农村劳动力转移中的利益冲突：一个社会博弈的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,利益冲突论文,农村劳动力转移论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C913.2；F304.6[文献标识码]A[文章编号]1000-7326(2008)04-0071-05
1978年以后，中国踏入了一个制度变迁和社会转型的大变革时期。在转型时期，我国社会利益关系的变化，正日益凸显出利益主体多元化、利益来源多样化、利益表达公开化、利益差别扩大化、利益关系复杂化等特征，因此，改革以来制度变迁的过程，在某种意义上说就是社会利益关系的演进过程。[1]就此而言，中国已经进入一个人们基于个体或团体利益而互动博弈的新时代。而“在一个利益分化和利益博弈的时代，任何一个具体的经济社会事务都可以成为一种利益，并从中滋生出一群分享这种利益的人，并围绕这种利益进行博弈”。[2](P30)在“政府引导”的基本格局下，我国当前的农村剩余劳动力转移工作，实际上既是一项公共的经济社会事务，还表现为一个基于不同利益的社会博弈过程。把农村劳动力转移工作置身于这样一个动态的社会博弈的时代场景，就不难发现存在四种利益冲突约束，即政府部门间、不同政府间、城市偏向政策带来的城乡居民间、劳动力个人(集体)与政府间的利益冲突。而正是这些利益冲突约束作为游戏规则的主要因素的存在，才决定了这个社会博弈基本的均衡结果，引发或加剧了公共供给短缺尤其是财政短缺和政策缺失的局面。
一、部门利益冲突与公共供给短缺
根据公共选择理论的基本观点，政府部门并不必然就是公共利益的代表，相反，任何政府部门都有在政府机构中寻求生存和扩张的基本冲动，存在着自身特有的“部门利益”。著名学者威廉·尼斯坎南(W·Niskanen)曾经断言，政府系统内部总是存在“官僚预算最大化”倾向。[3](P37-38)在《美国官僚政治》一书中，詹姆斯·Q·威尔逊(James Q.Wilson)根据自己多年的经验观察，把部门利益现象提升到“部门政治”的高度来认识，他提出“部门自治区”的概念并对此进行过精辟的论述。他说：“在竭力维持机构以及自己在机构中地位的同时，行政长官们为保持对自己的地盘的控制而忧心忡忡。没有一个机构能拥有或可以拥有绝对的自治权，但所有机构都力争得到并且保住尽可能多的自治权。在追求维持机构以及自己在更大政治圈子里政治地位这两个目标时，行政长官们往往会采取种种策略。”[4](P36-37)
由于“部门政治”和部门利益的存在，政府内部的不同部门在处理社会公共事务的过程中，总是存在着在各项政策与公共利益目标之间不完全匹配的问题。在农村剩余劳动力转移过程中，因政府部门间利益冲突而引起的公共供给短缺，主要体现为政策供给上的短缺。下面以户籍制度改革中的部门博弈为例加以分析。
从表面上看，目前公安部门推行的户籍制度改革似乎是解决城乡劳动力流动问题的钥匙，但经过理性的分析可以发现，户籍制度并不是问题的全部，实际上必须把户籍制度本身和与户籍制度相关的制度区分开来，只有打破了与户籍制度相关的一系列制度约束链条，取消户籍制度才有实质性意义。由于其它职能部门负责的宏观调控、教育经费、劳动就业保障、社会保险、最低生活保障线、优抚安置、征兵制度等配套制度改革不能及时出台，从而使户籍制度改革受到极大的非议。从更深层次的角度讲，实质上就是主管户籍的公安部门，与计划(发改)、教育、劳动与社会保障、民政等政府部门间的利益冲突在作怪。由于部门利益不协调导致的部门制度建设不足，使得与户籍制度相关的这些制度约束链，难以如公安部门所愿进行配套的制度创新。①公安部门与政府其他部门间的利益冲突的原因主要在以下几个方面：
1.城市人口压力及其管制。计划(发改)部门认为，改革户籍制度，放开对城市人口机械增长的控制，势必导致城市人口急剧膨胀，给城市的治安、交通、电力、教育、医疗、供水、住宅等带来一系列压力，从而出现人口与资源、环境之间的尖锐矛盾，影响城市总体经济社会的可持续发展。因此，政府计划发展(人口管理)部门出于城市经济社会发展的长远大计，总会出台相应的人口宏观调控的政策。
2.教育资源的约束。目前我国仍实行城乡二元的教育投入和管理体制，城市基础教育的经费开支由城市财政承担，农村义务教育费用由中央、省和市、县政府按户籍所在地实行分级投入和管理的原则。如果完全按照公安部门的意见改革户籍制度，那么改革后将有大量农民工的子女涌入城市就读，分享城市教育资源，而由于城市教育部门不能收取借读费，这就使得城市教育经费不堪重负。因而，城市教育部门认为，完全取消户口性质上的差别，不仅无法满足农民工子女的入学需求，更重要的是它不利于城市教育事业的健康发展，有可能导致两败俱伤的后果。
3.劳动就业和社会保险的制约。在城乡二元结构体制下，大部分地区的社会保险与就业保障只能覆盖城镇居民的非农业人口，户籍管理制度改革以后，社会保险与就业保障必须实行一元管理政策，其覆盖对象将逐步普及所有地区和所有的城乡人口。在这种情况下，劳动与社会保障部门认为，取消户籍制度，将使目前有限的社会保险资金和就业保障经费难以维继。而且，目前政府在统计失业率时，只统计了非农业人口的失业率，如果取消非农业人口的划分，势必造成失业率的迅猛增长，而这必然对城市最低生活保障制度及其财政开支带来极大的冲击。以城市最低生活保障线为例，目前该项制度是依附在户口性质的划分之上的，城镇居民的最低生活保障线较高，农村居民则相对较低甚至没有。户籍制度改革后，城市居民最低生活保障范围将大面积扩大，而完全依靠财政支付的最低生活保障金也将增长，从而带来财政支出上的困难。
4.民政部门的城镇退役士兵安置问题。民政部门认为，取消“农业户口”与“非农业户口”性质的划分后，将给城市的优抚安置、国家征兵与复员退伍军人安置、赈灾救济等制度带来不小影响。可以想象，目前我国城镇退役士兵安置工作尚且如此困难重重，如果取消户籍制度，把大量农村人口转为城市户籍人口，这将使这项工作更加雪上加霜。同理，城市的优抚安置和赈灾救济工作也面临这个问题。
二、政府间利益冲突对公共供给短缺的影响
在推进农村剩余劳动力转移的实际工作中，由于政府间利益冲突而给这项工作带来的障碍也不可小视。政府间利益冲突，主要表现在中央政府与地方政府间、劳动力的输出地政府与流入地政府间。这两种利益冲突，特别是后者，在很大程度上加剧了农村劳动力流入地的财政供给短缺状况。
(一)中央政府与地方政府间的利益对立
1994年我国实行分税制改革后，由于中央与地方政府之间的财政关系缺乏宪法和法律保障，地方政府的财政权利始终处于弱势地位。在实际工作中，中央和地方迄今为止的大部分财政关系调整都是根据中央的“决定”、“通知”来传达和执行的，而没有法律的规范；在财政关系的具体调整中也缺乏相应的法律依据，中央与地方之间税权和财政支出责任的划分在事实上由中央政府决定，而非由全国人大(立法机构)来决定。因此，中央政府在与地方政府的“政策博弈”中既是裁判员又是运动员。这就使得中央政府能相当随意地以其自身利益为出发点来修改博弈规则。[5]而规则的修改，意味着中央政府可以随意下派支出责任，改变地方政府的支出结构，从而增加地方政府的支出负担，再结合地方政府的种种抗拒和抵触，最终导致地方公共财政供给短缺的发生。
(二)劳动力输出地政府与劳动力流入地政府间的利益冲突
正如奥尔森在《集体行动的逻辑》中所提出的，在集体行动中普遍存在着“搭便车”现象，由于集体行动中存在个人支付成本获得的收益，被集体中的其它成员免费分享的问题，而个人支付全部成本只享受较少的收益份额，因而集体中的理性个人没有动力去提供公共物品，而组织规模越大，公共物品越是供给不足。[6](p34)这在劳动力输入地政府和输出地政府之间就表现为双方推诿。
《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出，做好农民工工作的基本原则之一是因地制宜、分类指导：要求“输出地和输入地都要有针对性地解决农民工面临的各种问题。鼓励各地区从实际出发，探索保护农民工权益、促进农村富余劳动力有序流动的办法。”农村劳动力转移到城镇非农产业就业后，兼有在输入地的职业身份和输出地的农民身份，在输入和输出地都存在其待遇需求。但由于双边政府都存在“搭便车”心理和明哲保身的利益取向，往往使这种待遇需求难以落实。
比如，在农民工职业技能培训方面。从输出地政府来说，大部分是经济欠发达地区，财政普遍是“吃饭财政”，难以安排足够的专项资金来培训农村剩余劳动力转移就业，因而它们往往选择放任自流的方式来对待这个问题。而输入地政府免费职业培训只是面向本地户籍流动人口，外来流动就业农民工却无法享受，加之农民工流动性大、稳定性不强，输入地企业也不愿对招用的农民工开展大规模培训。
又如，农民工子女入读问题。农村实行免费义务教育，主要是通过中央财政转移支付给劳动力输出地政府以及当地财政的适当配套来保障的，但劳动力输入地政府认为，既然农民工子女在输入地接受义务教育，就必须把中央财政转移支付给输入地政府，或者通过一些技术手段把这笔转移支付金拨付给输入地政府，这样才算公平，也是长久之计。
总之，这种利益冲突引发的博弈结果，往往使输入地政府不愿投入更多资金和人力物力用于对农民工的管理服务，从而在一定程度上阻滞了农村劳动力的转移。
三、城市偏向政策带来的利益对立与公共供给短缺
城市偏向政策的利益博弈，是指政府由于把公共政策的重心倾斜在城市、把公共资源和政府财政偏向投入于城市，导致农村地区就业不足和财政供给短缺的现象。计划经济时期形成的“城乡分治，一国两策”的偏向政策和制度安排，使得国家得以有效地压低农产品价格，严格地控制生产要素特别是农村劳动力向城市流动，其结果则是产品市场和要素市场的严重扭曲，并形成对城市居民的利益倾斜。它催生了城市既得利益阶层的政治萌芽，并于改革后的市场环境下得以浮出水面。更为重要的是，由于整套宏观政策环境的路径依赖惯性，时至今日它对农村劳动力流动产生了不小的阻碍。
(一)城乡利益阶层间的政治博弈
在政治博弈中，农民尽管人数众多，但他们不能通过组织化的反抗来争取自己的利益。相反，城市居民具有政治力量优势和更具有行动能力，因此他们便能够在或大或小的程度上建构或重建社会交往和交换活动的规则和条件，在这种情况下经常可以保证在交换的损益上对他们自己比对乡村居民更为有利。正如迈克尔·利普顿(Michael Lipton)所说：“农村拥有大多数贫困和拥有大多数潜在优势的低成本资源，而城市拥有大多数发言权、有力的组织和权力。所以，在与农村的对抗斗争中，城市阶层可以赢得大多数回合。”[7]塞尔索·弗塔多在评述巴西的情况时，也一针见血地指出：“我们的社会是一个只对产业工人开放的社会，对农民却不开放。事实上，我们的政治体制允许城市集团组织起来，以便在民主斗争的法规之内实现他们的要求。农业工人的情况则截然不同。因为什么权力也没有，他们就不可能提出合法的要求和具有讨价还价的力量。”[8](P52)
在二元户籍制度下，城市居民天然享有一种相对的特权，是户籍制度的受益者。城市居民基本上认为，突然取消户籍制度会带来城市的交通、教育、治安和医疗等问题，甚至会使得整个城市系统瘫痪。虽然，城市居民也认为户籍制度有失公正，需要改革，但不赞成以牺牲城市居民的利益来满足农民利益的“削高就低”的方式。因此，农村劳动力转移到城市部门，意味着构成对城市居民特权的冲击，会引起后者的不满甚至抵制。于是，城市居民作为城市偏向政策的既得利益阶层，对农村外来劳动力总是充满消极态度，而且通过投票(vote)和抱怨(voice) (主要是报纸、电台、电视等舆论工具)向城市政府施压，要求寻求进一步的政策保护。而在政策设计过程中，政府的相关部门实际上也是被城市居民的利益诉求所“俘虏”，自觉或不自觉站在城市居民角度考虑问题，从而把财政资源更多投向城市居民。
(二)政府间竞争诱发政府行为与社会目标的激励不兼容
改革开放以来，伴随着中央向地方的行政分权，地方政府间的竞争愈演愈烈。为了博取足够的政治资本(政绩)，地方的政治企业家们习惯采用“短、平、快”的策略，在城市大兴土木，争上各种政绩工程，“做大做强”GDP，以便在政治锦标赛中赢得有利位置。[9]相反，由于“三农”问题包袱沉重，历史欠账太多，仅凭现有的物力和财力资源难以在短期内取得“立竿见影”的效果，因而长期得不到足够的政治重视。这就是说，在政府间竞争和政治锦标赛的制度环境下，政治企业家(地方一把手)总是理性地选择能够最大化其面临的政策目标函数的决策。但在我国目前的人事制度和激励机制下，由于上级政府(此处是广义上的)事实上决定着对地方官员的政绩考核与升迁，而他们很难观察到那些对当地带来长期价值的决策和执政行为，反而是如GDP和政策工程等成为更可观察的变量，故而大多数地方官员必然会把城市的经济发展和市政建设作为本届政府的首要政策目标，至于民权民生、社会发展、环境保护等其它政策目标，则制度性地成为被忽视的领域。这就很容易解释，为什么有些地方政府在行政动员上似乎很重视“三农”问题，但在政策举措上却一直雷声大雨点小的根本缘故。也正是受“重城市、轻农村，重工业、轻农业，重市民、轻农民”的偏向政策的影响，农民工的就业及其生存问题，很难与城市居民相提并论。
四、劳动者个人(集体)与政府的利益冲突
农村劳动者个人或集体与地方政府间的利益对立突出体现在“城中村”改造和“村改居”的政策实践中。这是一个利益的帕雷托改进和利益再分配纠缠在一起的过程，涉及村民利益、村干部利益、村集体利益、开发商利益和政府利益等多方利益，汇聚了村民、村干部、村集体、开发商和政府等多个利益主体和博弈参与者。而其中，最尖锐的矛盾莫过于村民、村集体与政府的利益冲突。这些利益纠纷和冲突，造成了“村改居”过程中的公共产品供给短缺问题。
按照“村改居”的理想状态，改制后农村居民成为城市居民，在市政设施使用、社会保障、就业制度上享受城市居民的待遇。然而，目前政府的财政承担能力有限，在改制过程中，大量的管理建设费用、原村民的福利开支等仍由集体经济负担；而城市的社会保障体系、就业市场等，一时间也难以容纳所有的“村改居”人员，改制后的村民仍无法享受城市居民待遇。由此造成的村民与城市政府间的博弈结果：政府利用自身的强势，大量规避“村改居”的改革成本，只进行简单易行的或对自身有利的改革：相反，处于弱势的村民承受了大部分的改革成本，却只获得与所付出成本极不相称的少量收益。因此，中国社会科学院农村发展研究所的于建嵘研究员指出，改革户籍制度恰恰剥夺了农民的利益。
很多村干部认为，“村改居”会损害村集体利益。例如，原来的农村经济合作组织是免缴有关税费的，但在“村改居”后，被股份制经济实体所代替，要按公司法规定缴纳有关税费。而且，村集体经济组织改制后，城市的公共财政并未覆盖原来的“城中村”地区，城中村的卫生、医疗、治安、道路、供水等社区公共事业仍然要由村集体来负责。如此一来，村集体经济的负担不降反增。因此，村干部一般没有推进“村改居”的积极性，而这显然不利于城乡二元结构的破解，不利于发达地区农村剩余劳动力的就地转移就业。
五、结论：政策性对策
在体制转轨和社会转型的当代中国，社会的阶层分化日趋明朗，各种利益阶层之间的博弈现象趋于显性化。因此，讨论我国当前的农村剩余劳动力转移问题，必须把思维的触角延伸到整个社会博弈的生态场景，以此还原和描画出劳动力转移过程中各种利益主体的行为选择，特别是各种政府基于制度所提供的激励而做出的政策性选择。
归结起来看，政府部门间、不同政府间、城市偏向政策带来的城乡居民间、劳动者个人(集体)与政府间的利益冲突，是当前我国农村剩余劳动力转移中的四种主要利益冲突关系。从发生学的角度讲，这些利益冲突发生的根源是各不相同的，既有历史原因，也有现实原因，但更主要的是体制的原因不过，尽管各自的生成机理存在很大差别，但这些利益冲突诱致的博弈结果却有着共同的特征，它们都引发或加剧了农村劳动力转移过程中的公共供给短缺状况，从而对农村剩余劳动力转移就业制造了这样或那样的障碍。
具体来说，政府部门间的利益冲突，容易导致合理的政策和法律的缺失。比如，它一方面延缓着户籍制度改革的进程，不利于消除农村劳动力转移的一系列政策壁垒；另一方面，它会造成法律空白，使农民工转移就业的配套法律法规难以跟上现实的要求。不同政府间利益冲突则导致财政供给上的短缺，要么无益于地方政府积极贯彻中央关于“农民工”问题的各种政策，要么在劳动力输入地与输出地政府间产生种种隔阂，影响到农村劳动力进入一个有序和制度化的转移轨道。在城市居民的政治压力和政治吁求下，城市偏向政策往往使城市政府习惯性地把政策扶持的重心和财政投入的重点倾斜于城市居民；相反，对于“三农”和农村劳动力转移就业问题，由于政策不配套和财政上的短缺则显得“心有余而力不足”。“村改居”中的多重利益纠缠，表现在不同的层面，但它们有一个共同特点，那就是，由于政府的缺位导致了相应的公共产品和公共服务供给不足，从而触损到村民、村集体和村干部的个人或集体利益，并最终削弱了村民就地转移就业的积极性，引起了村集体对城乡一体化政策的质疑。
由此我们得到相应的政策性对策：由于当代中国的基本政治架构难以在短期内改变，在传统工业化道路中，其所提供的制度激励和包括政府在内的各种利益主体的行为模式已经接近于均衡，从而难以进一步推进农村劳动力的合理转移，也就使其潜在的社会经济效率不能得到充分实现；通过走新型工业化道路，推进发达地区与欠发达地区间的产业转移，也许会是更可取的政策选择，因为它一方面可以就地转移大量农村劳动力，另一方面也可尽量避免由政府间利益冲突带来的博弈结果的低效率与不公平。
注释：
①实际上，公安部门自己也是城市既得利益集团之一，因为如果取消城乡户籍制度的性质划分，将使公安部门不能变卖户口，由此损失一大笔“额外收入”。
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