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[中图分类号]C913.7[文献标识码]A[文章编号]1672-4828(2012)04-0004-05
DOI：10.3969/j.issn.1672-4828.2012.04.001
2011年3月11日，日本东北关东地区发生了史无前例的大地震。由于震级、海啸、核电站事故等而经常听到“意外”这个词。千年不遇的受灾、极其严重的地震，在这十几年里日本发生了多次。但是，要对突发事件提前做准备。需要在对将会发生什么事、甚至将会发生什么样的事情都不知道的情况下提前准备好。也就是说，科学，不是“意外”，而是需要对“超出设想”的事故、灾难、社会问题的发生做准备，这一点需要铭刻于心。
一、“问题发达国家”日本——战胜3·11
(一)与社会构造相关的三个危机
围绕史无前例的复合型大地震(大地震、大海啸、核电站污染)的恢复、重建的讨论已经开始了，但是现在最需要优先考虑的是受灾者的救援问题和早日解决核电站事故。现在日本，与社会构造相关的三个危机正在袭来。第一，超老龄社会与少子化、人口减少社会的人口构造危机；第二，通货紧缩经济萧条、日元升值、股票下跌等经济危机；第三，大地震、海啸、核电站事故带来的环境能量危机。这些危机，对世界各国以及生存在地球上的生物来说都是一种考验，也可以说日本是“问题的发达国家”。克服这些危机，不仅是对日本而言，对全世界人类来说也可以起到路标的作用。
现在，在日本，超高龄少子人口减少社会、就业形势恶化带来的就业不稳定、无家可归者的问题、自杀人数持续增加、外国人的就业问题和生活问题等已经成为社会问题，老年人受虐或年轻人的犯罪率也在不断增加，在所有的方面都显示出安全网(Safety Net)的破绽。
(二)在“失去的20年”之后
现在，社会福利领域里亟待解决的问题堆积如山。现代社会担负的福利问题的现象，包括以往就有的不稳定的生活、老年人护理、养育子女、残疾人的烦恼等福利问题，再加上新出现的无家可归者的问题、外国人的生活问题和社区内的人际关系、闭门不出、家庭暴力或虐待等问题。
在日本，1990年代开始由于“失去的10年”带来的年轻一代、老年人之间的收入差距之外，到2006年为止实施的小泉构造改革以及之后的通货紧缩经济萧条带来的“失去的10年”拉大了日本区域间差距、代际差距、收入差距。对地方经济、居民生活来说，这“失去的20年”是通货紧缩导致通货紧缩的连锁反应的构造(经济不景气商品销售不出去→企业降价销售→降价销售的话就必须削减成本→企业减薪裁员→被减薪的员工和被裁员工购买能力下降→企业越发降价销售→越降价销售越需要减薪裁员)被固定化了。然后，“大骨方针2007”①中提出国际竞争力、提高生产效率、技术革新、创新等，都是一味地提高经济发展力的关键词。国际竞争力的强化，对全球竞争时代的市场来说当然是生死攸关的课题，为此提高生产效率也是必不可少的。但是，“市场的合理性选择”也是引起地域社会不稳定化(导致自由打工者的固定化→导致穷忙族的出现→带来差距社会→激发出社会不稳定现象→犯罪率上升→地域社会共同体瓦解)的重要因素。需要政府选择区别于因全球化的发展而不断扩大的“新自由主义的相对优越地位”或“市场的合理性选择”的社会政策。特别是地方政府应该发挥的作用是，“市场的合理性选择”带来的地区经济衰退所导致的自治体财政危机的重建，并恢复面临瓦解的地域社会的稳定形势。这些工作需要地域福利的政策与实践来扎实的进行贯彻实施。
(三)以往的社会矛盾与震灾后
2009年9月，日本实现了历史性的政权交替，但是现有政党苦于应对以往就有的年金、就业、医疗、福利、少子老龄化、贫富差距、地方衰退、环境问题等综合性政治政策课题。在这样的形势下，政治、政策迷失了方向，对于原子能发电的安全性等科学技术以及社会政策的基础性研究的税金投入减少，大学等的研究经费也被削减，恰恰在这样的时候，这次的大地震突然袭来了。这次的大地震剜出了日本社会担负的各种矛盾的同时，也使持续了“失去的20年”的日本担负的各种问题更加鲜明了。
这次史无前例的事态中，社会政策、社会保障、社会福利研究应该做些什么？现阶段思考的几点建议列举如下。
1.在中央政府、地方自治体常设危机管理组织。特别是，由于中央政府的垂直管理的行政体系导致灾害后应对中出现了诸多问题。把决定、处理的权利移交给地方自治体，来调整当地机构的工作。
2.明确灾害应对的程序。按照紧急应对、重建、减轻受害程度、准备的程序来制定整体战略和具体对策。
3.制定社会政策的基本目标。首先需要优先考虑的是，受灾者的生活重建问题。把积压在国内的巨额资金通过灾后重建国债或灾后重建税等方式有效运用，社会保障和税制改革也以灾后重建为前提来定位。灾后是制定安全、放心的节能社会综合计划(经济、环境、福利的综合化)的良机，需要重新考虑构建防灾福利体系的地域福利计划。
4.受灾者援助的政策手段。可以分为住房的确保与保障，构建医疗、健康的区域综合照顾体系，区域产业和开创就业，能够对抗灾害的坚固的地域社会与街区建设等，采纳受灾者的意见，通过政府机构、企业、居民来制定具体措施。
图1：福利国家的成立与政策环境的位相变化
二、从中国四川大地震的灾后重建工作中学习
(一)都市类型、人口稀少类型地震灾害
在日本的近现代，大地震频繁发生。1923年9月1日的关东大地震，1995年1月17日的阪神淡路大地震，2004年10月23日的新泻中越大地震，2007年3月25日的能登半岛大地震，另外，在中国四川省2008年5月12日也发生了大地震。“关东大地震”和“阪神淡路大地震”都属于大都市类型地震，“能登半岛大地震”、“中越大地震”和中国的“四川大地震”，还有这次的“东日本大地震”说来应该算是农村人口稀少类型地震灾害。把它们互相对比思考了一下地震后的恢复、重建还有区域发展对策。区域恢复、发展，不论都市类型还是农村类型，最重要的是人的重建和发展。而这一点的基本条件是人们能够继续生活在已经建立好的自己出生成长、生活为基础的土地上和社区里。无论哪次地震，其受害规模和严重性都远远超出了人们的想象。震灾后的几个月里笔者去了灾区，站在灾区的土地上，所到之处都能感受到受灾程度的严重性。阪神淡路大地震、能登半岛大地震、中越大地震时亲眼目睹了刚刚受灾后的惨景，无数次震惊得无法呼吸。还不能住进临时住房，在用蓝色塑料布搭成的屋檐下生活的人们，在重建的房屋中孤独死去的令人心痛的事故(也可以说是人祸)不断发生。再者，世界经济危机波澜也一起涌向受灾地，使受灾地更遭受了震灾与经济危机的双重损失。震灾有可能加剧了经济的区域差异、贫困程度的扩大。从这一点来看，地震、灾害时一个国家、社会的矛盾和问题会更明显的显现出来。需要从过去的大地震后的恢复、重建中吸取经验教训，在今后的重建中创新。
(二)中国四川大地震的恢复、重建工作的特点
中国让人们强烈感受到了重建、复苏和发展的能量和精力。同时也感受到了把灾区和地震作为旅游对象的政府和人民的顽强精神。在地震灾害中也萌发了新芽。正如被称为志愿者元年一样，志愿者、NPO等市民自发的组织非常活跃，让人预感到中国社会的市民社会的形成正在不断地发展和前进。另外，青年们也在蓬勃的开展区域振兴和农村建设的活动。
四川的受灾地区多属于人口稀少、老龄化的地区，与2000年以来发生在日本的多数震灾地区有共同之处。在极限村落化、区域瓦解等现象由于大地震而有加剧的可能性上也有相同之处。这次地震中受害最为惨重的北川县，位于被海拔500～1000米的群山围绕的丘陵地带，属于少数民族羌族自治县。正如媒体报道的，县里的建筑物大约有80%倒塌，从多数儿童、学生被压在倒塌的校舍下的画面中可以看出，整个地区中多数村落遭受了毁灭性的损失。
下面，基于金泽大学(日本，石川县)能登半岛地震学术调查部门会议总结的四川大地震调查团报告(2009年11月)的结果，介绍一下中国地震后向着恢复、重建发展的政策和工作，并作为日本的大地震后的恢复、重建的参考和借鉴②。
1.中央政府的应对措施
2008年5月中下旬开始，政府开始布置救生、粮食援助、建设临时住房等急救措施和开始筹备恢复工作，同时6月8日公布了“汶川地震灾后恢复重建条例”，并在此基础上开展灾区调查、制定重建计划、建设临时住房等工作。特别是临时住房，在灾区建设了约67万7131户。8月12日，制定了“国家汶川地震灾后恢复重建总体规划”，9月，发布了“国务院关于印发汶川地震灾后恢复重建总体规划的通知”，各地方政府开始着手制定恢复重建规划工作，居民们也开始着手重建住房。这次的地震，政府为灾区救援投入的资金总额达到675亿5600万元以上，来自国内、国外的捐款、物资总额达到593亿9100万元左右。这与日本政府在应对措施上失去了方向的情况正相反。
2.对口支援
但是，中国的灾区支援更让人瞩目的是“对口支援”，这种中国独特的支援制度(见表1)。这是非灾区支援四川省灾区的“一省帮一重灾县”的支援措施，根据支援省市的经济能力和被支援区域的受灾情况结对子提供对口支援。这次震灾支援，政府安排了东部和中部地区除去海南省的18个省市，同时考虑重庆市与四川的历史联系，西部地区安排重庆市承担对口支援任务。支援年限为3年，主要援助任务有：重建规划编制或建议，建设和修复住房(一般、临时)、学校、医院等设施，建设和修复城乡道路、上下水道、煤气、垃圾处理等基础设施，建设和修复农业、农村等基础设施，提供机械设备、器材工具、建筑材料等支持，选派师资和医务人员，人才培训、异地入学入托、劳务输入输出、农业科技等各方面广泛的援助。汶川地震灾后恢复重建对口支援方案中，规定各支援省市每年对口支援实物工作量按不低于本省市上年地方财政收入的1%的范围内开展支援工作。
中国的对口支援制度本身，是基于1979年开始制度化的农村地区的贫困对策和农村开发相关的援助，这次的震灾中在灾区支援的物资经济援助中发挥了重要的作用，从这一点来看，对于日本的地方自治体之间的援助方法等有可借鉴的部分。
3.临时住房
在整个受灾区域中建设的临时住房共计超过了67万7000户，有的地区整个镇都遭到破坏大约有两万人居住在临时住房群里。临时住房的房间布局和日本的临时住房几乎一样，不过室内只放床，卫生间和厨房是共用的。规模较大的临时住房群的地方，还配有公安、活动管理办公室、商店、医务室等设备。几乎所有的临时住房里都没有安装暖气设备，失去了家中物品的人们，除了用配给的毛毯或衣物来御寒以外没有别的更好的办法。特备是老年人、受伤生病的人，还有儿童等，长期持续这样的生活的话，担心身体和心理上的压力会影响到人们的健康。在这一点上，中国的社会工作者、心理咨询师开展的工作经验对日本的灾害社会工作也有可以借鉴的部分。
另一方面，人们对中国政府建设临时住房措施的评价很高。尽量不离开生活中心地区，在离村落较近的地方以几十户为单位建设临时住房。这样，受灾者不用离开原本生活过的村落，可以持续以往的生活。这样的措施对于以农民为主的村落居民来说非常重要。在日本，从阪神淡路大地震中得到教训(建设临时住房时忽视了社区)，因此之后的地震灾后重建工作中大家都呼吁建设临时住宅的时候要以社区为中心，但是在实际操作中仍然面临着问题。其中最主要的原因是，提供临时住房的大规模综合建筑公司采取利润优先的原则。日本演员杉良太郎主张各个自治体和本地产业来建设“常设”住宅，而不是忽视了社区的“假设”③住宅(日本、中日新闻、2011年7月2日)。
4.援助的差距
报告中有记载：“地震发生大约8个月以后，我们调查访问了绵竹市遵道镇，那里大部分的商店已经在临时店面开始销售商品。仔细看的话，能发现建筑物的墙上还留有地震的裂痕，房屋的抗震程度令人担心。大路上的瓦砾等已经被优先清除了，因此店铺周围并没有怎么看到瓦砾。不过，在小巷深处的马路对面的住宅区里，有很多家庭还生活在被瓦砾包围的环境里”。这也能看出由于受灾区域的地理位置、避难场地等受灾者居住条件的不同，援助工作上也有所差异。
5.政府工作与志愿行动
以上所述的四川大地震的重建(建设临时住房等基础设施建设)的援助工作中毋庸置疑中国政府起了主导作用。另一方面，据报道，地震发生之后就有很多志愿者从全国各地赶赴灾区开展志愿活动。赶赴到灾区的志愿者主要是中国共产党青年团的成员，还有很多自发的集中到灾区的年轻人。但是，如上所述，在山岳地带的村落，道路被截断恢复工作不知何时能开始，对口支援等援助也鞭长莫及。政府援助工作自然也会受限。这种时候填补了空隙的正是NPO和志愿者们的活动。由于这次灾害是史无前例的，因此政府和地方政府担负所有的工作也是有限的。在这样的情况下，从全国各地集中到灾区的志愿者和NPO组织，有效地利用独特的网络与资源，在各个方面对政府工作起到了补充作用。正如日本的阪神淡路大地震被称为日本的志愿者元年一样，中国国内也有称四川大地震是志愿者元年的。虽然需要克服的问题还很多，但是这次的地震对于中国国内的NPO还有政府来说可以说是一个大的转折点。
关于政府工作与志愿者活动的相互补充关系，奠定了英国社会保障基础的贝弗里奇(W.H.Beveridge)在1948年“Voluntary Action-A Report on Methods of Social Advance”中说到：“社会福利的进步是通过国家行为与个人行动来共同促进的”。贝弗里奇把“国家行为”(State Action)和“个人行动”(Voluntary Action)作为一对，明确了它们之间的两种意义上的关系④。
三、大地震后开展创新的恢复、重建工作
(一)灾区、受灾者的心情、想法
阿诺德·汤因比在1961年发表的著作《历史研究》中，列举了受挫的文明的共同点在于“丧失了自我决定的能力”。并提出不能“迎战”大自然的力量和各种社会问题的文明将会衰退。大地震、核电站事故这样的国难，用汤因比的“迎战”理论来看的话，大地震、大海啸是来自自然环境的挑战，同时也在接受来自依赖核能源的人类环境的挑战。现在，日本正面临战败以来的逆境。媒体等的论调一直在强调，不仅是要“恢复”，还需要预测一个理想的未来蓝图“重建——国家形态”。但是，现在仍能听到很多灾区和受灾者殷切的期盼“我们想回到原来的生活，想回去”⑤。另一方面，政府和企业等正在寻求刻画新的国家建设的前景。双方都是重要的课题。但是，灾区老龄化和少子化程度较深的地区较多，他们的愿望是：1.维持左邻右舍关系的社区环境；2.不是“临时”而是能够长期生活下去的住房；3.能够自己赚取生活费的就业场所。需要基于这些受灾者的想法和愿望来制定“地震灾后重建计划”。
的确，这次的大地震剜出了日本担负的各种矛盾。也就是说，暴露了在面对人口减少和老龄化的同时，医疗、行政、生活功能扩散的地方自治体的脆弱之处。另外，不从地方调集电力供应就无法维持的东京过于集中的现象也是事实。必须尽早形成在区域内维持老年人、儿童等受灾者的生命和生活的机制。
(二)受灾者的心情、想法与重建计划
重视大地震后的软件方面建设的重建计划的创意应该说是“能够安全、放心、舒适的生活的城市规划”。当前一段时间的目标是：1.形成福利社区的基地(安全、放心居住的街道和传统文化相融合，构筑老年人、残疾人等能够安全且放心生活的地域社会，建设生活在各个地区的居民能够聚到一起交流、开展活动的基础场所)；2.开展包括邻里相互支撑的防灾、区域综合照顾体系(以中学校区为单位，构筑包括医疗、福利、护理、预防、住房、防灾等在内的区域综合照顾体系)；3.促进健康福利的发展(形成能够过自立、充实的生活和人生的地域社会，老龄期也能够保持健康并生活的有意义)；4.使家人和地域社会的信赖、纽带复苏(增进居民参与，加强人们之间的精神纽带，减少犯罪，改善社区的生活质量)；5.通过新的公共关系培育社区商业(最大程度的有效利用区域资源，培育社区商业，促进区域的就业场所和区域经济的发展)，等等。
(三)受灾者的生活重建是重建的首要任务
地震灾后重建的政策目的，首先是受灾居民的生活重建。在灾区，面对人口减少和老龄化的同时，医疗、行政、生活功能扩散的地方自治体的脆弱一面也显现出来。
1.完善医疗、福利、护理服务
在灾区，长期性的避难生活或在家里生活都会导致人们生病的几率增加。(1)确保药品或医疗器械等的补给路径，首先要把病人集中到作为基地的大学医院。(2)政府需要站出来积极听取民众的要求。(3)并且，在避难所不让传染病、低体温症等扩散。(4)针对老年人较多的区域调派接受过灾害援助特殊训练的“灾害援助护士”、护理福利士、社会福利士等专业工作者，这种调派工作需要持续进行。(5)特别是，要采取防止住在家里或临时住房里的老人的孤立化的手段，可以开展关照活动。加大为居家的老人或残疾人提供来往于福利设施的护理服务、上门护理服务的服务量。在掌握“生活上有没有障碍”等需求的同时，对人们烦恼的事情开展咨询或一起解决问题的援助活动等也是必要的。
2.区域产业和开创就业
1995年的阪神淡路大地震时，建筑物、交通基础等损失的库存额约为9.6兆日元左右，但是这次的大地震的受灾额据说约为20兆日元。为了满足住房、工厂、道路、铁路、桥梁、港湾等大规模投资会引发巨大的需求，需要恢复储备供应，通过实施凯恩斯类型的公共投资政策估计能提升经济成长率。对于消费成长率的影响方面，2011年度预算中取消增加儿童补贴的金额，同时还提出了国会议员一年的报酬或公务员的工资按一定比例捐出的议案。
3.住房的确保和保障
(1)重新设计适用于人口减少社会的可持续性发展的社会体系，这与完善安全且高质量的居住环境是不可分割的。(2)把分散的住宅归纳起来提高公共服务的效率，形成紧凑型城市。需要把私有财产化了的土地还原为公共财产，充实社会资本。(3)完善能够接纳受灾者入住自治体运营的公营住宅的体制。(4)避免避难所生活的长期化，确保住房是紧要任务。建设不破坏社区的临时住房，完善全国的公营住宅，空置房屋、别墅，温泉街，酒店等接纳受灾者入住的自治体咨询机制。
4.能够对抗灾害的坚固的地域社会与街区建设
(1)在地域社会构筑支撑老年人、残疾人等灾害弱者的机制。(2)灾区里老龄化或少子化程度较深的地区较多，需要加快社会保障和税制的统一改革等软件方面的灾后重建的步伐。
像这样“失去的20年”以来的经济活动的停滞、财政恶化问题、少子老龄化、人口减少等问题，日本应该如何应对解决？世界在看着日本，大灾难的重建也吸引了众多的目光。“Yes，we can!”
①译注：“2007年经济财政基本方针”，简称“大骨方针2007”。
②中国四川大地震の復旧·復興对応の記述は、金沢大学能登半島地震学術調查部会による四川大地震調查団の報告書(2009年11月)に基づいている。
③译注：临时住房在日语里是“假设住宅”。这里的“假设”指的是“假设住宅”。
④野口定久“ソ一シヤルアクシヨンとコミユニテイアクシヨン”市川一宏·大橋謙策·牧里毎治編著“地域福祉の理論と方法”ミネルウア書房，2010年，85-90頁。
⑤[復复興のイノベ一シヨン]日本経濟新聞2011年3月26日。
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