国外政府跨部门协同机制及其对中国的启示，本文主要内容关键词为：中国论文,启示论文,机制论文,国外论文,跨部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
推进制度化、经常化和有效“跨界”合作以增进公共价值，是世纪之交发达国家政府改革的新趋势，整体政府和跨部门协同相应成为发达国家政府改革的热门实践和国际行政学研究的前沿领域。面对政府管理的新形态和我国行政体制改革的迫切要求和现实需要，中共十七大报告提出要“健全部门间协调配合机制”，十七届二中全会明确指出要“完善行政运行机制”，新一轮行政体制改革强调要“紧紧围绕转变职能和理顺职责关系”。在此基础上，适时借鉴国外跨部门协同的理论和有效经验，对构建适合国情且具有中国特色的跨部门协同机制，规范、高效而有序地完成向机构改革与运行机制和管理方式改革并举的重大转变，具有突出的理论探索和实践指导意义。
面对全球化和风险社会的压力以及民众对政府服务质量的更高期望，整体政府和跨部门协同改革运动是在多元化公共管理思想指引下、充分利用信息和网络等全新治理手段而逐渐形成的。改革的核心目标就是为了解决公民最感焦虑的复杂性问题和政府服务管理的碎片化问题，试图利用新的文化理念、工作方式、责任和激励机制以及公共服务模式，最大可能地提升政府决策和服务供应的整体效力。从跨部门协同运行机制来说，发达国家整体政府改革虽然都在强调组织整合、跨界合作、网络化运作和多元主体共治，但在实际操作过程中，不同国家所选择的不同路径，又使他们在共性之下呈现出了一定的国别特色，相继出现了协同政府(英国)、横向治理(加拿大)、整体政府(澳大利亚)和协作治理(美国)等实践模式。本文采取纵横结合的整体研究方式，不仅梳理了西方国家整体政府和跨部门协同领域的研究现状和实践经验，还在此基础上，针对国内政府跨部门协调机制困境，提出了几点完善建议。
一、国外的研究和实践经验
在整体政府跨部门协同运行机制的横向研究中，经合组织采用的是结构性机制和程序性机制两大部分，结构性机制重在考察跨部门协同的组织类型和运行架构；程序性机制侧重考察跨部门协同的工作程序、阶段要素以及辅助工具。
在跨部门协同结构性机制的制度设计上，一般可以分为正式结构和非正式结构，但采用什么样的结构还要看工作任务的性质、紧急性、重要性、难易程度以及资源的可利用性。正式结构主要包括传统组织设计中的部际委员会、专项任务小组、联合小组等形式。非正式结构相对灵活，便于跨部门协同资源的协调和整合，既包括会议、协议、文件等辅助性类型，也包括各种形式的网络结构。但在各个层级的实际运行中，跨部门协同结构性机制采用的都是正式和非正式相结合的混合结构，按照不同层级的职能特性、任务要求和资源组合需要，在正式结构和非正式结构的种类和数量上进行灵活的搭配。
在程序性机制中，领导职务或政府职能的重新调整还拥有不同种类的协商过程、运行程序和阶段要素。发达国家针对跨部门协同的过程研究相对比较成熟、系统，相关文献视角多样、领域宽泛、内容丰富，既包含不同的过程类型，也有对过程内容、变化效应以及影响要素的详尽分析。虽然在不同层次上所强调的内容、方法和重点各有千秋，但总体上认为，跨部门协同过程并不是各发展阶段的线性组合，而是一个循环往复的动态发展过程，需要各阶段要素之间按照环境变化灵活互动，在不断建设和持续学习的过程中予以完善。此外，国外大量的文献中还有对各种辅助工具的研究分析，包括能力建设、文化促进、绩效评估和责任机制等。在能力建设方面，既包括领导力、资源等能力要素，也包括相应的战略和框架建议。在文化促进方面，既包括组织文化的建设，也包括服务文化和信任文化的培养与塑造。在绩效评估方面，既包含不同种类的绩效评估框架，也包括绩效评估的具体手段和方法。在责任机制方面，不仅有对责任问题的界定，还有对责任机制内容和类型的分析。综合起来看，不同的辅助工具在跨部门协同过程中都发挥着一定的运力保障和正向激励作用，是跨部门协同机制研究不可或缺的重要组成部分。
而在纵向研究上，整体政府跨部门协同机制又被分为不同的层次，每一个层次上又都包含着不同程度的横向内容，只是根据不同层次的职能作用，在跨部门协同的范围、结构、形式和能力、工具的选择上有所侧重。本文按照战略—管理—执行的组织分层原则，根据跨部门协同功能，划分出宏观决策协同层、中观政策协调层、微观服务供应层三个重要的运行层次，逐层分析跨部门协同实践在国家重点改革战略顶层设计、单个政策多个部门之间协调以及单个部门多项职能整合过程中的结构配置、运行程序和阶段要素。
宏观决策协同层更加重视全面顶层设计，是一个宏观设计、战略决策、整体运行和全面监督的集合过程，如澳大利亚政府理事会(COAG)。该层次在内容上更加强调中央政府的核心作用，强调中央政府部门之间的横向协调以及中央与地方政府之间的纵向整合，不太关注与企业和非营利部门的内外合作。在运行程序上注重制度建设、成本收益和依法行政，不仅利用委员会制度、政府间协议制度明确各级政府协同合作的职责作用，还通过详细的问责制度监督各级政府遵守协议的实际效率，保证整体政府跨部门协同各要素环节的整体效力。这一层次的政府管理与服务会按照国家发展和改革的总体要求，搭建目标一致、上下联动的决策网络，既可以根据环境的变化未雨绸缪、统筹兼顾，也可以根据具体的改革战略和目标方向灵活出击、协同作战，具有前瞻性、全局性、系统性和权变性等特征。
中观政策协调层更加重视特定领域同一政策下各政府之间的协调配合，其跨界内容不仅包括中央政府之间的横向协调以及中央和地方政府之间的纵向整合，还包括与企业特别是与第三部门之间的协调合作，如美国国家海洋理事会(NOC)。这种集权与分权并行的政策协调模式是具体国家政策领域专业化、系统化、社会化、区域化乃至国际化的发展成果。该层次的政府管理与服务目标具体明确，适合制定融决策、执行和监督系统于一体的全国范围特定领域问题的整体解决方案，特别重视政策开发与执行过程中的相关要素和具体计划，强调发展计划的多元磋商与协调以及计划执行的义务性，强调政策执行过程中与国际国内相关政策以及其他政策之间的协调一致，拥有翔实的政策执行规划、计划和实施阶段，具有很强的目的性、协调性、一致性、阶段性、可操作性和监管性。
微观政策执行或服务供应层重视具体政府部门内各所属机构之间的横向协调与纵向整合，如澳大利亚人类服务部(DHS)。从某种意义上说，这一层次的工作职能较为单一，基本上就是特定政策或服务的具体执行与提供。在运行机制中注重以人为本，重视以活动促宣传、以宣传推服务，强调具体服务方式和方法的创新与改进。其跨界内容较为集中，除了中央政府大部委各机构之间的横向协调之外，大量运行的是与私人部门和第三部门之间的内外整合，在具体服务过程中多以公私伙伴协同治理和服务网络的形式出现。这种组织形式灵活多样，可以根据不同的地域情况、人文环境、服务对象、服务内容和服务方式建立不同的组织类型，减少以往机构分散的资源浪费和协调成本，实现决策与执行的政令统一，加大行政监管力度，提高政府的服务质量和效果。这是服务供应多元化、便捷化、现代化、品质化和规范化的发展趋势，具有很强的目标性、技术性、实操性、协作性、创新性和灵活性。
二、对中国的启示
发达国家政府跨部门协同机制的整体性研究，是一次有意义的尝试，从发达国家整体政府的理论发展和实践探索中可以发现，公共管理理论的发展离不开现代科技的创新，而科技的进步又不断催生出新的管理思想，指导和重塑着政府的管理实践模式，确立了各种保障运力的制度规范和运行机制，进而在实践的探索中不断地予以检验和验证，同时又在实践经验的基础上，进一步探寻和总结跨界实践中具有指导性、相似性和可行性的有效原则，不断丰富着整体政府的理论体系，为更加深入系统的研究奠定坚实的基础。所以，在整体政府跨部门协同的发展过程中，理论、制度和实施这三者之间具有相辅相成、互为联结的内在关系，是“理论指导实践—实践提升理论”这一循环往复过程中必不可少的重要环节。既然整体政府跨部门协同已然成为世界各国政府管理的发展趋势，系统了解发达国家的发展过程和成功经验，势必对中国政府行政改革的进一步细化和深入具有一定的启示和裨益。
与发达国家相比，中国政府应急管理系统在经过非典疫情、汶川地震等紧急突发事件考验之后，在职责分工、领导体制和运作方式等方面已经逐步走向明晰化和精细化，紧急状态下跨部门协调机制也得以逐步完善，有助于克服危机管理过程中的多头管理，保障信息的通畅和指挥有力。但是，中国政府常态跨部门协调机制的运行尚不健全，主要表现在：(1)政府职能定位不清，部门间职责关系界定不明确，出现跨部门协调中“九龙治水、天下大旱”的困境。(2)缺乏跨部门协同意识，宏观制度建设滞后。(3)过分依赖层级协调，致使“部际联席会议”等横向协调机制受到部门权力化和利益化的限制和约束。(4)特有的政治文化和官本位意识造成人治色彩浓厚，影响了跨部门协同的规范化和标准化。(5)在跨部门协调机构设立和责任运行方面普遍存规范化和制度化不足问题。(6)管理细节化和精致化不足，导致协调机制运行不畅，影响了政府的整体绩效。(7)绩效问责机制缺乏跨部门绩效评估和评估结果的刚性问责，降低了通过跨部门合作提高绩效的积极性和主动性。
应该说，中国政府跨部门协调机制所面临的诸多问题既有世界普遍性成因，也受到自身政府组织结构、权力格局、行政文化、绩效评估和问责制度的影响，具有一定的特殊性，解决这些问题需要经过长期艰苦的努力，不能期望一蹴而就。笔者在研究分析发达国家相关理论成果和实践经验的基础上，尝试性地概括出四点建议，期望对提升和改善中国政府跨部门协调机制有所启发：
1.推动观念变革，树立整体政府观，实行系统设计、依法行政，提高服务效能
当代政府管理靠分工和专门化提升效率，满足服务的个性化要求。但部门分割和碎片化服务无法适应日益复杂的社会管理需求，也难以提供整合的无缝隙公共服务，所以，政府应该作为一个整体采取行动。而建设和完善跨部门协同机制需要通过多方面的努力，需要不同层次配套制度的建设，需要同时在组织结构的科学性和相对稳定性、行政权力格局、部门分工明确性和合理性、干部任用制度、行政文化、绩效评估和问责制度等方面予以系统思考，系统设计。与发达国家相比，中国在协同机制的类型和主要方式上并不存在大的区别，差别主要体现在因管理精致化不足而导致的实际协调效果上。发达国家实践给我们的一个重要启示是，法制和科学管理是克服官本位思想和级别意识进而强化政策协调的根本途径。
2.确立纵横交叉、分层运行的整体政府跨部门协同机制
与发达国家相比，中国的跨部门协调运行机构种类多、数量大，但在职责分工、运力保障、统一规划、具体措施和监督问责等方面缺乏整体化、规范化和制度化，造成政府跨界工作头痛医头、脚痛医脚，甚至需要“不停地灭火”。发达国家的经验告诉我们，应该分层建立立体交叉的整体性政府跨部门协同机制。
在宏观决策协同层，应该致力于顶层设计，着眼于国家全面的发展建设战略，强调中央政府对国家民主建设、经济繁荣、社会发展和人民幸福等全面或重点改革领域的集权控制，将宏观设计、战略决策、整体运行和全面监督过程进行有机集合。在制度建设方面，应该专门出台有关部门职责分工协调的基本制度；制定对各部门具有强制意义的协调职责规定，明确协调工作是所有政府部门的基本职责，并对其进行定义和分类；设立协调类工作的量化指标体系，并纳入部门工作考核；针对多部门参与的公共管理事项，制定统一且普遍适用的绩效评估制度和随后的奖惩制度，使参与部门能够得到与之贡献相一致的协调收益。
在中观政策协调层，应该面向同一政策领域跨部门协同的决策、执行和监督全过程，制定各方协调一致的政策制定计划以及翔实的政策执行规划、计划和实施阶段，完善议事协调机构在战略制定、标准确立和争端处理等方面的运行机制，制定与政策或决策制定相适应的具体管理措施和配套机制，如信息互通渠道以及共享平台、资源和话语权分配、绩效考评方法、收益共享的约定等，重视发挥中央政府的核心作用，并在政策执行和推广过程中注重发挥地方政府和非政府组织的力量。
在微观政策执行或服务供应层，可以面向同一部委不同职能和政策之间的协调合作，强调改革具体的服务手段，创新各种服务工具，加大与社会组织建立伙伴关系的合作力度，更好地履行政府的公共服务职能，提高社会服务的协作效能。该层次的目标简单明确，需要制定参与部门步调一致的“同一行动计划”，建立负责计划执行和监督的行动“协调人”制度，建立利益相关方全体参加的定期例会制度，规定即时信息传递的途径、时限和内容要求，建立部门协调过程监督记录与信任评估机制(包括跨部门协调信任指数)，严格对外信息统一发布规范(包括明确规定信息发布者、发布内容和发布途径等)。
3.注重协调好跨部门协同纵向和横向结构之间的关系
在跨部门协同机制的建设和发展中，组织定义完善的现有横向和纵向界限，不应该被视为完全过时的思想而荒废。在纵向体制序列内进行横向合作的现实意味着，横向管理要与通常掌握经费和权力的纵向结构接轨。发达国家的经验启示认为，忽视其中的联系是致命的，可能造成派来合作的人因没有得到原单位组织作决定的授权而形同虚设，严重影响协调效力。为此，在跨界合作过程中可以具体选择纵横结合的方法：(1)利用跨部门协同的模式形成政策(比如磋商和建立联合管理机构)，但服务的具体实施则由不同的纵向序列来完成；(2)利用跨部门协同形式实施服务(比如建立联合的顾客界面)，但由不同的纵向序列来形成政策；(3)联合形成政策并共同承担服务供给工作。
4.综合运用跨部门协同辅助工具，尽力发挥跨部门协调机制的最大效力
发达国家政府跨部门协同的实践提示我们，跨部门协同需要有效的领导力，需要建立必要的跨部门协同文化，开发并实施跨部门协同的最佳实践和领导艺术。需要提高决策能力，建设有效的沟通和反馈渠道，拓宽跨部门协同决策的参与范围，及时解决跨部门协同中潜在的各种问题。需要现代人事管理手段，通过人员录用、晋升、流动和内部调换等方式，获取跨部门协同技能以及拥有这些技能或具有培养潜质的人才。需要集合预算、结盟预算、绩效预算、整体预算等先进的财政工具，赋予各部门更为灵活的预算使用自由，鼓励储备更多的跨部门协同预算。需要信息通讯、网络管理等各种创新技术，搭建公开、透明、便民、利民的政府管理和服务平台。需要借助各种政府间协议、行政命令等法律手段，为跨部门协调机制的有效运行提供运力保证。还需要建立共享责任机制，正确发挥中央政府的职能作用，重视审计和外部监督，审查、评估、监控和管理适度的风险，力图增加跨部门协同的价值。