教育政策议题确定中的几个核心问题，本文主要内容关键词为：几个论文,议题论文,核心论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育政策是整个教育工作的基本依据，教育政策议题的确定是整个教育政策进程的起点。美国学者利文斯指出：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要。”（注：转引自李成智：《公共政策》，团结出版社2000年版，第83页。）如果盲目地确定教育政策议题，并在此基础上制定和执行教育政策，势必造成大量人、财、物的浪费，拖延对真正问题的解决。教育政策议题的滞延确定导致的教育政策制定和执行的推迟必然会使本来可以在潜在状态或苗头时期能解决的小问题，恶化为需要投入极大成本才能解决的严重问题。同样，在时机不成熟时，便急于求成，对教育政策议题的匆忙确定也会造成对解决教育问题不应有的障碍。
袁振国在分析、考察教育问题是否值得进入政策议题时提供了7项思维要点：首先，教育问题的影响有多大。是全国性的问题，还是地方性的问题或某一地区的问题？是持久性的问题，还是突发性的问题？其次，问题是否清楚。问题的本质是什么？起因是什么？涉及的主要对象是哪些人？第三，问题的严重程度。问题客观上严重到了什么程度？在人们认识中严重到什么程度？对这两种程度差异的正确判断，直接关系到政策的及时性及分寸。第四，影响问题的因素。问题是由教育自身的原因引起还是社会问题在教育上的反映？第五，代价。解决某一问题付出的代价大还是获得的回报大？第六，是否具有导向性。是否优先考虑代表发展和变化的未来趋势的问题？第七，是否可以评估。政策是否具有明确的目标和目标达成的指标？（注：袁振国：《中国教育政策评论2001》，教育科学出版社2001年版，第1～4页。）这些思维要点在确定教育政策议题时必须加以考虑。
卡尔·帕顿和大卫·沙维奇认为，界定问题是政策分析中关键的一步。他们主要列举了实用主义方法和社会标准研究方法来识别和限定问题，列举了确定问题的7个步骤：(1)思考这个问题。即在方法允许的范围内对观察到的情形作出准确而完整的描述。(2)勾划出这个问题边界的轮廓。详细说明问题存在的地点，已存在了多长时间，以及对这一问题的形成产生影响的历史性事件。(3)建立事实根据。(4)列出目的和目标。问题的解决方法是否可以接受将取决于行动者各自的目的和目标。(5)弄清政策封界。(6)展示潜在的成本与收益。(7)检查这个问题的陈述。考虑问题的陈述是否适合行动的需要，是否提供了可能选择的变通办法的线索。另外，他们还提供了一些界定问题过程中所使用的基本方法（注：（美）卡尔·帕顿、大卫·沙维奇著，孙兰芝、胡启生等译：《政策分析和规划的初步方法》，华夏出版社2001年版，第147～154页。）。这些步骤和方法对我们确定教育政策议题有很大借鉴意义。
本文将以企业办中小学脱离问题的研究为案例（之所以选择这个案例，一方面是因为笔者曾参加对这个问题的研究，另一方面是因为运用这个案例能较好地说明要探讨的问题），对以下几个核心问题进行探讨。
一、以什么程序确定教育政策议题
关于如何确定某一教育问题可以进入教育政策议题，不同国家、同一国家不同时期的教育政策研究者和制定者会采取不同的标准和方式。有些会采取个别专家或者部分利益群体强有力的建议，不经过讨论和更深入的研究，主管者自己就可作出决定，这是非程序化方式。有些则按照一定的程序，通过科学的文献调研和实地调研、严格的定量定性分析来确定，这是程序化方式。
非程序化方式在议题确定时速度快、耗资少，但是由于信息可能不够全面、主观因素强，严重时会导致对议题的错误判断。原因有二：一是，不同利益群体会从不同利益出发，对同一问题有不同看法，个别专家或者部分利益群体只代表了他们那些利益群体的观点，难以从全局出发；二是，个别专家或者部分利益群体可能受自己周围环境的影响，并没有了解到客观事实的全部真相。如果在对中小学脱离问题的研究中，主管人员以非程序化的方式作出决定，只听取单方面的意见，虽然议题确定的速度快、耗资少，但势必难以全面把握全国各地在企业办中小学脱离问题上存在的巨大差异，对问题作出不符合实际的判断，从而妨碍问题的真正解决。
程序化方式首先需要针对不同地区、不同的调查对象对问题进行文献调研(document research)和实地调研(field research)。文献调研就是考察相关文献，包括理论和事实根据，以及查明现存的原始资料来源；实地调研包括访谈和收集第一手数据以及普查等。文献调研可以帮助澄清问题发生、变化和发展的根源；实地调研有助于收集真实可靠的数据，掌握问题的目前客观状况和人们在主观上对该问题的认识状况。其次，在有了充分信息的基础上，需要多方人士参与确定。在当今信息传播十分便捷，社会经济发展较快，人们各方面素质普遍提高的情况下，这是一种理想的确定教育政策议题的方式，原因在于它通过实地调研，收集到了实际数据和各利益群体的观点。它不仅对目前的状况进行了实地调研，而且还对以往的情况进行了文献分析，对问题的产生和变化过程有来自各方面的较为客观全面的信息。
为了避免非程序化方式容易造成的失误，对企业办中小学脱离问题的研究是以程序化方式进行的。首先，有关政府部门成立了研究小组，制定了研究方案。然后，经过大量的文献调研，对问题产生的政治、经济和教育背景及问题产生的根源进行了系统的分析，并选取一些典型省、市的不同行业，对目前我国企业办中小学脱离问题的实际状况和有关各方对这一问题的认识进行了实地调研，考察了从政府鼓励企业办中小学，到随着我国经济体制改革，企业办中小学出现越来越多的问题，再到引起对这个问题的密切关注的整个过程。在此基础上，研究小组组织了相关的政府部门人员、专家学者和牵涉到的各部委中有关负责人员进行了多次讨论，对该问题是否应该成为政策议题，如果成为政策议题应针对什么情况采取什么对应政策，这种对应政策对问题的解决能够达到什么程度，对各部委所辖企业造成什么影响，对其他政策（比如企业教育费附加）会带来什么影响等问题进行了深入的探讨。这样，对企业办中小学脱离问题的产生、发展变化和有关各方对这一问题的认识等信息就有了较为全面的了解。因之，这种程序化的方式是一种较为科学、合理的确定教育政策议题的方式。
用何种方法作出判断为宜，依赖于问题的性状。对于十分严重的问题，如果没有充足的时间进行周密的调研，决策就必须迅速；对于轻缓的问题则通常要以更为程序化的方式确定。
二、为什么需要多方人士的参与
教育政策分析不能抛开研究者的背景，不同背景、不同利益群体的人会关注教育问题的不同方面：从社会学角度研究，会关注教育公正；从经济学角度研究，会考虑政策效益。因而在确定教育政策议题时，需要邀请多方人士参与，才能兼顾客观、公平和效益。
首先，多方人士参与可以尽可能照顾到各利益群体。由于人们看待问题的方式很难不受自身所处群体利益的影响，来自同一群体的人士可能对某一问题是否应上升为教育政策议题有较为一致的看法，但是当多个利益群体共同表达出自己对这一教育问题的看法时，却常常发现各自的观点不尽一致，对其影响范围、严重程度和是否可以上升为政策议题有时甚至持相反态度。例如，在企业办中小学脱离问题的研究过程中，发现企业办中小学脱离问题的严重程度与各企业本身的经济效益、企业所在地区的经济状况、学校师资状况等有关。但在召开由政府部门组织者、各部委有关人士、专家和研究人员参与的讨论会中，还发现其严重程度与各个行业的发展状况、国家对该行业的政策有着十分紧密的关系，各部委有关人员在对本行业情况掌握的基础上对该问题发表了极为不同的看法。因而，多方人士参与有助于综合各方人士的观点，权衡各利益群体的利弊得失，可以防止只从个别利益群体出发确定教育政策议题而造成的教育资源利用上的严重不公。
其次，可以从多重视野和目标出发作出综合判断。各方人士由于工作、生活环境的不同，对同一教育问题会从不同角度去观察、分析：教育政策决策者可能更多考虑到政治需求和政绩需求；教育政策专家更多致力于政策科学的研究；相关学科专家则关注如果该问题上升为政策议题，对应于这项政策议题的政策会对本学科的研究和发展产生什么影响；其他相关人士也会从自身的工作、生活背景出发对某一方面表现出更多关心。在企业办中小学脱离问题的研究中，涉及到了多方人士：从领域上说，有政府、各类企业、学校领导和教职员工、学生家长、对该问题有一定研究的专家、学者；从层级上说，有各部委、省、市政府有关部门及其所辖各级各类企业和企业办中小学有关人员。这些人士根据本领域和本地的实际状况站在各自的立场上，从不同的视角出发，表达了各自不同的观点。多方人士的参与可以避免在确定教育政策议题时因为过于偏重某一方面的考虑而出现顾此失彼的偏差。
第三，有助于理性、科学地确定教育政策议题。教育是关系到千家万户的事业，教育问题不仅与各界人士有关，也与国家的前途、命运有关，必须理性、科学地分析与研究。仅仅根据极少数人的观点作出的判断容易造成感情用事、意气用事，而多方人士参与可以起到相互制约的作用，从而可以促进教育政策议题确定的理性化、科学化。
三、为什么有时个别人员会只注重问题的表面现象
能否客观、准确地判断教育问题，反映于对问题的客观信息的掌握和主观认识的深度。客观信息即事实情况，主观认识即人们对这些事实情况的了解和认识。有时人们了解和认识到了问题的本质，有时却只看到了问题的表面现象。而理性地、科学地分析信息是分清教育问题的表面现象和本质的必不可少的步骤，是关键所在。
有时候教育问题的表面现象和本质存在高度的一致性，通过问题的表面现象很容易查找问题的本质。但是另外一些时候教育问题的表面现象与本质则截然不同。这时，如果我们把问题的表面现象当作问题的本质，并在此基础上确定教育政策议题，则不仅解决不了真正的问题，浪费不少的时间和精力，而且有时会延误解决问题的重要时机，使问题更加恶化。
一般来说，对问题的研究肤浅片面有主观和客观两方面原因。主观原因有：(1)骄傲自满。由于在某些领域做出过突出的成绩而受到多方好评者，在分析信息时会产生对自己判断能力的过高评价，充满自信，却忽略对问题的必要的追根究底的分析。(2)强烈的情感因素。如果分析者带有强烈的情感因素去进行分析，则很容易忽略对问题本质的探究。(3)趋同思想。有时候，在某一个重要人物或令人崇敬的人物提出了自己的观点后，众人很可能出于崇敬心理或摄于其威力而不敢提出更深层的看法。(4)利益驱动。有时候，处理的问题会触及研究者自身或其代表的群体的利益，以致这个问题得不到公正的解决。(5)权宜之计和短期利益。因为表面现象更容易被不了解情况的人认同，而且在一些情况下针对表面现象的政策比针对本质的政策更易“立竿见影”，更能显示“工作绩效”。(6)对问题的轻视。尽管有人认为这个问题很严重，但决策者认为并不重要，所以不下工夫去深入研究。客观原因有：(1)由于自身任务的繁多或者对该教育问题的判断受一定时间的限制，没有充足的时间和精力对该问题进行深入的研究，以至于浅尝辄止，匆忙交差。(2)缺乏处理该问题的经验，能力有限。(3)收集的信息不够全面。(4)问题本身太复杂，牵涉到各种关系，一时难以理清头绪。
认清造成只关注教育问题的表面现象的原因，有助于在挖掘教育问题的本质时采取适当手段和技术对其予以控制。
四、议题的对应政策会对其他相关政策造成什么影响
在政策议题的确定过程中，还要考虑到议题的对应政策及其与其他政策的相关性，也即假如某个教育问题需要上升到政策议题，那么，可能的对应政策会有哪些，采取这些政策会引起什么样的直接和间接的后果。
一个国家的政策可分为总政策、基本政策和具体政策。总政策（有时称为总路线）是政策体系中处于统帅地位的、对全局产生决定性作用的政策。它贯穿于特定历史时期的始终，具有较强的总括性与较大的稳定性。基本政策是指政党和政府为维护和协调事关国家全局的整体利益，而对社会某个领域、某一方面发展所规定的主要目标、任务和行动准则。其时效较长，如教育政策、科技政策等。它从属于总政策，又是具体政策制定与实施的指导原则。具体政策是指为解决特定问题所规定的行动目标、任务和准则。它同具体时间和空间中的政策问题联系在一起，是解决实际问题的依据，时效性强，变化性大（注：胡启生：《现代公共政策研究》，中国社会科学出版社2000年版，第64～67页。）。图1可以更透彻地说明总政策、基本政策和具体政策之间的关系。
图1 总政策、基本政策和具体政策关系图
在这里，实线箭头表示服从关系。从图中可以看出，所有基本政策都必须服从总政策，所有具体政策必须既服从总政策又服从基本政策。某一领域的具体政策要服从该领域的基本政策，但也不能违背其他领域的基本政策。例如，假定具体政策1、2和基本政策1是同一领域政策，那么具体政策1、2既要服从基本政策1，但也不能违背基本政策2和基本政策3。有的基本政策统帅较多的具体政策，如基本政策2，有的则统帅较少的具体政策，如基本政策1和基本政策3。实线表示相互之间的平等关系和影响关系，如具体政策之间的关系。方框表示某一层次政策总体，如所有的基本政策可作为基本政策这个层次的政策总体。虚线箭头表示由下一层次政策对上一层次政策的影响，一般来说，这种影响是支持性的。但是，如果下一层次政策变动过大，在特殊情况下这种变动也会使上一层次政策在必要时作出适当调整。
例如，在预设企业办中小学脱离政策时，首先要考虑到其是否符合总政策和教育基本政策及其他基本政策的要求，如果不符合则不应在考虑之列。其次，要考虑与其他具体政策之间的关系。如图2所示：
图2 具体问题A和可能的政策A与具体政策关系图
假设目前政策1、政策2和政策3之间的关系呈良性状态，即三者可以互相促进。这时，问题A受到人们的关注，那么A是否可以成为政策议题，还有赖于下列因素：假如制定了政策A，政策A会对政策1、政策2和政策3有何影响；这些影响是否需要政策1、政策2和政策3分别调整为政策1'、政策2'和政策3'；新的政策1'、政策2'和政策3'是否可行，它们之间的关系是否还呈良性状态；假如其中有的不可行，一个或两个或三个不可行，问题A是否可以成为政策议题；假如它们之间的关系呈非良性状态，这种不良状态程度如何，问题A是否可以成为政策议题。
在企业办中小学的过程中，开始时，有关政府、企业和学生等各方面政策呈良性状态。但是随着各方面环境因素的影响，不少企业为了适应国内外的激烈竞争，需要丢掉企业办中小学这个包袱，有的企业则因不景气而导致其所办学校举步维艰，这样企业办中小学问题受到了人们的关注。假如这个问题可以成为政策议题，会对有关政府、企业和学生等各方面政策造成什么影响，这些有关政策是否需要作出调整？例如，本来企业职工子女在本企业办中小学上学不需要缴费，或者只用缴纳很少的学费，学校脱离企业后，收费标准是否需要调整？如果需要作出调整，这些经过调整的政策是否可行？与其他政策是否冲突？政府是否需要制定相关配套政策？另外，在考虑制定企业办中小学脱离问题的政策时，势必会牵涉到要分离中小学的企业和要接收中小学的当地政府。什么样的企业如何卸掉企业办中小学这个包袱？什么经济发展水平地区的政府应如何接收企业办中小学？如果没有有关这些问题的配套政策，不考虑这些政策的可行性和相关性，企业办中小学脱离问题的政策在执行过程中就可能遇到阻力而成为一纸空文。
总之，教育政策议题的确定是教育政策进程中不可忽视的关键环节。在确定教育政策议题时，应尽量以程序化的方式进行，邀请多方人士参与，避免人为因素对教育政策议题的错误确定，要努力采取相应的措施和技术，努力探索问题的本质，并考虑议题对应的政策可能带来的对其他相关政策的影响。