中美义务教育择校政策的内容、背景与价值研究，本文主要内容关键词为：中美论文,义务教育论文,择校论文,背景论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40-059.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-8064（2008）05-0076-05
近年来，我国关于义务教育阶段择校政策问题的争论一直持续不断，成为社会关注的焦点。这里的义务教育择校政策是指政府针对义务教育阶段家长能否根据自己意愿在公立学校系统中为子女选择学校、如何选择学校等问题做出的规定，包括政府的作为和不作为两种行为。本文旨在通过对中美义务教育择校政策的内容、背景与价值的比较研究，分析教育政策的工具性作用以及义务教育的基本规定性，从而丰富教育政策理论，并为我国义务教育阶段的择校政策实践提供借鉴。
一、中美义务教育择校政策内容的比较分析
中美两国关于义务教育择校问题的政策内容存在根本的区别。
（一）我国义务教育择校政策内容。
解放初期，我国一方面大力开办各类学校，为公众提供最基本的受教育机会；另一方面又把有限的教育资源重点投入到若干中小学，以培养社会急需的人才。为了使重点中学招收到学习成绩优秀的学生，“以分择校”成为择校的基本制度，分数面前人人平等，这在某种程度上体现了一种公平原则，并没有引起多少异议。随着重点学校政策的实施，学校与学校之间在升学率上的竞争越来越激烈，结果造成了学生学业负担过重的后果。20世纪80年代中期，为了减轻学生学业负担，国家取消了小学升初中的入学考试制度，采取就近入学的策略，小学升初中“以分择校”的局面结束。这样，在家长择校意愿十分强烈，又不需要“以分择校”的情况下，“以钱（或权势）择校”的暗箱操作便开始萌芽、发展。随之，义务教育阶段一些学校转制改革中的收费规定在某种层面上公开认可了“以钱择校”的“合规定性”，在这种状况下，择校表现为一种自发的个体行为，这些个体行为与乱收费问题结合在一起，逐渐演变为严重的社会不公和教育不平等的教育政策问题，这就奠定了择校政策制定的价值基础。
伴随着择校收费问题的产生，国家在20世纪90年代开始重视治理择校收费问题。1990年中共中央国务院《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》、1993年国务院办公厅《关于加强中小学收费管理工作的通知》、1996年国务院办公厅转发原国家教委等部门《关于1996年在全国开展治理中小学乱收费工作实施意见的通知》等都是治理乱收费的具体措施，1997年原国家教委印发的《关于治理中小学乱收费工作的意见》甚至提出了时间表：“要在1997、1998年两年内解决‘择校生’问题，实现就近入学。”进入21世纪以来，国家明确了以教育均衡发展的思路解决择校收费问题的策略。2001年国务院纠风办、教育部《关于进一步做好治理教育乱收费工作的意见》、2002年教育部《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》等文件中，都明确规定禁止公办学校的择校收费行为。2006年出台的《义务教育法》又明确规定“就近入学”、“不得将学校分为重点学校和非重点学校”、“县级以上人民政府及其教育行政部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质”等，目前各省市都出台了关于“就近入学”的具体办法和措施，同时加强了对薄弱学校的改进工作。
（二）美国义务教育择校政策内容。
美国建国前后至1960年代中期，政府实行“就近入学”政策，基本上不支持家长在公立学校系统择校，择校的范围限制在私立学校（包括教会学校）和家庭学校之中。和我国改革开放初期一样，美国这个时期择校主要是一种自发的行为，而且没有引起公众的广泛关注。但是由于美国公立学校系统缺乏竞争，教育质量低下，为了使学校之间展开竞争，改进学校教育质量，1960年代中期至1980年代以来，不同的州相继制定教育政策鼓励择校，择校范围扩大到公立学校系统。随之，择校理念逐步深入人心，择校规模日渐扩大，不同种类的择校形式出现在美国的义务教育体制中。
当然，和我国一样，目前美国大部分学区的学生同样在居住地附近的公立学校就学[1]。“尽管有关当局对择校采取了支持的态度，总体上择校生占学生总数的比例仍不大”[2]。但是和我国不同的是，美国政府支持和鼓励择校。1990年，教育部长卡瓦佐斯在《推行选择制，改革美国教育》的报告中强调“选择的机会是我国进行中小学教育改革的基础。”布什总统在其宣布的“美国2000年教改法案”中明确提出要推行择校制度，美国《2000年教育战略》则以立法的形式确立了择校制度。与我国集权制国家拥有统一的教育政策不同，美国是分权制国家，择校政策在不同的州有不同的规定，即使在同一个州内，学区与学区的择校政策也可能不同。有的州允许在学区内择校，例如麻州、纽约州、华盛顿州等；有的州允许跨学区择校，例如明尼苏达州在1988年通过了全州公立学校学区内和跨学区并行的开放入学选择权方案，但家长真正跨学区择校的情况较少。
从政策内容上可见，两国关于择校的基本态度是截然不同的，中国采取“就近入学”政策，对于择校采取的基本上是禁止的态度，而美国采取的则是鼓励的态度。这种政策内容的不同与政策背景的不同是紧密相连的。
二、中美义务教育择校政策背景的比较分析
“教育制度具有特殊的结构，体现着深深地扎根于它们所处时代与地方的特殊理念”[3]。择校成为一项教育政策议题在我国的时间只有十多年，而美国经历了漫长的历史才走到现在。义务教育公立学校系统择校问题，是一个教育问题，又是一个社会问题。择校政策的不同与教育领域内部的特征，例如公立学校系统的特征、可供选择的学校的特征等有关；同时社会经济的发展程度对教育的发展程度起着重要作用，家长的择校观念也严重影响着择校行为的产生。
（一）公立学校系统特征的不同。
我国公立学校的特征表现在义务教育的基本普及、家长心目中的优质教育、学校的不均衡发展、公立学校的长期激烈竞争和学生的沉重学业负担等方面。第一，我国义务教育的基本普及为社会和家长对义务教育质量的追求奠定了基础。在义务教育基本普及，义务教育的发展达到了一定的规模，解决了“有学上”的问题之后，“上什么学”的问题成为普遍关心的问题。第二，我国家长对于优质教育的追求主要体现在对重点学校的追求上，因为在我国的义务教育公立学校系统中，只有重点学校和非重点学校之分，而重点学校为子女考上理想的大学提供了较大的可能性。第三，学校之间的不均衡发展为社会和家长通过择校来实现追求优质义务教育的目标提供了客观条件。在教育经费严重不足的情况下，在相当长的一段时间里，优质教育资源严重向重点学校倾斜，重点学校在各方面明显占有优势。“‘好学校’可以选拔那些在学术和社会地位上都处于强势的‘好’学生，从而维护或提高自己的‘好’学校地位；而‘差’学校和‘差’学生则不能摆脱相反的恶性循环局面”[4]。因此没有哪个家长不希望子女到“好学校”上学。第四，我国公立学校长久以来激烈的竞争使学校对学生学业成绩的追求达到了前所未有的程度。在激烈的升学竞争中，没有哪一所学校不把学生在升学考试中的成绩当作评价学校绩效的主要依据。第五，激烈的升学竞争同时使学生学业负担十分沉重，不少学生除了完成学校布置的大量作业外，放学后和节假日还要到课外举办的各种补习班去学习。
美国义务教育的普及同样激起了美国对义务教育质量的追求。但是与我国公立学校系统不同的是，首先，美国公立学校长久以来缺乏竞争。由于实行办学经费由国家税收支持和适龄儿童按学区免费就近入学的政策，美国公立学校系统基本上不用担心生源和经济问题，缺少竞争，从而产生出管理僵化、绩效差、缺乏责任感等问题。其次，美国家长对于优质教育质量的追求主要不是体现在希望子女考上重点大学或者名牌大学上，而是体现在找到适合子女的教育上。第三，美国义务教育公立学校系统中学校的发展不存在纵向上主要以升学率为评价依据的重点学校和非重点学校之分。第四，美国的义务教育阶段学生学业负担比较轻松，很少有学生放学后去上补习班，他们有更多的时间去发展自己的爱好，不必把所有的时间都花费在学习功课上。第五，在鼓励择校的过程中，学校的自主权在逐渐扩大，校长和家长甚至社区等参与了学校的管理和对学生发展的思考。
（二）可供选择的学校特征的不同。
择校是学校办学水平的差异引起的，但是我国与美国的这种“差异”本身是不同的。这种不同主要体现在可供选择的学校特征的不同上，包括民办教育质量和学校类型。
我国义务教育可供选择的学校特征体现在民办教育质量有待提高和公立学校单一的学校类型上。第一，民办教育缓慢的发展状况使家长对义务教育质量的更充分追求在民办教育系统内受到了限制。虽然我国民办教育的兴起使得人们可以到私立学校去择校，但是由于其仅仅处于萌芽状态，发展缓慢，民办学校的发展受到发展目标、师资力量和资金的严重影响，我国最优秀的义务教育阶段的学校仍然存在于公立学校系统之内，加之一般家庭没有能力提供民办学校高昂的学费，所以民办教育并没有为公立学校系统的择校减轻多少压力，多数家长在公立学校系统内部择校成为必然的选择。第二，我国的义务教育公立学校单一的学校类型和在纵向水平上的差异，促使家长在追求优质教育质量的过程中只能把目标直接指向重点学校。在我国，不管是重点学校还是非重点学校，对于学生的培养目标基本上是同样的，就是学生在升学考试中取得好成绩，学校与学校之间的绩效区别体现在不同升学率的纵向阶梯上，学校在家长心目中排名的唯一依据是升学率水平。因此，升学率高的重点学校成为家长择校的主要选择。
美国可供选择的学校特征则体现在发达的私立学校和公立学校众多的学校类型上。首先，其私立学校较为发达，在私立学校中有相当好的学校可供选择，所以在美国政府推行择校政策以前，美国择校行为主要发生在富裕阶层对私立学校的选择之中。推行择校政策以来，美国依然有相当一部分择校行为发生在需要交纳高额学费的私立学校系统，但是目前已经有更多的家长可以在公立学校系统不同类型学校之间进行择校，而在公立学校系统择校则不需要交纳高昂的学费。美国义务教育公立学校在横向上存在多种学校类型，每种类型各有特色，例如传统的学校，特许学校、磁石学校、家庭学校、教会学校等。较多的学校类型为家长择校提供了广阔的范围，家长择校主要体现在对于不同类型学校的选择上。
（三）经济发展程度的不同。
从家庭层面而言，居民经济收入的增加是家长为子女择校的重要条件之一，它决定了家长为子女择校的能力。从国家层面而言，经济的发展水平是教育发展的重要决定因素。20世纪60年代，政策学家戴伊对美国50个州政策输出的研究表明，“经济发展水平（可以用人均国民收入、城市人口比例、平均的教育水平和工业就业人员的比例等各种变数来衡量）是影响教育、福利、公路、税收及公共调节等政策的最重要的因素”[5]。“经济发展水平主要以下列方式影响义务教育的公平。一是由于经济总量的限制，政府能够实际提供的义务教育机会数量不足，难以满足全体适龄儿童接受义务教育的需求。……二是经济发展水平制约了中央和省级政府有效调节教育公平的力度”[6]。
我国改革开放以来，人均生产总值持续上升，相当一部分公民可支配收入迅猛增加，加上计划生育政策的实施，富裕家庭有了充足的经济条件为子女择校，择校群体在不断增大。但是，由于城乡差别，区域差别和个人收入的差别，我国还有相当一部分家庭没有择校的经济实力。如果在由政府负有重要责任的义务教育阶段，优质教育机会的获得仅以金钱为凭借，那么对于弱势群体就会严重不公，择校现象不仅成为一个严重的教育问题，也成为一个社会问题。针对这种情况，我国政府采取了禁止择校的政策，杜绝乱收费，推进义务教育的均衡发展，以期更好地实现教育机会的平等。
而在美国，由于其经济发达，人均国民收入处于较高水平，也就是说有更多的家庭有经济条件为子女择校，其择校行为并没有像我国一样引起强烈的对于教育公平问题的关注。在这种情况下，由于美国强大的经济实力和相对充足的教育经费，美国政府支持择校，并且通过教育凭证制度和增加学校类型增添择校的范围等帮助弱势群体增强择校的能力。
（四）择校观念的不同。
接受优质的教育是多数人获得经济地位和社会地位的不可或缺的前提，对于很多家庭的子女而言，教育是促进其社会阶层流动的唯一因素，因此无论中国还是美国，无论政府还是家庭，都十分重视教育。但是两国重视方式不同，对于择校观念存在很大区别。
在我国，关于教育的传统思想和现实情境推动了择校现象的普遍产生。首先，“万般皆下品，惟有读书高”等传统思想在我国根深蒂固，家庭对于教育的崇尚有着悠久的传统；其次，在教育的现实情境中，教育选择本质上就是社会选择，在社会这个大市场中，个人接受的教育程度直接影响着将来的生活质量和身份地位。随着我国高等教育的扩招，人们追求的目标不再只是考上大学，而是要考上名牌大学、重点大学，而要想考上这样的大学，基础教育阶段就需要付出巨大的努力。家长择校的目的就是使子女考上名牌大学或者重点大学。
在美国，择校的原因则是多方面的，例如，在择校目的上，从宏观方面而言，有的是为了消除种族隔离，有的是出于宗教目的；从微观方面而言，有的是为了满足家长参与的需要，有的是为了满足学生不同发展兴趣的需要等，美国满足不同兴趣的公立学校类型为其提供了广阔的选择范围。
三、中美义务教育择校政策价值的比较分析
“教育是实现人类平等的伟大工具，它的作用比任何其他人类的发明都伟大得多”[7]。因此，从上面的分析可以看出，当中国和美国政府均基本实现了普及义务教育的目标之后，中美关于义务教育择校的政策虽然在政策内容和政策出台的背景方面有很大区别，但是追求的政策价值趋同，均旨在重建公立学校系统和追求教育公平。
第一，中美两国重建公立学校系统均是为了解决本国存在的教育政策问题。美国基础教育政策的市场模式和中国的政府模式均产生于本国的教育背景状况，美国原有的公立学校系统缺乏竞争，效率低下，教育质量不容乐观；而中国原有的公立学校系统竞争激烈，差距巨大，过分注重学生学业成绩，学生负担过重。美国采取了由政府模式向市场模式转化的方式，在一定程度上把学校推向市场，鼓励择校，以激起公立学校系统的竞争，从而追求学生学业成绩，提高教育质量。而当中国义务教育择校收费问题成为社会关注的焦点问题之际，中国采取了由重点发展到均衡发展转化的模式，致力于改善薄弱学校，避免择校，从而追求素质教育和全面发展，以提高教育质量。
第二，中美两国重建公立学校系统的策略均适合于本国的国情。例如，针对教育质量低下，美国的市场模式在支持择校的同时，追求学生的学业成绩，研究表明：“美国近年来在基础教育改革方面有了较大举动。……将标准化考试引入中小学，并对各校在英语、数学等基本科目的成绩进行考核排序，然后根据考核结果采取必要的改进措施”[8]。针对公立学校之间缺乏竞争，美国扩大了学校自主权，并将其与择校结合起来，以提高绩效责任，不仅由政府以行政的方式评估学校的发展，也由家长和社会以选择的方式来评估学校的发展，采取了“引进市场力量和非官方决策”[9] 的策略。针对择校收费的严重问题和学生学业负担过重的问题，中国的政府模式在避免择校的同时，伴随着减轻学生学业负担的愿望，追求学校的均衡发展，新的《义务教育法》规定“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件”。
第三，中美两国重建公立学校系统过程中政府提供义务教育的方式均发生了不同变化。中国政府在义务教育中的责任依然是直接提供义务教育，但是提供方式发生了转变，由支持重点学校转向了关注薄弱学校，致力于保持原有的优势并且使薄弱环节得到改善；美国政府在义务教育中的责任由直接提供义务教育向直接提供和资助、监管并重。同时值得注意的是，美国公立学校市场化改革只发生在少部分公立学校之中，择校状况也十分有限，例如近年蓬勃发展的特许学校学生数也仅占全部学生数的2％，大多数家庭依然按照原有的就近入学制度就学。也就是说，尽管美国政府鼓励市场化改革，但是除了少数学校在进行这种改革外，美国政府依然在很大程度上直接提供着基础教育。
第四，中美两国重建公立学校系统的重要目标之一均指向教育公平。我国禁止择校政策的重要目的之一是为了避免“以钱择校”、“以权择校”等对社会弱势群体造成的不公平现象。秉持着“一个公正的社会不能是在剥夺弱者的基础上使强者更强的社会，而应是强者扶助弱者从而使弱者变强的社会”[10] 这样的理念。而在美国，“择校不仅给那些有能力择校的学生进行教育选择的权利，而且给所有的学生选择学校的机会，同时给弱势群体和处境不利的儿童提供选择适合其发展的学校教育机会。因此，学校选择制度改善了教育公平状况”[11]。例如，一些州通过教育券计划支持家长择校，对低收入家庭在择校上给予一定的补助，以帮助低收入家庭有机会择校；而《不让一个儿童落伍》法案则将“消除差距、促进平等”列为重要的政策目标。
四、结论
综上所述，中美两国义务教育择校政策在教育政策的历史条件和政策背景上存在着明显的不同，这种不同与其说是人为的结果，还不如说是社会发展和教育发展轨迹造成的差异。由此可见，任何一项教育政策的制定都是为了解决某个社会发展阶段产生的特定的教育问题，都是针对截然不同的环境压力做出的，任何简单的效仿都是无益的，甚至是危险的。同样一个教育问题产生于不同的社会经济发展阶段、教育发展程度和文化背景，就需要采用不同的政策方案。只要能够较好地解决特定的教育政策问题，同时又不会激起其他教育问题和社会问题的产生，利大于弊，不管运用什么样的政策方案，都是值得欣赏的。
因此，本研究的结论是，择校与否，只是一定历史阶段的产物，只是政策选择的具体表征，不具有普遍性。具有普遍性的是义务教育的基本规定性：公平。
［收稿日期］2008-08-15