”，在中国施行，难保没有流弊。他认为在中国创办所得税、营业税有很多困难。就所得税而言，调查所得非常困难；至于营业税，中国营业机关能公开报告账目的为数极少，纵然有之，也不一定真实。那么，用什么税来抵补厘金呢？他主张就货物税加以改革，创办新式货物税(即内地消费税)。他介绍说，这种税世界各国都征收，且在中央财政收入中占有重要地位。中国当时正在试办的机制洋货出厂税即属“这个名目”，这种税只在货物出厂时征收一次，沿途概不重征，重要的关卡只查验一次，所以货物很畅销。他以此说明厘金的弊端并不在于其为通过税，而在于重复征收。他在赋予通过税存在合理性的同时，强调征收该税应注意三点：(1)“择几种货物征收，不要浑一抽税”；(2)“各关卡税率宜一律划一”；(3)“不要在每个关卡征抽”。他说，如能照这三条办理，“即使他为通过税，当不致有多少弊端。反之，若用办理厘金的手段和心理，去办所得税营业税……那么就仿行天下最好的税制，一样可以困苦商民的。”[9] 著名财政专家贾士毅也持相似观点。贾氏(1928年)认为，税制改革当从国家财政、国民经济两方面着眼，“兼筹并顾”，以符“裕课恤商”之本旨。他先从性质上将厘金与特种消费税加以区分，指出：“前者凡百货皆课税，限制货物之流通，后者仅就特种之货物课税，收税手续较为简捷；前者课税之货物多，而收入反少，后者课税之货物虽少，而收入反增。此判若泾渭者也。”对于裁厘后的抵补办法，他主张开征特种消费税：“为抵补厘金计、为刷新税法计，宜将条约上所规定之产、销、厂三税各目一律取消，而另行订定特种消费税办法。”他对特种消费税的制度框架作了如下构想：“凡课货物不必拘货物产销之地点，亦不必限于货物制造之场所，惟以货物性质是否合于消费税条件为断。其标准可定为三项：①奢侈品，如烟酒、化妆品之类是；②半奢侈品，如糖、绸、锡箔之类是；③消费最广之必需品，如盐、煤油、木材之类是。以上三端，税品不必多而手续宜简，课税不必重而范围宜广。三项之中，尤以第三种必需品一项，动与平民生计有关，税目务求减少，税率务求轻微，以符维护民生之意。”对于同类进口货物，他主张仿照国际通例，于进口税外，也应课以消费税。如此，“在外商，税则仍得其平；在吾国，商情亦免有轩轾。且于国产货物尤借此保障，以资维护，不致有喧宾夺主之虑”。对于出口土货，他认为“似不宜一律征收消费税，亟应分别轻重酌予减免，以期与保护政策相符”。[10] 刘大均、贾士毅上述主张的合理性在于：在创办新税的选择上充分考虑到经济、社会条件的制约，具有较大的可行性。这些思想在后来南京政府的厘金改革方案中得到了充分的体现。 再谈谈民国时期官方的厘金改革举措。北洋政府曾对厘金的征收采取过一些改良措施，使其对经济的危害较以前略有减轻。北洋政府还曾以1902年中英商约为依据拟订过裁厘加税计划，但由于时过境迁，列强不予合作③，计划未得实行。 南京国民政府成立伊始，为了取得资产阶级的支持与合作，决心彻底裁撤厘金。南京政府的厘金改革是与关税改革同步进行的。1927年7月20日，国民政府颁布了裁撤厘金并实施关税自主的公告。其后通过与列强修订条约，南京政府于1930年5月基本实现了关税自主。④与此同时，财政部经过多方筹划，于1930年底宣布自1931年1月1日起，“将所有全国厘金及由厘金变名之统税、统捐、货物税、铁路货捐、邮包税、落地税、正杂各税捐中之含有厘金性质者，又海关五十里外常关税及内地常关税、子口税、复进口税等，一律廓清”⑤。至此，从清末到民国初期屡议屡辍的“裁厘”，终告完成。为弥补裁厘引起的财政损失，财政部仿照西方国家成例，就国内工业产品，“择其设厂用机器大规模生产，而人民消费数量较多，又是国民经济无妨者”⑥，开征货物统税⑦，以抵补中央财政收入。同时，各省得开办营业税和整顿田赋等以弥补地方收入之不足。1931年，举办统税的商品有卷烟、麦粉、棉纱、水泥、火柴五项，后来又相继将薰烟叶、啤酒、火酒、洋酒纳入征收范围。各项统税几经改制及提高税率，成为国民政府的三大税源之一，其地位仅次于关税和盐税。⑧ 统税具有以下特点：(1)在货物出厂(场)时征收，未出厂的货物不得课征。(2)一物一税，不得重复征课。(3)统税是内地税，国外输入的统税货物，在国内销售，同样纳税。已纳统税的货物，出口时退税。(4)征统税的货物，全国采用同一税率，并只征一次统税。[11]与厘金税制相比，统税制度具有较明显的进步意义。裁厘改统后，税目简化，税收渐趋合理，课税范围以国家法律所指定的特种物品为限，比厘金的课税范围大大缩小，在一定程度上顾及了人民生活；实行一物一税原则，所有应纳统税货物一税征足后，即可通行全国，改变了过去关卡林立的局面，有利于货物流通，为民族工商业的发展扫清了障碍；进口品除须缴纳关税外，再课以与国货同等的统税，方可内销，提高了本国产品与进口货品的竞争力，对民族工商业有一定保护作用。总之，统税的推行，使得晚清带有封建性质的百货厘金税制实现了向具有现代间接税性质的消费税制的转变，堪称近代中国税收制度现代化的重要标志之一。 综上所述，近代中国的厘金改革思想，实际上是在近代中国财政改革运动的大背景下，思想界对陈旧落后的封建商税的改革问题所进行的一场大讨论。思想家们在该问题上讨论的焦点在于采用何种制度取代厘金。清末的厘金改革思想，主张裁撤厘金、加征关税，同时，将厘金改革成不重复征收的商税这一设想被初步提出。进入民国以后，出现了以所得税、营业税等西方近代主体税种取代厘金的激进主张，反映了进步人士借裁厘之机彻底改造中国传统税制结构的意愿。务实派人士则主张以对工商业危害较小的新式货物税取代厘金，这一思想较具合理性与可行性。南京国民政府初期，厘金终于被较进步的统税制度所取代。我们还可以看到，近代数十年对厘金改革问题的讨论，还涉及到关税、印花税、所得税、营业税等一系列税种的改革或创设的课题，因此，厘金改革问题堪称20世纪初期中国税制改革的一大焦点性问题，围绕该问题的讨论，无疑推动了中国税收制度的现代化进程。 ①按规定，货物在产地征收出产税或出厂税之后，沿途所经之地将概不重征，只在销地征收销场税。故产销税、出厂税是在性质上属较厘金有所改良的商税。 ②详见：郑率.近代中外经济关系中关税与厘金的纠葛[J].史学集刊，2006(06)：22-26。 ③其原因详见当时财政专家晏才杰的分析：晏才杰.租税论[M].北京：新华学社，1922：430-432。 ④关税自主后，国民政府对进出口税则作了多次修改，主要是提高进口商品的税率、降低出口商品的税率，使中国关税在一定程度上发挥了对民族产业的保护职能。详见夏国祥.近代中国税制改革思想研究(1900-1949)[M].上海：上海财经大学出版社，2006。 ⑤国民政府财政部档案三(2)·2914卷，“行政院令”，中国第二历史档案馆藏。 ⑥《财政年鉴》上册，财政部财政年鉴编纂处编，1945年10月版，第935页。 ⑦按1928年全国财政会议，国民政府原计划以“特种消费税”取代厘金。由于“特种消费税”在设计上有诸多缺陷，如征收范围过大、征收程序过于复杂等，在推行过程中遭到各地商会的反对。遂停征“特种消费税”，改办统税。从性质上讲，统税与“特种消费税”并无区别，只是统税课税范围小，针对的是真正的“大宗物品”，征收方法也较为简单。详见黄建富.论南京政府初期的“特种消费税”[J].上海经济研究，2000(04)：73-77。 ⑧有关1928至1937年十年间统税收入数据，参见贾德怀.民国财政简史(上册)[M].上海：商务印书馆，1941：118。标签：消费税论文; 关税论文; 奢侈品进口关税论文; 营业税附加论文; 中国近代史论文; 营业税纳税人论文; 财政制度论文; 财政学论文; 工商论文;