改革开放以来党内基层民主建设的基本经验述论，本文主要内容关键词为：党内论文,改革开放以来论文,基层论文,民主论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-7408(2013)010-0067-03
党的十八大报告要求：“扩大党内基层民主……增强党内生活原则性和透明度。”党内民主是党的生命，党内基层民主是党内民主的基础性工程，是推进党内民主建设的基础和重要切入点，其重要性不言而喻。十一届三中全会以来，党内基层民主建设理论实现重大突破，制度机制进一步健全，探索创新日益活跃，取得了丰硕成果，总结这些成果所取得的成功经验，对于今后扩大党内基层民主、谱写中国特色社会主义民主政治的新篇章具有重要的理论价值和实践意义。
一、高举建设之旗：坚持并巩固党的领导
没有共产党的领导，就没有社会主义制度的确立，更没有社会主义民主政治的发展与改革。坚持并巩固党的领导，是我们做好任何一项工作的根本政治前提。党内基层民主建设，是我国民主政治发展与改革的重要环节之一，其价值取向更要以有利于坚持并巩固党的领导为准则。脱离抑或否定中国共产党的领导，我们的党内基层民主建设就会毫无价值可言。前苏联的共产党之所以退出了历史舞台，最直接的诱因就是其党内民主政治改革在价值取向上脱离了巩固党的领导这一正确轨道。
前事不忘，后事之师。改革开放以来，我们党在不断探索“什么是社会主义，如何建设社会主义”的道路上前行，郑重地提出了立国之本是四项基本原则，摆在首位的就是要坚持党的领导。正是在这个政治大背景下，我国经济社会的各项事业都取得了长足进步，特别是经济发展超出预期。伴着经济转轨和社会转型，社会经济成分和经济利益、社会生活方式、社会组织形式、就业岗位和就业方式呈现多样化特征，社会主体独立性更强，民主权利意识也更加浓厚，这些都对党和国家的民主政治建设提出了更多期许，尤其是在基层表现更为突出。面对广大党员的政治诉求，我们党在基层民主治理领域先行先试：在农村，推行村民自治；在城市，推行社区居民自治改革。但随着基层治理逐步走向正规化和法制化，大部分基层党组织传统的组织管理方式显得不合节拍，这使得基层党组织的功能弱化，威信渐失。为了改变基层党组织陷于瘫痪、半瘫痪状态，发挥其桥梁纽带作用，从上世纪90年代初期开始，我们党借鉴农村村民自治的经验，首先在村级党组织推行民主选举改革试验，继而拓展到乡镇和街道社区基层党组织，与此同时，还有条不紊地开展了县乡两级党的代表大会常任制改革试点工作。
从基层党组织的民主改革试点到大范围的推行，在党的民主政治建设史上具有里程碑意义：一是增强了党内生活的原则性和透明度，大大发挥了基层党组织的主动性、积极性与创造力；二是保障了广大普通党员的民主权利，尊重了党员的主体地位，有力维护了党组织的统一与团结；三是发挥了基层党组织战斗堡垒、桥梁纽带的作用，密切了党群联系，党的威信、凝聚力、向心力不断加强。纵观党的基层民主的发展历程，我们不难发现：发展党内基层民主不等于放任自流，任由普通党员自由决定，而应该是在严守党内民主的政治原则与党内规章的前提下，不断拓宽普通党员民主参与的渠道。党内基层民主从试点到推广再到深化拓展，民主之风在基层党组织、在党内日渐浓厚，一个最根本的经验，就是坚持并不断巩固党的领导。
二、筑牢建设之堤：保障党员民主权利
“问渠哪得清如许，为有源头活水来。”发展党内民主的逻辑起点是保障并发挥党员的民主政治权利。同理，党内基层民主的发展与扩大，也必须要维护好、实现好基层普通党员的民主权利，如此，才有广大普通党员的积极拥护和热情参与，才能真正收到预期的效果。不然，党内基层民主就会成无源之水、无本之木，丧失活力甚至生命力。
十一届三中全会前很长一个时期，党的指导思想偏离了正确的轨道，广大党员民主权利没有得到保障，甚至遭到了践踏，党内民主蒙上了阴影，党和国家的事业也因此遭到重创。保障党员的民主权利，首先是指导思想的拨乱反正。党的十二大明确将党员的八大民主权利写进《党章》，并严正指出：“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。”在党章的规定基础上，一系列保障党员民主权利的法规先后出台，这就使得基层党组织党员的民主权利有了坚实的制度保障。理论与实践并不能完美地实现无缝对接。从基层党内民主的实际运行来看，自上而下的传统的党内权力运作机制的惯性依旧很大，广大基层普通党员的民主权利没有充分的行使，保障的力度也不尽理想。如在基层组织的班子选择上，特别是在候选人是否当选这个核心问题上，上级组织的意图左右了预期；五年一次的基层党代会，本是党员行使民主权利最佳时机，但是很多党代表被形象地称为“四手代表”，即“报到时握握手、开会时拍拍手、表决时举举手、闭幕时挥挥手”。[1]令人堪忧的是，本该“民主”的权利却被“集中”了，同时监督滞后，广大普通党员的民主权利不但没有得到行使，反而还容易衍生党内基层组织的决策失灵与集体腐败。
为了突破这一藩篱，我们党首先在村和社区一级实行了党内的直接民主。在乡镇推行“两推一选”，县级开展“党代会常任制”试点等，在县乡两级，党内间接民主不断得到巩固和夯实。如四川新都模式，在乡镇一级也实行党内选举的直接民主，初具了高度民主的雏形。通过分析这些党内基层民主的理论与实践，我们会发现不管是直接民主还是间接民主，都必须尊重党员的主体地位、保障党员的民主权利。一是保证了每个普通党员都享有平等的选举权与被选举权，只要符合选举条件，任何一名普通党员都有竞选资格，人人都拥有投票的权利。二是扩大了普通党员的知情权和参与权，提高了党内基层民主的内在动力。三是落实了普通党员最终的监督权，提高了普通党员对基层党内事务的信任度。权利与权力是一对矛盾的产物，如果基层党员的民主权利得到了充分保障，就意味着基层党组织的党内权力得到了有效制约，这就是我们所要看到的基层民主政治发展与改革的美好愿景。令人鼓舞的是四川省早在2004年已“有41387个村党支部书记(占总数的74%)通过公推直选方式产生”；[2]2005年“公推直选乡(镇)党委书记的试点工作扩大到全省18个市(州)和30个县(市、区)”；[3]自2002年底以来，全省17个县(市、区)进行了党的代表大会常任制的试点工作。
三、紧扣建设之要：与人民民主的协调互动
党、国家、社会共同组成了我国政治生活的三大主体力量，三者既相互区别又相互联系。从内容来看，建设高度的党内民主、建设高度的国家民主(即人民民主)、社会民主是建设我国社会主义民主政治的应有之义。要不断发展中国特色民主政治这一系统工程，必须做到三者之间协调发展，整体推进。任何一方采取单兵突破式的方式开展民主建设，都将会受到其他方面的制约，甚而会走向夭折。历史是一本很好教科书，总能给人以启迪。改革开放以来我党基层民主建设的历史已经昭示我们：党内基层民主建设与发展历程是一个与基层民主、人民民主互相适应、整体推进的过程。
一是基层民主和人民民主的发展为党内基层民主的发展提供了条件和历史机遇。首先，十一届三中全会以后，随着农村和城市的基层社会民主发育逐步成熟，人民民主取得了长足进步，人们的民主意识得到了培育、民主参政的动机得到了滋养、民主技能得到了锻炼，这必然引发普通党员对党内民主要求的“鲶鱼效应”。其次，基层民主和人民民主的快速发展对慢半拍的党内民主形成压力。最典型的例子如基层人大代表和党代表的选举，虽然都是五年一届，但是二者之间却存在“作用鸿沟”，人大代表在五年内可以时刻发挥作用，但是党代表作用的发挥仅限于五年一次的党代会上。再次，基层民主和人民民主的发展为党内基层民主建设提供了模本和范式。党内基层民主与基层民主的发展路径具有高度的一致性：两者都源于农村基层的实践创造，然后是试点推广，最后拓展到城市。两者在内容上也有高度的相似性：从发生学的角度来看，党内基层民主中的“两票制”完全来自于农村基层民主的具体做法；“党代会常任制”的有益尝试则是人民民主中的人民代表大会制度的科学参照。
二是党内基层民主的发展对基层民主和人民民主建设具有示范引领作用。党的基层组织在我国的基层政权和基层社会中具有不可比拟的组织优势、思想优势和政治优势，如果党内基层民主没有得到发展，那么基层民主和人民民主的发展将会僵化和滞后。一个显而易见的客观事实是：在我国的基层社会中，党员的数量虽然有限，但是他们大都是佼佼者，所以我们说党内基层民主的发展先于基层民主、人民民主的发展是完全可行的。正是基于此，党的十三大郑重提出要把以党内民主来逐步推动人民民主作为发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。事实胜于雄辩。近年来，随着党内基层民主建设理论的不断丰富完善与实践的不断探索创新，科学回答并破解了基层民主和人民民主发展中的诸多问题，从整体上推动了我国民主政治建设的进程。如湖北推行的“咸安模式”就是成功典范，实现在乡镇实行“两推一选”与在基层民主和基层人民民主建设中交叉任职有机结合，如此，不仅加快了党的基层组织民主文明的建设步伐，更是与时俱进地适应了农村基层改革的现实要求，使基层工作中的人浮于事、效率低下等弊端得到有力遏制，党内民主与基层民主、人民民主协调互动、整体推进。
四、重拾建设之宝：自下而上与试点推广相结合
邓小平曾深刻指出：中国问题的关键在于共产党。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，对国家和社会发展而言是“牵一发而动全身”。特别是面对复杂多变、层次多样、现代化进程中矛盾重重的现状，以党内民主带动人民民主，建设中国特色社会主义民主政治既要慎重，更要稳健。
改革开放以来，党内基层民主建设方面取得了很大成绩，成功经验之一就是把自下而上与试点推广结合起来。自下而上的做法，就是指我们党在推进党内基层民主建设上，首先从党内最基层的组织寻找突破口，成功后推向更高层级的基层党组织。以“公推直选”为例，我们党开始是在农村村一级党支部实行直接选举，然后才开始在乡镇基层党组织中推行。即便是更高层次的“党代会常任制”，我们也还是首先在县乡(镇)两级进行改革。党内基层民主建设之所以采取自下而上的方式，一个重要原因在于基层党组织的民主建设具有先天优势：首先是基层党组织党员人数不多，但素质相对较高，党内民主改革方便可行。其次是改革运行相对简单，人财物的消耗不多，取得经验相对容易，能为更高层次的党内民主建设奠定基础和提供参考：如若失败，其影响面也不大，不会对党和社会造成巨大震动，更不会形成从整体上否定党内民主取向的尴尬局面。
与由下而上同步的是，我们还先行先试，从“政策试点”到“政策生成”，然后从点到面，大范围开展。试点的办法是中国共产党的一个伟大创举，也是党一以贯之的优良工作传统。在党内基层民主建设中先试点，从实质上讲是在小范围内对基层党内权力关系进行适当调整的过程。在此过程中，检验实际运作的成效，与改革预期进行对比，总结经验，认识不足，继而形成总的对策，进行制度创新，为下一步的基层党内民主建设的全面铺开夯实根基。先行试点，再稳步推进，以此推动党内基层民主建设，为党内基层民主的健康有序发展提供了强力保障。在这一方面，四川为我们提供了试点推广的最佳蓝本。村一级党内民主建设开始于1997年在巴中市的试点，1998年全省总结村党组织书记的直选经验，然后大范围推广。1998年底至1999年2月，全省公推直选村支部书记3313人，占总数的60.2%，2004年提高到74%，2007年达到了86%以上。乡镇一级党内民主建设开始于1998年9月，在遂宁市莲花乡和东禅乡个别试点公推公选乡镇党委书记，年底公推公选模式继续在其他市县乡镇推广试点范围。民主程度更高的公推直选模式最早试点1998年开始于青神县南城乡，2004年该模式试点范围扩大到该省10个市州30个县(市、区)，2005年直选试点再次扩大到18个市州的79个乡镇。县一级的党内民主建设，如党代会常任制，于1988年首次的12个县市试点，迄今已经走完了25年。
自下而上与试点推广相结合，不仅是我们党革命取得成功、在建设与改革过程中攻坚克难的重要法宝，更是推进党内基层民主建设的成功经验，历史和现实都已证明，在不断发展中国特色社会主义民主政治的历史长河中，她必将闪耀着熠熠光芒。
五、夯实建设之基：扩大党内基层民主的群众参与
作为规范和制约全党行为的《中国共产党章程》明确规定：中国共产党是无产阶级的先锋队，同时也是中华民族和中国人民的先锋队。党的性质决定了我党始终代表着中国最广大人民的根本利益，没有自己的特殊利益。从改革开放迄今，我们党在推进党内基层民主建设的进程中，秉承了代表好实现好维护好广大人民的利益的根本指南，摒弃了传统的封闭模式，以广阔的胸襟和包容的态度率先向基层群众敞开怀抱，广泛听取和采纳群众的意见和建议，并以此作为基层党内民主生活的重要参考。如备受推崇的“公推直选”或“两推一选”的基层民主形式，党外群众的认可和支持举足轻重：有些基层党组织领导班子成员，必须首先获得党外群众的认可，才能入围党内推荐的候选人；有些基层党组织领导班子成员即使获得了党内候选人资格，如果没有通过党外群众的评议，正式候选人的资格也会被剥夺。如此，基层党的干部只有通过了普通党员和普通群众的双重“大考”，方能成功“过关”。
从党内基层民主发展的实践来看，推进党内民主建设的过程，就是从群众中来、到群众中去的过程。不断增强基层党内民主建设的包容性和开放性，不仅契合了基层社会治理的需求，更促使了党内基层民主与基层民主和人民民主无论是在时间还是空间上的高度统一。虽然政党与社会存在的重大差异不容忽视，但就基层社会而言，党员不仅来源于群众，更生活在群众之中，我们不能把基层党组织与基层社会组织人为割裂开来。因此，基层社会组织或者党组织推进民主建设，倾听普通党员和群众的诉求、接受普通党员和群众的评议和监督是一门必修课。特别是近年来基层党政领导基本上是“一肩挑”，一个必然结果是基层社会的权力会更加集中，这就必须要提高民主的分量与监督的质量，否则就可能重蹈“家长制”和“一言堂”的覆辙。再者，由于基层社会的利益诉求相对比较琐碎和具体，所以不论是普通党员对党内民主建设的要求，抑或是普通群众对基层民主和人民民主建设的要求，同质性很高，都与他们在生产、生活中所面临的热点、难点、疑点问题息息相关。党内基层民主的建设与改革如果脱离了广泛的群众参与，将会存在瑕疵，甚至是重大缺失。我们党在党内基层民主建设的过程中，时刻向广大群众敞开大门，不仅营造了党内民主文明团结和谐的良好氛围，而且使党内基层民主的群众基础不断扩大，提高了党内基层民主建设的科学化水平，成为推进民主政治建设的一大中国特色。
“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越”。虽然我们的党内基层民主建设取得了一定的成效与经验，但是要真正达到“以党内民主带动人民民主”的理想境界、奏响我国基层民主建设的美好乐章，还任重道远，需要我们继续“上下而求索”。