完善我国在贸易自由化中环境保护立法的战略思考，本文主要内容关键词为：环境保护论文,战略论文,我国论文,贸易论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1003-854X(2007)04-0132-04
一、贸易自由化中的环境状况
贸易对环境的双重影响表现在：一是贸易改变了环境。由于国际贸易的开展，加速了对环境的破坏，环境状况趋于恶化，人类生存空间受到威胁，人类无奈自食接踵而来的生态环境持续恶化的苦果。二是贸易与环境保护的根本目的是一致的。贸易的目的是维护一个公开的、无歧视的和公正的多边贸易体制，同时要提高人类的生活水平和根据可持续发展的目标最佳地利用世界资源①。环境保护的目的是改善所有人的生活水平，更好地保护和管理生态系统，争取一个更为安全、更为繁荣的未来②。因此，环境与贸易相互制约又相互促进。
随着经济全球化和贸易自由化程度的日益加深，人们逐步意识到了跨国污染问题，并对这类问题着手进行分析。同时，经济全球化的发展，极大地影响了世界生产格局和消费模式，需要重新打造出贸易国之间的均衡。全球化也使一些过去的国内环境政策问题慢慢形成了多边化趋势。贸易自由化的加深使环境保护者与自由贸易者之间的矛盾凸显出来，二者对自然生态环境的认识存在截然不同的观点。过去，贸易政策与环境保护政策基本上是在两个相互独立的范围内运行的，现在环境政策越来越多地影响到国际贸易，国际贸易对环境保护也产生了一定影响，贸易与环境问题逐步具体演变成贸易规则与环境法规之间的关系问题。换而言之，贸易政策和环境政策如果相互协调，就可促进贸易的健康发展，而且能促进环境保护；反之，环境保护和贸易发展若没有合作、协调统一，就不可能实现可持续发展，不考虑环境因素的贸易与发展将是脆弱和短暂的，不注重贸易与发展的环境保护将禁锢人类前进的脚步。环境政策措施与贸易规则虽属于不同的法律范畴，在处理环境与贸易问题时，各有不同的出发点与侧重点，但终究要服从人类所追求的可持续发展价值目标而进行变革。无论是环境措施中的贸易限制还是贸易规则中的环境措施，就现行体制而言，如何更好地协调以促进世界的可持续发展是影响人类生存与发展的关键。既不能用那些不符合市场经济规律的借口制约各国特别是发展中国家的经济发展，也不能放任自由贸易加速环境恶化。建立在科学和规范基础上的环境措施和贸易规则必须协调统一在一个开放的国际法律体系中。
为此，各国都有提出解决两者矛盾的平等机会，有权表明其正当要求与主张，国际社会关键是要在推动自由贸易与促进环境保护之间寻求一种平衡机制，以环境保护促进贸易的发展、以贸易的发展推动环境保护是协调贸易与环境相互关系的根本要求。科学的立法当然需要准确的数据和可靠的结论，但由于各国经济技术水平存在巨大的差异，因此，不同的国家不可能适用统一的标准，制定和实行某一项环境政策，应谨慎地从历史、现实的角度考察各方面的情况，且须经过周密的科学论证，唯有如此，才能找准环境问题的关键，并对症下药。
二、中国协调自由贸易与环境保护关系的现实性分析
(一)国际社会要求各国的自由贸易和环境保护协调发展的趋势
1992年联合国环境与发展会议通过的《里约环境与发展宣言》指出：“为了更好地处理环境退化问题，各国应该合作促进一个支持性和开放的国际经济制度，这个制度将会导致所有国家实现经济增长和可持续的发展。为环境目的而采取的贸易政策措施不应该成为国际贸易中的一种任意或无理歧视的手段或伪装的限制。应该避免在进口国家管理范围以外单方面采取对付环境挑战的行动。解决跨越国界或全球性环境问题的环境措施应尽可能以国际协调一致为基础”。在此原则指引下，《里约环境与发展宣言》及《21世纪议程》基本勾勒出处理环境与贸易关系问题的基本框架：一是在国际层面上需要促进建立一个开放的、非歧视性的、公平的、安全的、可预测的、符合可持续发展目标并能使全球生产按照比较优势得到最佳分配的多边贸易制度，使所有国家特别是发展中国家能够改善其经济结构，并通过可持续的经济发展，提高人民的生活水平。同时要考虑到环境方面的问题，促进和支持可以使经济增长和环境保护相辅相成的国内和国际政策，制定保护环境的政策，使世界贸易进一步自由化和扩展③。二是在国家层面上，要求各国制定有效的环境立法，环境标准、管理目标和优先次序应该反映它们适用的环境与发展范畴。
在经济全球化时代，尤其是加入WTO之后，环境与国际贸易问题必将对我国对外贸易及经济的发展产生不可忽视的影响。国际社会要求各国的自由贸易和环境保护同步发展。《关贸总协定》第20条规定：“对情况相同的各国，实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制”，它们应采取或实施“为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施”和“与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施”。各国应遵守《对贸易的技术性障碍的协定》(以下简称TBT协议)和《适用卫生和植物检疫措施的协定》(以下简称SPS协议)有关规定，如各国在制定技术性规章或采取卫生或植物检疫措施时，应遵守现有的国际标准。马拉喀什会议还制定了一份《环境与贸易工作规划》，由世贸组织中的贸易与环境委员会负责实施。由此可见，各国的自由贸易与环境保护，必须协调一致或者环保措施先行，走可持续发展道路。
目前中国人均资源占有量已远低于世界人均占有量，中国的环境污染状况已经达到或接近上世纪五六十年代发达国家公害泛滥的程度，污染面蔓延到了农村。今天严峻的环境危机和环境压力已经向我们发出了警示，如再不改变粗放型的经济增长方式，再不加强环境管理，坚持走可持续发展的道路，环境将面临严重的危机。在可持续发展的世界潮流下，我国不能逆潮流而行。我国进行自由贸易时，必须严格执行国际标准，从产品的生产原料、制造过程、运输仓储、回收处理及对本国和邻国产生的环境影响等各方面都要按照国际标准；我国的国内立法要在本国内外贸易发展的基础上，制定与环境保护国际标准相一致的法律法规；环境立法较强的国家，自由贸易应与关贸总协定的规定一致，环境立法较弱的我国要进入世界自由贸易领域，必须修改国内法，使国内法与国际标准一致，遵守国际规定和标准，履行国际环境保护义务。
(二)目前中国贸易的环境政策与环境立法状况
自改革开放以来，中国的国民经济持续快速发展，对外贸易额持续增长。我国从实际情况和国家利益出发，研究贸易与环境资源问题，采取了相应的对策：第一，积极参与了国际环境与贸易政策的调整。WTO主要致力于促进贸易自由化，同时它对环境问题的关注也日益增强。在农业协定、贸易技术壁垒协定、服务贸易协定以及有关知识产权的协定中都有了保护环境，促进可持续发展的条款。我国已经和正在密切关注国际贸易与环境政策的相互影响，积极采取对策，促进国际合作，维护国家利益。除了积极参与联合国环境规划署、世界贸易组织的贸易与环境问题的讨论，我国还认真地履行已加入的国际环境公约，并积极参与了国际环境与贸易政策的调整。第二，改善了产业和产品结构政策。随着经济和科学技术的发展，我国已经在很大程度上扭转了以出口原材料和初级产品为主的局面，尽量利用我国丰富的人力资源，发展劳动密集型产业和产品，以适应国情，保护环境资源。第三，加强了企业环境管理。环境管理已经成为现代企业管理的一个重要组成部分。在现代企业环境管理领域有三个重要的方面应该引起我们的注意：推行国际环境管理标准，即ISO14000标准；推行清洁生产；推行环境标志制度。第四，逐步实现环境资源成本内部化。实施环境资源成本内部化是污染者支付原则的要求，也是针对国际贸易与环境资源领域出现的新问题需要采取的政策措施。我国非常重视研究和推进环境资源成本内部化工作。例如，我国的排污收费制度规定，排污费可以计入生产成本，这实际上就是一种环境资源成本内部化的政策。此外，一些地区开始征收环境资源补偿费、生态环境补偿费、二氧化硫排放费等试点工作都是为了研究、制定和完善环境资源成本内部化政策。
适应与国际接轨新形势，完善与贸易有关的环境立法是我国走向国际环境市场，与国际规范接轨的战略需要。虽然我国现已颁布7部环境法、14部资源管理法和400多项环保规章及标准措施，就立法层面上基本形成了法治框架，但针对WTO协议的原则条款，特别是与环境有关的规定及国际环保公约，根据国际环境与贸易政策协调发展的新形势，需要全面开展法规清理工作。要适时做好废改立工作，进行管理制度和机制的创新设计，尤其是尽快完善贸易中的环境保护法规。
再者，中国是一个环境贸易市场极具潜力的国家。环境贸易，是指以环境物品与服务为内容的贸易活动。这些物品与服务涉及到末端控制与治理以及洁净技术、洁净产品。尽管中国环境产业以及它所依赖的环境技术都十分薄弱，中国入世以后国外的环境设备与技术必然会对中国环境市场产生冲击，但从长期看，将推动中国环境产品和环境技术的更新与创新，推动外资直接进入中国的环境产业，促使中国环境产业加速改革，真正按市场规律运行，提高竞争力。环境产业将成为中国贸易发展的一支重要的驱动力量。但是，我们也不能忽视，作为发展中国家，我国在入世后将面临WTO成员国，特别是发达国家以环境保护为借口设置新的贸易壁垒所带来的严重挑战。这些新的贸易限制措施主要是指发达国家以环保为借口实施环境关税、环境标志、环境补贴、环境标准、卫生和动植物检疫措施等。这些环境制度和环境措施的实施，在多边贸易体制中并没有明确的规定予以限制，因此，对发展中国家的贸易限制十分明显。同样，入世以来，我国也面临这些贸易限制措施的挑战。
因此，我们必须进一步研究和利用WTO的环保条款，借鉴世界各国和区域在贸易的环境保护法律制度方面的先进经验，建立和完善我国的贸易环境法律体制，充分利用贸易环境政策来保护我国的国内市场。目前，我国已经初步建立了可持续发展的法律、法规、政策协调体系，包括环境保护法、自然资源管理法、环境保护和资源管理行政法规、与可持续发展有关的其他法律法规、各类环保标准、地方有关环保和资源管理法规及国际环境协定。这些法律法规中，有30多项环境法律法规中的环境措施与贸易有关，7项环境法规中含有与环境有关的贸易措施。但是，现行的投资、进口等方面的法规、政策中很少涉及到环境保护，对外国产品和外国投资企业的环境要求也不高，这既不利于保护人民的生命健康，也不利于保护我国的生态环境。因此，用绿色政策来完善我国的现行贸易政策是十分必要的。
综上所述，根据国际环境与贸易协调发展的新形势，我国的环境立法工作在以下几个方面有待进一步加强：第一，加强与国际标准组织和有关国家的交流和磋商，吸收和借鉴其在环境标志与环境标准管理方面的立法经验，通过国内立法程序加以确认，并出台适于我国推广使用的环境标志、ISO14000环境管理体系的配套实施法规。第二，制定和完善防止国外对我国进行“生态侵略”方面的法规。第三，重视经济手段，引入市场机制，完善环境监管制度。如逐步建立环境成本内在化、环境税收制度等，加强环保市场化政府宏观调控法律机制的建设。第四，填补法律空白，消除立法盲区。基于我国政府的入世承诺及有关环保公约的要求，尽快将涉及人类健康、动植物生命安全、公共安全产品强制性认证以及全球环境保护等方面的立法工作提上日程④。
三、完善我国在贸易自由化中环境保护立法的目标和举措
(一)总体目标
为了应对加入世界贸易组织(WTO)后的机遇和挑战，减少我国进出口贸易中对生态环境的影响，全面促进我国对外贸易的健康发展，国家在“十五”期间实施了《国家绿色贸易行动计划》，该计划设定的目标是：充分发挥政府环境政策引导和绿色服务功能，建立环境与贸易的政府部门协调机制，提高进出口型企业和产品的绿色政策支持力度，以国际市场为导向，加快建立绿色产品出口生产基地，促进国内产业结构的绿色化升级。初步建立适合我国国情的绿色环境标准体系，提高我国出口型企业和产品的环境竞争力。实现我国出口产品中绿色产品的比重有明显的增加，在尽快实现由贸易大国向贸易强国的跨越的同时，初步探索出一条可持续发展的国际贸易之路。《国家绿色贸易行动计划》是可持续发展战略思想在对外贸易领域的具体体现，是我国对外贸易工作的重要战略举措。据此，我国目前实施可持续发展战略的具体政策手段主要从四个方面入手：首先，遵循市场规律。即利用市场与价格的关系来合理配置资源，具体包括征收环境税和资源使用费、提供专项补贴。与那些直接管制的手段相比，这有利于增加政府的财政收入。其次，创建市场机制。由于环境资源与服务市场的缺乏，因此有必要创建这类市场。创建市场的措施很多，如明确产权、建立各种国际补偿制度、建立可交易的许可证和排污权制度等。再次，制定和实施环境法律法规。具体包括标准、禁令、许可证及配额等。它们通常是解决环境问题的有效方法，在某些情况下甚至是实现公共政策目标的唯一可行的手段(如对危险废物的控制)。但是，这种方法需要依赖强有力的监督和执行措施，才能确保其政策目标的实现。最后，鼓励公众参加环境管理。要做到信息公开，使消费者能够基于更充分的信息作出选择，从而更多地购买和消费有利于环境的产品和服务；要鼓励公众广泛参加到可持续发展的活动中去，如在重大项目的环境评价中开展公众听证，以提高公众的环保意识⑤。在制定可能影响贸易的环境政策时，需要全面考虑世贸组织所规定的贸易原则，如国民待遇原则、非歧视原则和透明度原则等，尽量在达到环境目标的同时也有助于贸易政策目标的实现。正如世贸组织对待环境与贸易问题的原则和立场表明的：一方面承认缔约方有权自行制定本国的环境管制措施；另一方面这些环境管制措施不应对贸易自由化进程产生负面影响。因此，环境政策的制定和执行不能构成对贸易的变相限制，这是我们应当把握的一个重要方向。
我们可初步确立分四个阶段逐步实现“总体目标”。第一阶段，完成我国对外贸易绿色管理体制由计划型向市场型的初步转变；第二阶段，形成新型的对外贸易绿色技术性措施体系，全面提高环境标准的市场适应性；第三阶段，显著提升我国对外贸易绿色技术标准工作在国际标准化领域中的地位；第四阶段，建立一整套我国对外贸易中的环境保护法律制度。
(二)战略举措
1.适应出口贸易需要，调整我国的标准结构。目前以国家标准为主体，行业标准、地方标准和企业标准相互协调配套的标准化体系，改变了我国无标生产的状况。但是，我国的标准结构和内容只能满足国内市场需要，而不是国际贸易型标准，很难适应国际市场的要求。另外，我国原标准体系又以单一性强制型标准居多，推荐性标准少，其结果是不能灵活面对变幻莫测的国际市场和多品种小批量的需要。因此，调整标准结构，是贸易与保护环境到达“双赢”的关键举措。
2.重视绿色技术标准的研究与实施。我国目前相对落后的贸易绿色技术标准，既不利于我国产品质量总体水平的提高和经济秩序的规范，也不利于我国高新技术产业的长远发展，特别是一些涉及国家安全、环境保护，已成为制约我国国民经济可持续发展的关键因素。为此，作为贸易绿色技术标准整体水平相对落后的国家，我国必须加大资金投入，发挥政府、研究机构和企业的作用，深入研究国外技术标准的总体状况和发展趋势，制订一批事关国计民生和高新技术发展的重要对外贸易绿色技术标准。
3.充分利用WTO/TBT有利条款，构筑自己的绿色技术标准门槛。完善绿色贸易保护体系，是世界各国保护国内市场和产业发展的一贯做法，WTO/TBT协议也承认各国技术性贸易措施存在的合理性和必要性，允许各国根据自身特点如地理条件及消费习惯等制定与别国不同的技术标准。我们也要采用国际通行的做法，为保障我国的正当目标和适当的保护水平而设置必要的绿色技术标准门槛，将一些我国企业能够达到而外国企业难以达到或我国国情特有的技术指标制定成国家标准，特别要加强有关国家安全、人类安全与健康、动植物安全与健康、防止欺诈行为、保护环境等方面的技术标准与法规的制定，防止不符合我国技术法规要求的商品流入国内，以达到保护国家利益、保护民族工业和消费者权益的目的。
4.认真研究和积极推广使用国际标准。国际标准，特别是ISO(国际标准化组织)、IEC(国际电工委员会)、ITU(国际电信联盟)三大组织所制定的标准，反映了国际上先进的科技水平，代表着一定的质量水平，得到各国的认同，成为国际级别上的协调标准和处理贸易纠纷的重要基础。采用国际标准，不仅能给本国带来巨大的经济利益，使生产更加便利，也更容易了解市场需求，打破技术性贸易壁垒。WTO明确规定：技术法则、标准和合格评定程序的制定，都应以国际标准机构制定的相应国际标准、法则或建议为基础。因此，我国作为WTO成员国之一，采用国际标准不仅是我们应尽的义务，而且也有利于提高我国的技术和管理水平，有利于突破他国的技术壁垒，有利于我们参与国际化生产分工和全球贸易竞争。
5.积极参与国际标准化活动，参加国际标准的制订、修订工作。WTO/TBT协议要求成员国积极参与国际标准的制订、修订，发展中国家由于受资金和人才资源的限制，参与国际标准的实质性制定活动极其有限，发达国家基本上控制了国际标准的制定权。我国参与国际标准的起草工作极少，只占1.8％，这与我国经济大国的地位极不相称。我们要认真研究发达国家标准化工作的动态，积极参与和承担ISO秘书处的工作，组织更多的标准化专家参与国际标准的制定工作，鼓励企业参与各种国际标准化组织活动，把我国的一些意见和要求充分反映到国际标准中去，为中国产品顺利进入国际市场创造条件。通过直接参与国际标准的制订和修订工作，也可及时了解国际上相关产业发展的最新动向，有利于将我国关于贸易的绿色技术标准纳入国际标准。
6.加强对绿色技术法规制定工作的统一管理。我国在加入WTO有关质检工作内容的多边承诺中规定，“国家质检总局负责中国所有的与合格评定有关的政策和程序，其他政府部门和机构在发布其制定的合格评定政策和程序前须经国家质检总局批准”。目前，我们的贸易绿色技术法规制定还不统一，制定部门多，程序各异。国家质检总局要承担起归口管理技术法规的任务。在充分考虑中国立法现状并借鉴国际经验的基础上，建议由国务院组织制定一部对外贸易绿色技术法规制定方面的部门规章，对下列问题进行明确规定：(1)国务院授权国家质检总局统管绿色技术法规的管理工作。国家质检总局可授权其他政府部门和机构在各自分管的范围内起草、制定绿色技术规定、规章。(2)确定经国家质检总局授权制定技术法规和合格评定程序的部门名录，并根据中国加入WTO有关质检工作内容的多边承诺中的规定，向WTO/TBT委员会提交中国制定技术法规和合格评定程序的政府机构和非政府机构的名录。(3)绿色技术法规的发布程序。各部门在起草绿色技术法规、规章时，应首先报国家质检总局备案，说明制定绿色技术法规的必要性、科学性、合法性等，以便向WTO及其成员通报，接受咨询，并根据成员的反馈情况进行修改。技术法规的发布应严格履行审批手续，根据国务院的规章备案规定向国务院法制办备案，并同时提交国家质检总局，由国家质检总局统一向WTO及各成员通报。(4)根据TBT的规定，绿色技术法规的形式可以是法令、指令、条例等，但为统一和规范，建议除国务院制定的绿色技术法规以条例形式出现外，各部委和省级政府制定的绿色技术法规统一以规章形式发布，使我们的技术法规更有权威性。
注释：
①中国环境报社编译《迈向21世纪——联合国环境与发展大会文献汇编》，中国环境科学出版社1992年版，第203页。
②周珂、王权典：《我国入世后环境与贸易问题的法律审视》，《法学家》2002年第5期。
③全国人大环境保护委员会办公室编《国际环境与资源保护条约汇编》，中国环境科学出版社1993年版，第238页。
④《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，中国环境科学出版社1994年版，第36页。
⑤K·哈密尔顿等：《里约后五年——环境政策的创新》，张庆丰等译，中国环境科学出版社1998年版，第9页。
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