英国碳预算：目标、模式及其影响，本文主要内容关键词为：英国论文,预算论文,目标论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
围绕2009年底哥本哈根气候会议——联合国气候公约(UNFCCC)第15次缔约方大会(COP15)，世界主要国家都在积极准备，推动国际气候变化应对战略及气候政治形势朝着有利于自己的方向发展。2008年底英国颁布了世界上第一部《气候变化法》，并在2009年开始实施其中的碳预算等主要制度和政策。美国国务卿希拉里则明确表示美国将在应对气候变化问题上发挥主导作用，她承认美国以前在这个问题上犯了错误，现在要努力弥补，要求所有国家都进行实质性的温室气体减排，特别是强调中国、印度这样的发展中大国也不例外，要求中印等国承担UNFCCC之外的更多的温室气体减排责任。①美、英的气候外交活动各有目的，美国致力于重启主要经济体谈判，英国致力于以示范效应带动国际应对气候变化机制的建构。它们都将对国际气候政治的进程及最终结果产生重大影响。美国气候外交及政治活动大张旗鼓，更受关注；英国大力推进的制度建构影响更深远，对发展中国家可能造成更严峻的挑战，但容易被忽视。本文意在探讨英国《气候变化法》所设以碳预算为代表的主要制度，以为制定未来的气候变化应对战略提供参考，从而服务于相关的国家利益。
一、碳预算与英国碳预算
碳预算可以从许多不同的角度进行理解，对碳预算的多种定义主要是从科学、公共政策、财政管理的角度界定。碳预算(carbon budget)一词源自西方，20世纪中后期开始应用于生态学研究的科学报告中，原指生态环境系统中一定时期一定区域的累计温室气体排放及碳汇(carbon sink)的情况，是一个借用了财政学意义的纯科学概念；它现已广泛应用于计算某一地区的碳排放源和碳汇的研究中，指该地区总的碳吸收能力或某部分森林系统、陆地系统或海洋的碳吸收能力。如若德豪斯(P.G.Rodhouse)等人早在20世纪80年代就计算了全球碳预算②，杨纳基(Yanagi)等人在90年代计算了东京湾的碳预算③。如果某地区排放源的排放超过了碳汇的吸收能力，则称为碳赤字(carbon deficit)。
后来随着全球应对气候变化政治议程的推进，碳预算逐步被赋予其他含义。《京都议定书》生效后，碳预算被赋予公共政策内涵，开始作为一种政策管理工具出现。联合国开发计划署《2007/2008人类发展报告》指出，作为政策管理工具的碳预算是由《京都议定书》策划人员首创的，之后一些国家沿用了这一概念。④实际上，《京都议定书》中并没有出现碳预算这个词汇，而是提出了量化的限制或减少碳排放的承诺履约方式。当时得到认同的碳预算概念类似于政府给定的碳排放限额，是一种应对气候变化的管理工具。⑤故而，碳预算可分为全球碳预算和国家碳预算。全球碳预算和国家碳预算之间有共通之处，全球碳预算为现在和未来架起了一座桥梁，国家碳预算保证了各国气候政策具有不随政府变更而变化的延续性。按此设计，温室气体减排议程的关键就变成了制定有关可持续碳预算的政策，即在所有发达国家，以1990年的排放水平为参照制定国家碳预算⑥，并将这个目标纳入国家立法；通过与国家碳预算目标一致的税收或者“限额—交易”计划确定碳的价格，在此基础上通过市场机制推进人类社会应对气候变化的政治议程。
英国在全球第一次把碳预算纳入国家财政管理，赋予其财政涵义，以求更好地调控国民经济运行，有效实施碳减排。以法律形式实施的国家碳预算在发挥国民经济管理调控工具的作用时，可望真正成为应对气候变化的核心机制。英国的碳预算实践，将可能奠定未来实施全球碳预算的基础。
碳预算是英国《气候变化法》建立的核心制度。英国也是世界上第一个把实现温室气体减排目标纳入法律框架的国家。⑦按照该法的要求，2009年4月22日在第40个“世界地球日”到来之际，英国财政大臣阿利斯泰尔·达林(Alistair Darling)正式宣布了具有法律约束力的碳预算。该预算将应用于英国经济的各方面，并将加强英国为应对全球气候变化做出贡献的力度。⑧这意味着，今后英国政府的每项决策都将考虑碳的排放和吸收，还要相应考虑由此引起的财政收入和支出。
英国发展低碳经济的一个主要背景是，英国恰好需要进行经济结构的转变，替换即将淘汰的燃煤电厂及核电厂等基础设施，而不只是应对全球气候变化这个单一目的。在某种程度上甚至可以说，英国是为了调整经济结构而大力发展低碳经济的。英国的工业化已经进行了几百年，积累了十分雄厚的资金与技术实力，加之已经进行了大量的前期研究，其实施碳预算，转向低碳经济更像是顺水行舟。
英国实施碳预算不仅仅是为了约束本国的碳排放，还有意于通过示范效应影响应对气候变化的全球性制度框架，特别是2009年底哥本哈根气候会议的议程。英国人希望碳排放的约束行动从国内开始，但不止于国内，而是使之最终能够成为全世界的参照系。英国政府明确指出，《气候变化法》有两个主要目的：一是表明英国为全球减排承担相应的责任——无论是现在还是最终在哥本哈根达成共识；二是提高碳管理水平，促进英国经济向低碳经济的转型。⑨英国政府通过自己的单方面承诺向世界表明，应对气候变化，需要足够有效的政策调整，必须采取果断的行动并搭建新的国际制度框架。
二、英国碳预算的目标和模式
英国碳预算是一项应对气候变化的制度创新，其目标、模式具有借鉴意义。英国碳预算的目标明确体现在其法律文本及英国气候变化委员会(CCC)的第一份报告中。相比之下，英国碳预算的模式尚处在探索之中。
英国碳预算的目标是确保实现长期的、具有法律约束力的承诺，即在2050年前使其温室气体排放在1990年的水平上至少减少80％，在2020年前比1990年减少34％。这高于此前欧盟承诺温室气体排放量减少20％的目标，并且领先于美国承诺在2020年末达到1990年排放水平的目标。英国碳预算还有两个短期目标，即温室气体排放在2012年末和2017年末分别减少22％和28％。英国制定了首批三个具有法律约束力的具体碳预算，每五年为一个周期，分别是2008到2012年、2013到2017年、2018到2022年；英国承诺，一旦在2009年12月哥本哈根会议上达成全球气候变化协议，将进一步增加减排预算。英国制定第一阶段三个具体碳预算目标时主要考虑了三个因素⑩：一是2050年减排目标所定未来40年的减排轨迹，到2020年英国需要为全球排放量减少所做出的适当贡献；二是英国已经承诺的欧盟的减排目标；三是各部门可行的减排量，可能涉及的费用，以及政策保障。英国在制定碳预算目标的过程中，首先考虑的是全球层面的国际问题，其次是欧盟层面的国际问题，最后才是实施的技术可行性，所以碳预算从一开始就是一个国际政治经济议题，而不仅仅是英国国内的一项政策。
英国碳预算在全球第一次把国家财政与碳减排直接挂钩并作为国民经济发展的一个硬约束，是新生事物，其模式仍然在变化过程中，但仍在一些主要方面表现出较明显的特征，比较典型和具有借鉴意义的模式特征包括碳预算范围、碳预算方案、减排路径、与国际减排义务的衔接、宏观控制、技术支撑6个方面。
第一，英国碳预算的范围。英国制定的碳预算涉及所有《京都议定书》规定的6种温室气体而不仅仅是二氧化碳。主要原因有三：一是所有温室气体而不仅仅是二氧化碳导致了气候变化；二是英国承诺减排的温室气体不限于二氧化碳；三是包括非二氧化碳温室气体以及能够提供更多的政策和技术选择来满足预算。另外，虽然国际航空和航运的减排是英国气候变化战略的一部分，英国碳预算文件也强调应该把国际航空和航运纳入碳预算框架，但是考虑到国际层面制度框架的缺乏、预算在国际层面分解的复杂性和操作的困难性，因而未将其纳入预算框架，而是要求有明确的战略以减少排放量。气候变化委员会年末报告预算将附有国际航空和航运的报告。
第二，英国碳预算采取了“意向碳预算”与“过渡碳预算”供选的灵活模式。意向碳预算是为全球碳减排做准备的，过渡碳预算是在不能达成全球减排协议时使用的。2009年4月英国公布的碳预算就是过渡碳预算。意向碳预算将反映哥本哈根和其后的国际谈判的成果。英国承诺一旦达成全球性协议，将采取意向碳预算，可以进一步加大目前的减排力度，即在2020年将温室气体排放量减少到比1990年的水平低42％。即使没有达成全球协议，英国也将执行比1990年水平减少34％的目标。
第三，英国碳预算的低成本减排路径。英国碳预算确立了以最低成本减排、优先实行低成本减排的技术路径。英国气候变化委员会指出，碳预算可以通过以下路径来实现：提高建筑业、工业的能源效率，改善道路交通和车辆的燃油效率，迅速地转向可再生能源和核能等新能源。很多情况下，家庭和企业甚至能够从制定碳预算、减少碳排放的行动中节省资金，得到额外的收益。还有一部分碳减排将以低于欧盟碳排放交易市场上的碳价格来实现。对于实施成本远高于碳排放交易市场上的碳价格的，英国气候变化委员会建议暂不实施。
第四，英国碳预算与国际减排义务相衔接。英国碳预算预留了适当的弹性，特别是在将国际义务与财政和国民经济挂钩的过程中非常谨慎，在国内的碳减排和国际碳排放贸易之间设立了隔离墙，强调政府不会通过购买如清洁发展机制(CDM)下产生的国际碳排放信用(CERs)来满足过渡性碳预算。英国承诺了欧盟温室气体减排任务，因而对于在欧盟碳排放贸易框架内向欧洲其他国家购买碳排放信用(EUAs)来满足碳预算没有任何限制。如果在哥本哈根会议上达成国际减排协议，英国碳预算将允许通过国际碳排放贸易购买碳信用来实现意向碳预算。英国气候变化委员会估计，如果实施过渡碳预算案，只有不到10％的减排量将来自购买碳排放信用，其余90％的减排预算可以通过在国内减排或从其他欧盟国家购买减排量实现；但如果实施意向碳预算案，国内将需要做出加倍的努力，而且仍然有超过20％的减排量必须通过购买国外碳排放信用来实现，这需要通过碳市场购买欧美国家以外的其他国家的碳信用。(11)
第五，英国碳预算的宏观总量控制。英国政府强调，到2020年实施减排的成本将不到当年GDP的1％，而如果政策设计得当，减排将提高能源使用密集行业的竞争力。1％的GDP的成本包括了传统含碳能源价格上涨的成本影响。此外，政府还将为因实施碳预算而导致能源贫困的人埋单。如果政策设计得当，这笔费用也将保持在可控范围之内。由于碳预算制定中经济增长率是按GDP的2％来计算的，所以减排成本占GDP的1％相当于GDP增长的一半消耗在碳预算中。2020年的GDP总量比现在高出30％，(12)届时减排的总成本更高。但与不采取行动可能带来的灾难性后果相比，即使成本增加也是值得的。更何况，正如英国财政大臣阿利斯泰尔·达林所认为的那样，碳预算将为发展和运用低碳技术创造新的商机。提供必需的资金，还将直接创造数千个高新技术企业和成千上万的高技能岗位。
第六，英国碳预算的技术支撑。英国认为，技术是最后的决定因素，谁掌握了先进的低碳技术，谁就拥有了21世纪的全球竞争力。在英国碳预算背后作支撑的，是自下而上的系统研究。这些研究逐个部门详细评估了碳减排的技术潜力、成本及对竞争力的影响，主要落在电力、建筑业、工业及交通运输业等部门和行业。这些评估表明，通过提高能效、应用清洁能源、采用碳捕获与埋存(CCS)技术等方式进行碳减排，到2020年实现比1990年减排40％的目标是完全可行的。
三、碳预算对世界政治经济的影响
英国碳预算的实施表明，碳预算正从理论走向实践，从科学数据转变成与国家财政、国民经济发展紧密衔接的政策工具。可以预见，随着碳预算的推广，联结财政政策、产业政策和减排义务的碳预算将对世界经济、政治产生日益重大的影响。当前，主要发达国家已经在国内征收碳税，正酝酿在国际贸易中征收碳关税，这在不久的将来会影响到世界政治经济贸易状况。但是碳税、碳关税的影响是渐进的、可调适的，而碳预算一经设定就具有相当的刚性，一旦处理不当，将给国家带来巨大的损失。因此，必须对碳预算的影响予以高度关注。
首先，碳预算将成为国际政治经济博弈的核心议题。国家碳预算尤其将是2012年后气候政治框架不可或缺的基础。在明确了需要设定一个碳排放的上限之后，碳预算的分配就是国际社会谈判的焦点了。(13)也正因为如此，英国气候变化委员会报告《建设低碳经济——英国应对气候变化的贡献》(14)从一开始就强调设立碳预算、发展低碳经济是英国对全球应对气候变化的贡献。英国碳预算实践可能将奠定国际碳预算制度的现实基础。
碳预算不仅是国际气候政治的基础，其分配将对各个国家的国家利益产生重大影响，因而成为国际政治经济博弈的核心议题。从理论上讲，全球碳预算相当于全球的碳中央储备，能够从总体上连接减排义务，减少不确定性因素。有效的全球气候协议旨在合理控制全球温室气体排放量，必然基于各国的共同承诺和透明执行。缔约方必须严格遵守各自的契约义务，确保各国将多边承诺纳入透明的国家碳预算。在国家层面，碳预算能够通过向投资者和消费者发出明确的政策走向信息，降低引起经济混乱的风险，促进低碳经济的发展。碳预算在加强公众意识、保障政府信用方面也起着重要的作用，公民可以根据碳预算的成果来评估政府对减排所做出的贡献。可以说，没有碳预算就没有持续的碳市场，有碳预算才有全球碳市场和全球碳价格，才可能达成有效的气候政治协定并执行之，也才可能实现持续的减排和可持续的发展。
其次，碳预算将成为气候政治公平化新的出发点。通过实施公平化的碳预算，就不用每次都谈判发展权问题，因而有助于国际社会形成稳定和有效的应对气候变化的国际机制。然而，需要警惕的是，碳预算的实施有可能模糊公平发展权这个根本，掩盖其背后公平发展权利争夺的实质，把国际社会的视线和斗争焦点转移到具体的碳预算制定上。由于世界各国差异性很大，在制定公平化的碳预算时，不宜一刀切，套用一个死板的标准。应充分考虑评估时间段内人均累计的温室气体排放量、参与排放权分配的基准人口等基本因素、在考虑保障当代人公平权利的同时考虑未来人口变化、历史排放空间的合理分摊以及人口迁移的影响等等。发达国家和发展中国家所处发展阶段不同，应对气候变化的责任和义务不同，实施碳预算的目标、重点和难点也不同。发达国家实施碳预算，主要目标是在维持或继续提高当前经济发展水平和社会消费水平下，通过技术创新和经济社会的转型，大幅度降低当前过高的碳排放水平，以实现全球稳定大气中温室气体浓度水平的目标。而发展中国家实施碳预算的主要目标是减缓由于经济快速增长、新增能源需求所引起的碳排放增长，以相对较低的碳排放水平，完成现代化建设的进程。必须在一开始就明确，发展中国家在温室气体限排问题上的公平发展权是气候变化谈判的主要议题，并充分体现在碳预算的制定过程中。
联合国开发计划署认为，到2010年各国应该进行谈判，提出国家碳预算的目标；碳预算辅之以彻底的能源政策改革，再加上政府改变对消费者和投资者的激励结构，才能有效减缓气候变化。有效的碳预算既是气候政治公平化的结果，也必然能够促进气候政治的进一步公平化。
第三，碳预算将成为发展中国家的发展瓶颈，将对发展中国家的经济发展造成极大限制。根据发达国家经济发展的历史规律，发展中国家随着工业化过程的推进和经济的发展，二氧化碳排放必然呈上升趋势，需要更多的碳预算才能满足发展的要求，但是它们面临的却是碳预算长期严重不足的国际大困局。联合国开发计划署关于碳预算方案的研究结果表明：工业化以来人类使用化石燃料排放了大量的二氧化碳，整个21世纪的碳预算截至2030年就将告罄。如果仅考虑化石能源相关的二氧化碳排放，假设全球碳排放2015年封顶，2050年比2005年减排50％，全球碳预算大约为年人均2.33吨二氧化碳，(15)这甚至远低于目前欧美发达国家的人均水平。同时，现有排放空间的南北分配极不平衡。西方国家历史累积排放严重透支，将进一步挤压发展中国家基本发展所需的基本排放空间。欧美主要发达国家历史排放多，已用完全部碳预算，且事实上已经占用了其他国家的碳预算；中印等发展中国家历史排放少，碳预算总量有较多剩余，但是却面临全球碳预算剩余总额不足的困境。富裕国家人口占世界人口的15％，但是却在使用90％的可持续碳预算。如果发展中国家都效仿它们的做法，世界每个人的碳排放水平都与高收入国家的平均水平一致，那么全球二氧化碳排放将上升到850亿吨，人类需要6个地球才能承受得住。按照美国和加拿大碳排放的平均水平，人类将需要9个地球。(16)
以中国为例，碳预算对未来发展是一个紧约束。与英国顺水行舟实施碳预算、发展低碳经济的背景不同，中国为应对气候变化而被迫在短暂的时期内进行经济结构的重大转变，转向低碳经济成了一项紧迫的、风险和机遇并存的挑战。
最后，碳预算将是气候政治中南北争夺的关键。当遇到碳预算的限制时，发达国家并没有主动承担起应有的责任，弥补其历史碳预算赤字，而是在现有的剩余碳预算中争夺最大的份额，要求发展中国家承担更多的减排任务，挤压发展中国家的发展空间。发达国家的这种行为，招致了国际社会的广泛批评和发展中国家的强烈反对。碳预算成为南北在气候政治上争夺的焦点。
虽然英国碳预算实践具有示范作用，但由于碳预算涉及到国家根本利益，各国普遍对碳预算的分配实施信心不足，加上指标不确定、部门覆盖不够、没有充分的紧迫感等难题，国际社会普遍怀疑发达国家是否能够设定一个具有坚实基础的碳预算来确保世界逃脱危险性气候变化的危害。欧盟过去制定了远大的减排目标，然而这些目标既没有用于执行的体制框架，又没有进行能源改革的整体议程安排，效果较差。事实表明，要弥补历史欠账，发达国家就必须向发展中国家大规模转移支付碳预算成本。究竟应该转移多少碳预算？这构成了气候政治谈判中南北争夺的关键。发展中国家拥有发展和排放的权利，历史排放远低于碳预算，但由于全球气候安全这一共同利益，不得不因为碳预算的不足而为发达国家历史上的超额排放“埋单”，其总价值远高于目前发达国家向发展中国家提供资金援助义务所贡献的份额。
在现有框架下，发展中国家的剩余碳预算完全得到实现比较困难，需要发达国家向发展中国家转移支付更多的碳预算。由于西方发达国家的过度排放，挤占了发展中国家的排放空间，未来碳预算相对于未来排放尤显不足，碳预算将对以中国为代表的发展中国家构成紧约束。欧美发达国家历史排放多，已经用完全部碳预算，且占用其他国家碳预算已成事实。比如，中国历史上二氧化碳排放量一直比较低，根据统计，2004年中国化石燃料燃烧人均二氧化碳排放量相当于世界平均水平的87％、经济合作与发展组织国家的33％。(17)随着经济的发展，中国的排放总量、人均排放量都在迅速增加，2000年单位GDP的二氧化碳排放强度是世界平均水平的3.4倍、OECD国家的5.3倍，(18)今后必然将面临日益严峻的碳预算约束。发展中国家必须走低碳发展道路，迅速提高碳生产率，切实实行节能减排，追求在低碳发展路径下能够达到的碳预算目标。为实现21世纪可持续碳预算，至2020年、2050年发达国家应至少分别减排40％及80％的温室气体，要采取谨慎而强有力的措施实行碳预算管理。
四、结语
近几年来，围绕气候变化谈判，各国纷纷在举旗帜、抛方案，争夺主导权，维护自身利益，但人类社会发展路径正在变化的趋势不可阻挡。低碳经济作为碳预算约束下一种新的发展模式，能够在应对气候变化的同时保持经济发展，是从高能耗、高物耗、高排放的工业化发展模式转向可持续发展模式的桥梁。世界各国只有通过满足碳预算约束的低碳经济发展模式，才能实现资源环境约束下的真正发展。
基于各国的国情和发展阶段的特征，未来相当长时期发展中国家温室气体排放量仍会有合理的增长，需要发达国家向发展中国家转移支付更多的碳预算。以中国为代表的发展中国家面临对外争取发展空间、对内向低碳经济转型的双重任务。对外，在国际谈判中必须坚持《联合国气候变化框架公约》的原则，积极促进《公约》和《京都议定书》的全面、有效和持续实施；对内，要进一步明确应对气候变化在现代化进程和和平发展道路中的战略地位，把低碳发展的理念纳入国家和地区国民经济和社会发展规划，以低碳发展统筹协调应对气候变化和经济发展的关系，打造中国在世界低碳经济发展潮流中的综合竞争力。
英国碳预算是一种制度创新，其终极目标是通过提供示范效应，奠定后京都气候变化应对机制框架的基础。然而，英国制定碳预算时的审慎态度提醒我们，碳预算是国际政治经济利益动态博弈的结果，必将随着国际气候政治谈判的进行而牵涉重大的国家政治经济利益调整。作为发展中的大国，中国在发展低碳经济应对全球气候变化问题上，既要积极推进，又要留有余地，当前的发展必须与国际气候变化政治经济博弈的进程相配合，遵循“共同但有区别的责任”这条核心原则，以探索一条在碳预算约束下可持续的低碳发展道路。
注释：
①希拉里在主要经济体国家能源气候论坛第一次准备会上的讲话，http://www.state.gov/secretary/rm/2009a/04/122240.htm.浏览日期：2009年5月10日。
②P.G.Rodhouse and C.M.Roden,"Carbon budget for a coastal inlet in relation to intensive cultivation of suspension-fee-ding bivalve mollusks",Marine Ecology,1987,36:225-236.
③T.Yanagi,T.Saino,et al,"A Carbon Budget in Tokyo Bay",Journal of Oceanography,1993,49:249-256.
④UNDP,Human Development Report 2007/2008,New York:Oxford University Press,2008,p.43.
⑤Canada,L.P.O.,Balancing Our Carbon Budget:A New Approach for Large Industrial Emitters,A White Paper,Liberal Party of Canada,2007,p.24.
⑥关于基准年份的问题仍然存在分歧，2009年7月在意大利拉奎拉举行的G8峰会虽然一致同意将全力应对气候变化带来的挑战，把全球温度升高控制在2℃内，但仍然没有就减排的基准年份达成一致，1990年为基准年是大多数国家的共识。
⑦“英国设定世界上首个‘碳预算’”，http://news.jschina.com.cn/focus/200904/t27090.shtml.浏览日期：2009年4月30日。
⑧Darling,"First ever carbon budget"，http://news.bbc.co.uk/
2/hi/business/8012524.stm.浏览日期2009年5月14日。
⑨英国政府：《气候变化法》，http://www.opsi.gov.uk/acts/
acts2008/pdf/ukpga_20080027_en.pdf.浏览日期：2009年5月10日；英国环境、食品和乡村事务部：《气候变化法》，
http://www.defra.gov.uk/environment/climatechange/uk/legislation/.浏览日期：2009年5月9日。
⑩CCC,Building a Low-carbon Economy——The UK's Cont-
ribution to Tackling Climate Change,The First Report of the Committee on Climate Change,2008,London:TSO.
(11)CCC,Building a Low-Carbon Economy——The UK's Con-
tribution to Tackling Climate Change,The First Report of the Committee on Climate Change,2008,London:TSO.
(12)UNDP,Human Development Report 2007/2008,New York:Oxford University Press ,2008,p.44.
(13)IPCC设定的为避免危险的气候变化的全球碳预算目标是1456Gt二氧化碳当量。UNDP,Human Development Report 2007/2008,New York,Oxford University Press,2008,p.47.
(14)CCC,Building a Low-Carbon Economy——The UK's Con-
tribution to Tackling Climate Change,The First Report of the Committee on Climate Change,2008,London:TSO.
(15)UNDP,Human Development Report 2007/2008,New York:Oxford University Press,2008,p.46.
(16)UNDP,Human Development Report 2007/2008,New York:Oxford University Press,2008,p.46.
(17)中华人民共和国国务院白皮书：《中国应对气候变化国家行动方案》，2007年。
(18)王淑娟：“中国CCS的发展现状”，http://www.iea.org/
Textbase/work/2007/neet_beijing/WangShujuan.pdf.
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