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中图分类号：G649.30/313 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2002)06-0053-07
战后的日本迅速从战争的废墟中崛起，成为亚洲乃至世界经济强国。在这个过程中，日本教育政策的变革起了决定性的作用。由于教育政策的转变牵涉到各种政治集团或社会组织的利益，因此，战后日本教育政策的变革吸引了众多的关注。自民党、文部省、财界和产业界以及日本教师工会成为战后日本教育政策形成的重要影响因素。
一、自民党长期的一党执政是影响战后教育政策的决定性因素
日本在1955年大选之后，“保守联合”的自民党在议会中占据了压倒多数的优势，从此开始了长期的一党执政的局面。形成了以自民党长期执政，以社会党为主要在野党的政治格局，称为“五五年体制”。这种状态一直维系到90年代，自民党一党制逐渐解体，日本呈现出多党联合执政的局面。1993年7月，日本众议院总选举的结果，最终宣告了自民党维系了38年的五五年体制的终结。在一党优越制之下，作为一个具有绝对优势的大党，自民党很自然地在教育政策制订过程中发挥着主导作用。“立法过程中形成了自民党以外的政治势力‘不参与’的神话”。（注：杨建顺.日本国会[M].北京：华夏出版社，2002.188.）从教育委员会的选举方法到教科书和整个学制都明显地带有自民党长期保守统治的痕迹。在整个教育改革过程中，自民党最基本的态度就是贯彻国家主义政策，建立更能体现“日本性”的教育制度，强调道德训练和压制左翼的教师工会的影响。这种国家主义思想对教育政策的制订产生了深刻影响。
自民党的教育政策主要由其政务调查会下属机关文教部会和文教制度调查会负责制订。文部省的政策很大程度上是贯彻自民党政府的基本方针，并对教育政策进行技术性加工而形成的。在教育法案的形成过程中，不管是内阁提案还是议员提案，自民党与文部省、内阁都是紧密配合，协同作战。尤其是70年代以后，尽管提案的形式是由内阁出面的，但在这一方案的形成过程中，自民党已经全面介入，并掌握了主动权。任何一项改革方案如果没有自民党的认可是很难推行和立案的。这一局面的形成与日本的一般的立法程序有着直接的关系。日本在立法过程中形成了官僚支配政治的局面，即行政官僚成为内阁提出法案的立法计划之主体。从这个意义上，法案的制订主要是由个省厅的官僚负责。但是，各级官僚在立案之际当然要考虑与执政党公约的关系，因此从立案阶段就开始和执政党频繁地“通气”。在立案最终交付国会讨论之前还要经过自民党的政务调查会和政务调查会的部会进行的“执政党审查”。在“执政党审查”的所有过程中，各省厅的领导出席，进行法案的说明及回答质询，便形成了自民党与官僚的结合。官僚主动向执政党提供信息，因而形成了协力关系。
上述这种局面的形成也经历了一个过程。在自民党执政初期的十年，其主要政治目标在于巩固政治基础和在国会中与反对党做斗争，因此，此时期的教育政策是从属于反对进步阵营的更广泛的政治运动需要的。这集中体现在执政初期积极推进反对日本教师工会的政策上。由于这一时期自民党关注的焦点较为单一，此时它在教育政策制订过程中发挥的作用是非常有限的，除了反对日本教师工会的教育政策外，它不愿卷入文部省其他教育政策的制订。另外，自民党内部还没有形成有奉献精神的教育家集团，使它没有能力参与教育政策制订过程的所有方面。60年代末，在日本学生运动高潮时期，自民党内的教育家最终掌握了党内教育政策的制订。此后，自民党内一批主要在战后接受教育的年轻议员逐渐形成了党内的教育派。60年代末到70年代初，在中央教育委员会拟订教育政策的时候，教育派成为政策制订的重要参与者。由于教育派此时还处于发展初期，因此文部省在教育政策制订过程中发挥着重要作用。70年代中后期，教育派中年轻的国会议员在知识经验方面已经积累得相当丰富。文部省的一个官员目睹了自民党内教育派的成熟过程并记录了这个转变：“在五六十年代，文部省的官员发挥了领导作用。但是现在，自民党的国会议员年龄越来越年轻，许多都是第二代政治家。……在六十年代末，这些年轻的议员集合到一起成立了教育政策研究会；当他们刚刚成立的时候，我被邀请去在这些集会上做讲演——是作为文部省的一个长者给年轻的国会议员做讲演。今天，这些国会议员已经能够提出自己的观点形成他们自己的政策了。是他们在告诉文部省应该做什么。”（注：Leonard J.Schoppa,Education Reform In Japan:A Case Of Immobilist Politics,Routledge,1991.84.）教育派通过各种各样的杠杆作用来对教育决策过程施加影响。如改变从属与政务调查委员会的教育分委员会的角色，使其由单纯地对文部省的政策建议进行审议转变为通过自己积极地调查主动提出新的政策建议；教育派通过积极参与预算决策过程使自己认为的教育政策问题可以得到资助；通过影响文部省的人员任命使其不能违抗教育派的意愿等。
自民党发挥对教育政策的绝对性影响，不仅仅是通过党内的教育派，自民党中央也发挥着积极作用。即使是在70年代党内教育派对文部省施加了巨大影响的时候，文部省中央依然控制着整个政府。政府通过财政紧缩措施削弱了党内教育派通过提出新的改革议案来影响教育政策制订的途径。同时也削弱了其他政府部门通过相互作用影响教育政策制订的力度。此外，自民党中央通过设立隶属于首相个人的内阁级的教育咨询机构来直接影响教育政策的制订。中曾根首相设立的临时教育咨询委员会就是典型代表。临教审是在他的积极支持下建立的，它隶属于首相办公室且其人员都是由首相任命。通过临教审，首相个人的意愿就可以获得合理表达的途径，表明自民党中央在教育政策制订过程中开始发挥主导作用。
二、文部省通过与自民党的合作与妥协在教育政策制订中发挥作用
从决策机构的角度来看，教育领域最重要的就是文部省，因为它负有实施教育政策的责任。在很大的程度上可以说文部省是教育政策制订的核心，其他因素都是围绕它而起作用的。文部省负责收集数据和信息以作为理性决策的基础；在颁布法案后它又通过操纵行政杠杆将教育政策付诸实施。从文部省的行事方式和处事态度来看，许多人都将其列为政府机构中最保守的一个部门。这种状况的形成有多种原因。其一，从文部省的机构构成和决策过程看来，自下而上的审议过程助长了保守主义的倾向。文部省下设许多分局。如中等和初等教育局、高等教育局、社会教育局、科学和国际事务局，体育教育局等。当临时教育审议会提出一个改革建议时，这些建议被送往文部省相应的分支机构进行讨论。分支机构就会广泛收集关于这个改革建议的意见。对于这些建议，第一线的教育官员大多是反对的，因为他们不想改革由他们亲手缔造的现存体制。其二，文部省官员在战后所经历的教育政策上的意识形态冲突，使得他们总是尽量避免任何可能引起争议的决策。从而也就形成了他们一贯的处世哲学：除非迫不得已，否则就维持现状。他们的这种保守主义态度体现在决策过程的多个方面。
如前所述，从总体上而言文部省与自民党站在同一个立场上。对于自民党以国家主义为宗旨的教育改革在原则上都是同意的。比如，他们赞同在中小学加强道德教育；加强对教科书的检定制度；提高教师素质等政策。但是这种赞同只是原则上的一致，当自民党提出要改革《教育基本法》这样激进的改革建议时，文部省则是持不赞同意见的。正如一位观察者所言：“文部省官员认为《教育基本法》与他们的职责不太相干。只不过是一种哲学的表达而已。另一方面，他们害怕试图改变它会导致很大的困难。因此，他们尽量避免在这件事情上轻举妄动。”（注：Leonard J.Schoppa,Education Reform In Japan:A Case Of Immobilist Politics,Routledge,1991,99.）即使在教科书和道德教育这样与自民党立场一致的问题上，文部省的态度相对而言也是比较温和的。如，他们赞同在中小学加强道德教育，但是他们认为其目的是培养学生最基本的良好行为，如在教室里保持安静，学会遵从老师的教导，形成良好的态度等。不赞同“教会学生热爱祖国”这样的提法，认为这太有争议性。在处理教科书问题上，他们也表现了一贯的保守态度。尽管他们早就想加强文部省对教科书的控制，但是直到1981年自民党公开声明要加强对教科书的控制时他们才采取措施。可见在教育政策问题上，文部省与自民党在基本立场上是一致的，但是在实现教育改革目标的具体措施上则比自民党要温和谨慎得多。可以说文部省的这种保守主义的态度有阻碍教育改革的一方面，但从教育政策制订的角度而言，它在一定程度上缓和了自民党内鹰派的激进措施。
文部省对教育政策产生影响的途径是多样的，利用各种教育咨询机构就是其中之一。对于文部省而言，这些教育咨询机构可以给予其决策过程一定的合理性，使文部省的决策可以宣称是建立在广泛的社会共识基础上的，是中立的和客观的决策。而文部省通过操纵这些咨询委员会，对教育政策的制订过程产生巨大的影响。对于文部省通过控制咨询委员会来影响教育政策的技巧，有学者做了如下的描述：“通过选择委员会的人员构成，使得二十人中有十五人是被证明愿意听从文部省指导的咨询委员会的成员；选作主席的人是一个曾公开声明支持文部省立场的人；中央教育审议会秘书处的管理被置于初等和中等教育局之下而不是置于更有远见的计划办公室之下；文部省官员几乎参加了每一次会议；当委员会对‘咨询请求’不是太明确的时候，就用了自民党内教育派的一个关于加强教科书控制的报告作为考虑的出发点；当委员会成员表达不完全与文部省一致的意见时，文部省官员很快就会被派来解释成员观点中的问题；文部省的秘书处通过制订讨论大纲和最终报告，使得委员会的建议更与文部省的立场一致。”（注：Leonard J.Schoppa,Education Reform In Japan:A Case Of Immobolist Politics,Routledge,1991,114.）虽然文部省并不总是这么成功地操纵咨询委员会，但是我们从中可以发现文部省对教育政策的影响方式。
三、财界和产业界的要求通过国家权力的媒介反映到教育政策中来
战后的50到60年代是日本经济发生变化的决定性时期，此后逐渐建立起财界和国家结成联盟的体制。由于教育政策的结果将直接影响到财界的利益，加之财界认识到教育是日本经济成功的关键因素，因此，他们在教育争论中总是积极表达自己的意见以对教育决策产生影响。财界的教育要求主要是通过一些经济组织提出，主要的有：经济团体联盟、日本经济发展委员会、日本经营者团体联盟等。从50年代后半期开始，作为日本财界代表的经济团体联盟和日本经营者团体联盟就反复以“声明”“意见书”的形式，公开表达他们的教育要求。其最核心的要求就是要改变教育的整齐划一，通过多样化的教育来培养适应产业结构要求的劳动力。
由于财界和产业界不是政府的一个正式组成部分，因此没有可以用来操纵的“权力杠杆”，但是他们有其他的许多途径对决策过程施加影响。在最基础的水平上，他们通过发表意见书和各种报告表达意见以引起决策者的注意。如日本经营者团体联盟在1952年发表了《关于重新研究新教育制度之要求》，接着在1956年又提出了《关于适应新时代要求的技术教育的意见》。这些意见不同程度地反映到了国家的教育政策中。对此，日经联曾表示：“政府把振兴科学技术教育作为重要国策之一予以采纳，并积极地振兴科学技术教育，这是值得我们欣慰的。”（注：（日）横滨国立大学现代教育研究所.中教审与教育改革[M].三一书房，1973.200.）1961年4月经济审议会的报告“经济发展中人的能力开发的课题与对策”，成为日后经济和教育政策的主要框架。据统计，从1948年到1987年日本经营者团体联合会共发表了46份长短不一的报告；从1946年到1987年，日本经济委员会也发表了12份报告。通过财界团体与政府官员的密切关系，这些意见书在决策者中得到了广泛的阅读。
此外，财界通过“智囊团”使他们的观点更具有学术色彩。这些“智囊团”一般从财界获得数目可观的资金支持，组成人员一般包括大学教授、官员和商人等。“智囊团”对财界之所以重要不仅是因为他们的报告能够让决策者阅读，同时也因为“智囊团”本身提供了财界人士与学者和官员接触的机会，而这些学者和官员在形成教育政策的过程中发挥更直接的作用。其中比较重要的一个“智囊团”是日本经济研究审议会，它提供了一个商人与官员不断接触的平台。这些官员中包括中央教育审议会的关键人物和文部省的高层官员。
商人影响教育政策最明显的方式是直接参与咨询委员会。在临教审的25位成员中有5位是商界人士。作为委员会的成员之一，这些商人可以直接参与决策过程，充分发挥他们的影响以使商界的要求能够体现在委员会的咨询报告中。由此可见，商界通过政府的咨询委员会，利用“智囊团”和发表意见书，使其影响渗透到了教育政策的决策过程中。正如有学者所指出的，“在广义上，日本的日经联、经团联等企业者团体以及通常的工会，都可以算作压力集团。不过，换个角度来看的话，企业者团体实质上是和政府一起制订政策的决策者，即使要施加压力，也只能采取特定的方式，即以其庞大的资金为背景，在深刻而平稳的推行过程中贯彻自己的要求。”（注：杨建顺.日本国会[M].北京：华夏出版社，2002.231.）
四、日本教师工会在教育政策形成中产生了独特影响
同样作为非政府机构，日本教师工会和财界在教育政策形成中的地位和发挥影响的方式是不同的。如上所述，财界通过与自民党的联合和影响决策过程达到了影响教育政策的目的。而日本教师工会与自民党和文部省的关系就没有这么密切。日本教师工会一直是以反对者的面貌对文部省的教育改革建议做出反应。它在教育改革中最根本的态度就是维护战后建立的体现民主和平等精神的教育制度，反对任何企图加强中央集权的教育改革政策。这种立场的由来可以追溯到战前军国主义的泛滥所造成的战争灾难。教师们亲身经历了将学生送上战场的深重的罪恶感。因此，战后新成立的教师工会提出了“永远不要将学生送上战场”的口号。他们认为政府的任何一项加强课程、教科书、教师培训和学校行政管理方面中央控制的措施都是“退回到战前的军国主义”。尽管缺乏财界渗透教育政策的途径和方法，日本教师工会在一些根本问题上却坚决不让步。这些问题包括：①反对对作为战后教育体制基础的《教育基本法》和《和平宪法》进行修订甚至是重新解释。②反对政府加强对教师的训练，认为这是将教师变为国家的工具。③反对特设道德科和政府对道德教育内容的控制。④反对加强教育行政的中央集权化。尽管被排除于权力圈之外，但是日本教师工会以自己独特的方式在抵制教育政策实施和维持现状方面产生了影响。
从日本教师工会影响教育政策的途径和方式而言可以分为对中央决策层的影响和对地方的影响两个方面。就前者而言，日本教师工会一直被排除于审议咨询和决策圈之外。据统计，1971年的中央教育审议会中没有一位是教师代表，更不用说教师工会会员。1984年成立的临时教育审议会中有一位是小学教师。但是，她之所以当选并不是因为她有代表教师工会的能力，而是因为她在道德教育问题上与文部省立场的一致态度。从1971年开始，专门召开文部省长官与教师工会领袖的会议，这使得教师工会更接近决策层，但是由于双方立场上的对立和自民党内强硬派的干预，使得这些会晤的成果并不显著。因此，可以说在国家决策层日本教师工会的影响力是有限的，但是这并不意味着决策者可以完全忽略其影响。自民党负责教育事务的一位官员曾这样说：“（在教育改革中）自民党每进一步都非常小心谨慎，因为‘宪法要求教育必须是在政治上中立的’，就改革措施而言，自民党被迫去创造至少是表面上的广泛的支持。直接推行改革措施，在某个具体事情上还是可能的，但是从长远来看这种固执己见的行为引起的浪潮会致使自民党失去权力”。（注：Leonard J.Schoppa,Education Reform In Japan:A Case Of Immobolist Politics,1991,161.）这段话可以从反面反映出以日本教师工会为代表的反对力量对决策者的影响。
日本教师工会产生影响的主要途径还是在地方。首先，他们充分利用大众媒体来表达自己的立场。因此，报纸和电视在报道教育改革措施时会例行常规似的保持双方的平衡，在报道政府改革措施的同时会报道教师工会对此做出的反应。通过大众媒体的中介作用，教师工会实际上是指出了文部省的教育改革政策并非是建立在广泛的社会共识基础上的。其次，以组织教师罢工或威胁罢工为手段来实现自己的教育改革要求。从1970年至今，工会已经实际罢工或威胁罢工多次，其目的从反对给担任行政职务的教师加薪到要求减少班级规模。其中后者已经成功实现。最后，在地方发动不合作运动是教师工会最有效的武器。虽然在国家水平上，教师工会的影响是有限的，但是在地方上，学校校长和地方行政长官却每天都要与教师工会的教师打交道。教师工会也就通过他们来抵制国家教育政策的有效实施。因此，战后已经有几项不顾公开反对而通过的教育政策，在地方实施中实际上成为无效的。其中，教师勤务评定制度就是一项。教师工会通过努力，成功地使得很多地方由教师自己来填写评定表格；有的地方则成功地实现了匿名参加评定，从而使得这项政策失去了控制教师的功用。
通过对政策形成过程中各种影响因素的分析，我们可以发现战后日本教育政策呈现出一些特点。首先，在不同力量的互动与制衡中形成教育政策。虽然在议会中占有多数议席的执政党在教育政策制订中发挥着主导作用，但是，它绝对不能够固执己见而不顾国民的政策期待，更多地是在满足国民的政策期待和利益要求的旗号下，争取自己所属党派或所代表的利益团体的利益。由于政策的结果会影响到多个集团的利益，因此他们都积极通过各种途径影响教育政策的制订过程，以将自己的利益反映在新的改革政策之中。这样，不同利益集团的代言人在关于政策的攻防中都必须做出妥协，最终求得一个能够代表各方利益的方案。（注：河源.简析日本教育政策的制订[J].国家高级教育行政学院学报，2001,(4).）其次，教育政策的制订过程从深受个人价值取向的影响到广泛审议、充分发挥相关专家的作用。战后日本教育改革政策强调进行广泛的审议，相关专家在其中发挥了重要作用，避免了教育改革的盲目性。如，中央教育审议会从1953到1983年间就提出教育改革政策咨询报告27个。其他如课程审议会从1950到1987年共提出关于课程改革的报告26次。从1983到1987年的临时教育审议会提出的四次咨询报告奠定了日本第三次教育改革的指导思想和基本原则，规范了教育改革的方向。再次，日本的新闻媒体在教育政策制订过程中起到了传递信息、评论监督、汇集众议的作用。日本的教育政策在提出方案阶段，新闻媒体就积极对方案进行报道，使尽可能多的国民知道方案的内容，从而通过媒体发表自己关于该方案的看法和建议。日本教师工会就是积极通过大众媒体阐述自己对教育政策的意见的。这样，政策制订者在最终形成方案时就必须考虑各方面的政策期待，从而做出妥协以达到最大程度的社会共识。
最后，战后经济高速发展时期，在“赶超型现代化”国家经济至上的影响下，教育演变为经济建设的工具；自民党执政以来，在教育改革政策上最基本的态度就是国家主义，因此，在教育改革政策上以加强中央的权力为目的。国家主义已经成为影响日本基础教育改革政策最持久的因素。