论户籍制度改革的方向、关键和步骤，本文主要内容关键词为：户籍论文,制度改革论文,步骤论文,方向论文,关键论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、户籍制度改革的研究现状和不足
当前，尽管我国部分省份开始了户籍制度改革，但户籍制度仍然限制着人们在农业和非农业之间的正常流动以及在城市和农村之间的正常流动，阻碍了全国城乡统一的人力资源大市场的建立和土地使用权流转大市场的建立。户籍制度已成为制约人力资源、土地等生产要素的市场化自由配置的体制性障碍，不利于进一步解放和发展社会主义生产力。城乡隔离的户籍制度亟待改革。
池建宇和杨军雄、Whalley John和Zhang Shunming、李晓春和马轶群等研究认为，户籍制度阻碍了劳动力资源的流动。[1-3]蔡昉等人认为，户籍制度是劳动力市场上就业保护的制度基础。[4]刘传江和程建林、夏纪军认为，户籍制度阻碍了农村人口城镇化和中国的城市化进程。[5-6]张世伟和郭凤鸣、姚先国和赖普清认为，户籍制度影响了工资差异及其它福利差异，进而导致收入不公和贫富差距。[7-8]汪汇等、陆益龙、Wu Xiaogang和Treiman J.Donald认为，户籍制度导致了社会分层和阶层之间流动不畅。[9-11]总的来看，以上学者对户籍制度阻碍劳动力资源的流动研究得较多，但对阻碍智力人才资源流动研究得较少；对户籍制度阻碍劳动力资源的市场化配置的分析较多，但是对阻碍土地这个生产要素的市场化配置的分析较少。在前人的研究中，对户籍作用的不利影响论述得多，但对如何兼顾土地制度、社会保障制度等进行全局性的制度设计和改革步骤设计论述得少。本文主要论述户籍制度改革的方向和关键，以及如何实现户籍制度改革与土地制度和社会保障制度改革的协调配套进行。
二、户籍制度阻碍了人力资源和土地要素的市场化配置
户籍制度体现的是利用计划方式而非市场方式配置人力资源和其它资源，实际上是用行政方式将人限制在农业领域或非农业领域从事生产活动，因而它是我国高度集中的计划体制下的产物。进入20世纪90年代，我国明确提出了要建立社会主义市场经济体制，实现市场在资源配置中发挥基础性作用。劳动力、人才等智力资本是一国经济中重要的生产要素。要激发经济增长的内生动力，合理地配置人力资源变得尤为重要。这就需要劳动力、人才可以在全国范围内根据各地经济发展对人力资源的需要而自由地流动，以实现人力资源生产要素的正常流动，满足各地不同经济发展水平对人力资源的需要。人力资本在城乡之间、地区之间、产业之间自由转移是市场经济的必然要求，也是市场经济固有的属性。
根据诺贝尔经济学奖获得者刘易斯的二元结构理论，以农业为主的传统国家在向工业化转型过程中，劳动力会从相对落后的农业部门向相对发达的工业和服务业部门不断转移，直到劳动力资源对于两类部门的边际产出率相等为止。我国是典型的从以农业为主的传统国家向工业化转型的国家。新中国成立以来特别是改革开放以来的历史事实证明，由于城市发展对劳动力的需求不断增加，我国的人口城镇化进程一刻也没有停息。1978年底农村人口占全国人口的比例为82.1％，①此后这一比例一路下降；到2009年底农村人口占全国人口的比例为53.4％，②城乡人口数接近持平。经过30多年的经济建设，我国物质财富较为丰富，不再是改革开放前城市人缺衣少穿的情况。因此，不再需要户籍作为阻挡农村人进城与城里人争饭碗的挡板。另一方面，城市经济的快速发展要求农村人口城市化。城市的高楼大厦需要农民工来建设，城市的服务业需要农民工来经营，工厂需要农民工从事劳动密集型工作。
当一个上层建筑失去经济基础的时候，这个上层建筑将很快被历史吞没。旧的城乡固化的户籍制度现在已成了阻碍社会主义人力资源要素的市场化自由配置的桎梏，因而它阻碍了我国社会生产率的进一步提高。当这个“制度”已经失去需要它的“经济基础”的时候，迎接它的必将是被改革的命运。
三、户籍制度改革的方向和关键
户籍制度改革应该朝着适应社会生产力发展要求、有利于促进社会主义市场经济发展、有利于保障人民自由迁徙权利的方向改革。户籍改革的目标应该是实现城、乡户籍之分的消失，实现人们在全国范围内的自由迁徙。不再是用固化的行政手段来控制某些人只能居住在某些地方，或者某些人不能居住在某些地方，而应该实现市场在决定人们居住或工作地方中起到基础性作用。实现由人们基于“经济人”的理性，自发地选择去什么地方居住。由居住地的生活成本决定人居住和生活在什么地方，实现居住和迁徙的自由，这是人类要迈向“自由王国”的必经阶段。因此，建立最简单的公民登记制度是户籍改革的目标：只登记是否为中华人民共和国公民以及出生年月，除此之外，不应有其它的省份、身份、职业的标记。因为人居住的省份是会变的，是工人、农民还是干部也是会变的，从事何种职业也是会变的。至于籍贯，在人才日益流动的今天，很多人弄不清楚自己的籍贯究竟是哪里，我们越发感到籍贯的多余性。这样，这种最简单的户籍登记制度，将是全国最广泛通用的户籍制度，户籍就不会成为阻碍人力资源自由流动的障碍。这种最广泛通用的户籍制度，将是适应社会主义市场经济对人力资源要素自由流动的、适应未来生产力发展要求的户籍制度。
要实现以上论述的最广泛通用的户籍制度，必须在朝此目标改革的过程中注意土地和社会保障问题：土地制度改革和社会保障制度改革应是户籍制度改革的两个孪生兄弟。土地和社会保障是与户籍相联系的两个重要方面，户籍改革的关键和难点在于改革土地管理制度和社会保障制度。
1.土地问题的处理
与目前我国的户籍制度相捆绑的实体之一是土地。根据目前我国的户籍制度，农业户口的人们都有土地种，虽然这仅仅是使用权从国家租借来的。以家庭联产承包为主的统分结合的双层经营制度就是农村居民和土地的关系写照。土地是国家的，使用权归集体所有。户籍制度的改革与土地制度的改革息息相关，二者应是齐头并进、相互配套的，因而不得不说到土地改革的方向要朝向何方。一些地区由于修公路等占用当地农民种的土地需要补偿，而由于土地承包经营权30年不动摇政策、维持农村社会稳定的需要又使得集体不能轻易收回给农民的土地承包经营权，从而将集体陷于没有其它的土地可以补偿被征地农民的困境。集体所有，本身是一个模糊的概念。由国家统一收回土地，而对外拍卖限制性经营权，是一种可以试行的办法。限制性的经营权，是指农地的经营使用不能想怎么用就怎么用，比如只能用于种植而不能用于建设。而拍卖的对象，应该包括所有的人，而不仅仅限于一个村内的人，一个镇内的人，一个县内的人，甚至一个省内的人。总之，谁使用此土地的种植收益最大(当然经营者应在限定的种植范围内)，就拍卖给谁。这样可以最大化地实现土地要素的边际收益，从而使我国有限的土地创造出最多的效益。实际上，很多地方的土地经营权由农民转租给集体之外的农民，甚至是异省的农民，这种私下交易已经在很多农村客观存在。这是农民自发选择的结果，或者说这种政策是经过了人民大众选择的结果，这也是社会主义市场经济发展的必然趋势。
2.与人力资源流动相配套的社会保障体系的改革问题
建立全国标准统一的社会保障体系应该是我国社会保障制度改革的目标。尽管要分阶段进行，但最终目标要朝向这个方向。户籍制度改革与社会保障体系密切相连。这里所说的社会保障指的是“大保障”的概念，包括养老、就业(失业)、医疗、教育等等。社会保障体系改革的方向应是不分地域、不分种族、不分城乡、不分职业(除了少数公职人员确在公务需要的特殊保障之外)，只要是中华人民共和国的公民，均人人平等，实行同一个标准。这也是最广泛的、最公平的社会保障体系。目前这些保障和福利，正是附加在户籍上的附属物。户籍本身毫无意义，由户籍决定的不同的人享有的不同的权利才是其本质。这些“不同的权利”包括但不限于以下方面：政治权利(如城乡每万户人口中的人大代表的人数差异)、就业机会(如目前体制内的和体制外的一些工作岗位要求必须有城镇户口)、医疗及医疗保险的数额、社保基金的缴纳额度、城乡教育机会的均等。如果这些“权利”对不同的人仍然有歧视，则即便户籍改革了，但仍然是换汤不换药。
户籍制度改革、土地制度改革和社会保障制度改革应是我国下一阶段社会改革三位一体的组成部分，应是相互配套的系统工程。户籍制度改革涉及人力资源要素的自由流动，土地制度改革涉及土地这个生产要素的使用权的自由流动，而社会保障体系则是公平化地实现人力资源这个生产要素再生产的重要保证，更是实现社会公平正义、真正实现法律和市场机会面前“人人平等”的重要保证。逐步实现土地这个生产要素在全国范围内的市场化配置，逐步实现社会保障在全国范围内的统一，从而形成全国统一的人力资源要素大市场和土地要素大市场(既包括城乡统一的建设用地市场，也包括要建立城乡统一的农业生产用地市场或说种植用地市场)，这是户籍制度改革成功的重要保证。因此，户籍制度改革应从周围相关领域统筹来分析并进行全局性的制度设计，应与土地管理制度、社会保障制度的改革协调配套进行。
四、实现户籍制度与土地制度、社会保障制度的协调改革
1.以地级市为单位，在辖区范围内，取消农业和非农业户口，改为居民登记制。城乡居民在全市范围内实现统一的社会保障标准。
2.以村为单位，进行土地整理。比如可以留全村2/3的土地仍平均分给村里的农村居民耕种，以保障农民的饭碗，同时也是保障改革政策(对农民政策、土地改革政策)的连续性；其余的1/3由村里统一招标(招标的对象可以越出县、市甚至面向全国)，在保证土地种植规划用途的前提下，实行对外承包制，出价高者得。这样可以把土地让给产量最大化的经营者种植经营，实现土地产出效率的最大化。而完全的实行土地均分到农民手中一家一户经营，未必完全正确。部分地实行土地集中种植，符合未来农业产业化和规模化经营发展要求的大趋势。目前应该鼓励探索新的土地种植经营新模式。上述办法中，既可以使农民有地种，保持农村稳定，又可以使村集体保留一部分集体土地，探索实行规模化经营，并在农民的土地被征用时，可以用村集体的土地予以补偿，从而避免很多由土地原因诱发的各种矛盾问题(上访、群体性事件等)。
从经济学的角度分析，土地种植经营权的市场化使用是市场经济条件下应有的制度，它的对立面是平均分到各家各户的承包经营体制。前者是市场经济的做法，后者是计划经济的做法。市场经济条件下，效率优先，这样才能保证有限的土地产生最大的效益，才有更多的财富用于分配，因而土地种植经营权的市场化使用是社会主义市场经济的大趋势。然而，从社会发展的角度，结合我国农村发展所处的阶段和具体情况，仍需保留一部分土地用于分配给村民承包种植，这有利于保证农村和农业政策、土地政策的相对连续性，可避免土地改革对农民的较大冲击，有利于安定人心，有利于农村社会和农民的稳定。另一方面，土地种植经营权的市场化使用和平均分配给村民的承包经营两种模式可形成相互竞争的局面，哪个生产率不高，哪个就会被农民和农村基层组织所淘汰，被社会所淘汰。这是一个自然选择的结果，留下的就是适应我国现阶段生产力发展要求的制度。如果土地种植经营权的市场化招投标使用模式生产力更高，则可逐渐减少平均分配给村民的承包经营的土地数量，直至这种模式消失。
土地改革的范围要先村后镇，逐渐扩大至县市省以至全国。在村级逐渐实行土地种植使用权的市场化招投标制度之后，可根据具体情况，实行全镇范围内统一规划，将一部分土地的种植经营权市场化使用，另一部分在全镇范围内平均分配给农民承包经营。我国目前的情况是，村与村之间每人分得的种植使用权的土地数量不一致，甚至村内的社与社之间每人分得的种植使用权的土地数量也不一致。这样就做到了全镇范围内土地种植使用权对每位农民的平均化，这也是在农村内部实现公平的重要方面。与此过程同步，在全镇范围内实现土地经营使用权的统一规划和统筹对外招投标。这将有利于在更大范围上实现农业的规模化经营。如此类推，在镇之内实现农民的土地种植使用权的平均化之后，进一步在县之内实现上述办法，然后在全地级市范围内实现农民的土地种植使用权的平均化。
3.以省(直辖市、自治区)为单位，在省级人大颁布相关法规，实现省内社会保险缴纳金额对城镇居民和农村居民的统一标准，并实现社会保障账户在全省范围内通用。社会保障包括社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等部分。目前来看，社会保险对于人们是最重要的部分。实现社会保障账户在全省范围内无障碍通用，是促进人力资源全省流动的重要措施，它进一步清除了人力资源流动的社会保障体制障碍。这样有利于不同类型的人才和劳动力资源在市场需求的引导下自发地相互流动到经济发展最需要的地方去。以目前的情况，在全省范围内推行此措施是合适的。根据改革的进程，择机推进全国范围内的社会保障账户的通用。
4.全国人大通过相关的就业法律或国务院颁布全国性的就业法规，规定任何单位和个人在招收任何类型的员工时，均不得有城镇居民或农村居民的区分或限制，从法律上扫清就业过程中对户口的限制。这个规定主要是限制机关、事业单位和国有企业的。实际上，民营企业、外资企业只雇佣那些能创造最大价值的人，根本不会在意应聘者是农民还是非农民。
5.在以上过程中，人们的自由居住和迁徙将是自然而然的事。各地级市人大颁布相关的规定，在中小学招生、住房购置、医疗等“大社会保障”问题上逐渐实现全市范围内的自由流动，进一步扫清户籍这个障碍对教育、住房、医疗方面的限制，在更广领域实现城乡居民平等。
综上所述，户籍改革问题的两个关键就是土地问题和社会保障问题。这两个问题解决好了，户籍改革问题才解决得好。两个问题当中又以农民土地问题的解决难度最大。通过上述改革，逐步实现土地这个生产要素在较大范围内的市场化配置，逐步实现社会保障在全国范围内的统一，从而实现全国统一的人力资源市场和土地市场。这应是社会主义市场经济条件下，我国土地问题和社会保障问题改革的方向。与此同时，户籍的作用便不断弱化，最终消失。土地问题和社会保障问题解决好了，城乡户籍之分就没有存在的必要了。
注释：
①资料来源：《中国统计年鉴-2009》表3-1。
②资料来源：中国国家统计局于2010年2月25日公布的《中华人民共和国2009年国民经济和社会发展统计公报》，网址http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20100225_402622945.htm。
标签：农村改革论文; 农民论文; 人力资源配置论文; 人力资源计划论文; 人力资源成本论文; 城乡差异论文; 社会保险论文; 时政论文; 城乡差距论文;