专题：骚扰电话治理
齐抓共管综合施策深入治理骚扰电话
姚翔中 熊惟楚 王颖 罗珞珈
摘要： 随着信息通信技术的发展，电话已成为生产生活的重要通讯手段，而骚扰电话问题严重影响人民群众对电话的使用感受，成为需要汇集全社会力量解决的现实问题。本文梳理骚扰电话涉及环节和分类，总结治理情况，分析治理问题难点，提出治理建议，引导营造清朗的信息通信环境。
关键词： 骚扰电话；问题难点；综合整治
1 骚扰电话情况分析
1.1 骚扰电话涉及环节
骚扰电话的产生和传播，有比较复杂的社会成因，主要涉及“目的需求、信息获取、电话拨打、达成交易”4个环节。目的需求，是指电话拨打的目的，如房产中介推荐租住购买房屋、金融机构推荐贷款理财产品等，具有推销、调查等目的，是电话产生的源头环节。信息获取，是指获取电话对象信息，如电话号码、姓名等个人信息，一般有通过用户访问等合法的途径获取，也有非法获取的情况。电话拨打，是指拨打电话的过程，有使用自身的办公客服电话拨打，也有委托其他公司如呼叫中心等拨打电话，是联系用户的最直接环节。达成交易，是指在电话拨打后，用户购买电话推销中所涉及产品或服务，是最终实现经济价值的环节。
Review of cosmetic regulatory updates in US, Canada,EU and South Korea in 2017 4 44
在骚扰电话涉及的4个环节中，电话拨打是骚扰产生的主要环节。在此环节，电信运营企业直接提供了通信手段，故大众往往认为是电信企业拨打了骚扰电话。综合来看，骚扰电话最核心的环节是“目的需求”，没有强烈的需求驱使，就没有骚扰电话。
1.2 骚扰电话类型
广义上来说，未经用户允许的电话都可归为骚扰电话。主观上来说，未经用户允许且未给用户提供其所需求信息的电话为骚扰电话。不同类型的骚扰电话的社会危害不同，据此骚扰电话主要分为商业销售类、恶意骚扰类、违法犯罪类3种。
撕绒捻线：一般在采集当晚撕绒，最多不超过三天，因为保鲜时比较容易撕，过后不易撕。撕时把叶子尖部掐开，撕下一半，接另一半撕下另一半，照此把所有叶子绒撕下的同时接在一起然后规范绕成线支晾干后绕线球备织。
严厉打击治理违法犯罪类骚扰电话。2015年6月，国务院批准建立了由23个部门和单位组成的打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议制度，加强对全国打击治理工作的组织领导和统筹协，公安部、工信部、中宣部、中国人民银行等23个部门在全国范围内开展打击治理电信网络新型违法犯罪专项行动。专项行动开展以来，共破获诈骗案件31.5万起，查出诈骗违法犯罪人员14.6万人，缴获赃款赃物47.4亿元，建立国家—省—市3级反诈骗中心，出台相关司法解释，形成齐抓共管的格局。
●恶意骚扰电话，是指对电话接收者进行人身攻击、谩骂、恐吓等，多使用非法手段反复拨打电话干扰电话接收者正常通信。此类骚扰电话往往带有强烈的干扰他人正常生活的目的，侵犯通信自由，依法可以进行治安处罚，严重的可能构成侮辱罪、诽谤罪。
马奴托海是土尔扈特汗国著名汗王阿玉奇汗的牙帐所在地。在记实寻觅见闻之前先追述一下17世纪30年代以降土尔扈特汗国(也就是卡尔梅克汗国)在伏尔加河流域的历史轨迹。
●违法犯罪类骚扰电话，是指对电话接收者实施诈骗、散布淫秽色情等违法犯罪行为。此类骚扰电话是以诈骗等违法犯罪为目的，具有很强的社会危害。犯罪分子常通过电话，编造虚假信息，对接受者实施远程、非接触式诈骗或违法宣传，诱使电话接受者打款或接收非法信息。
●恶意骚扰和违法犯罪类骚扰电话，其目的需求为干扰他人通信自由、诈骗等，由于此类行为涉及触犯治安管理处罚法、刑法等，常由公安机关牵头进行打击治理，通信等行业主管部门配合进行调查取证等。
1.3 骚扰电话被举报情况
2018年第三季度，12321网络不良与垃圾信息举报受理中心受理用户关于骚扰电话举报共计24.3039万件。
按照骚扰电话类型分类。其中，商业营销类骚扰电话被举报量为16.0904万件，占总举报量的66.2%；恶意骚扰电话被举报量为2.2306万件，占总举报量的9.2%；涉嫌违法犯罪类骚扰电话被举报量为5.9829万件，占总举报量的24.6%。
一切都太美妙了。这个夜晚，简直毫无缺憾。无论如何，我又能吃什么亏呢？我说过我不是一个世俗得拒绝美丽的人。我再也无法抑制自己渴望浪漫的心，我为什么要抑制呢？事实上，我根本来不及对自己说什么，就把她抱了起来。她的身体很轻盈。她的嘴唇微微上翘，她的曲线紧贴着我，她的手轻巧地解开我衬衫的钮扣。
2 骚扰电话治理情况
2.1 已开展的工作
三是严控通信资源。落实基础电信企业责任，加强语音线路和码号资源管理，要求其在用户资质审查，规范资源使用，动态清理检查方面发挥积极作用。加强呼叫中心等企业的管理，严格规范业外呼行为，完善外呼管理机制，建立禁呼名单机制，合法规范使用通信资源。
按照骚扰电话拨打使用的号码类型分类。手机号码拨打骚扰电话12.0109万件，占举报总量的49.5%；固定电话号码拨打骚扰电话被举报8.6903万件，占举报总量的35.8%；400、95/96等业务类号码拨打骚扰电话被举报1.9537万件，占举报总量的8.1%；不规则号码类被举报1.6053万件，占举报总量的6.6%。
行业骚扰电话治理机制不断完善。原保监会发布《关于尽快遏制电销扰民有关事项的通知》、《关于规范财产保险公司电话营销业务市场秩序禁止电话营销扰民有关事项的通知》等文件，要求遏制电销扰民问题发生，在号码屏蔽、投诉管理、电话销售过程、用户信息获取等方面，明确要求，规范行为。证监会在《私募投资基金募集行为管理办法》中规定，募集机构不得通过“未设置特定对象确定程序的电话、短信和电子邮件等通讯媒介”推介私募基金。
●商业销售类骚扰电话，是指违背消费者意愿用电话推销产品或服务。电话商业销售通常以电话为主要沟通手段，与客户直接联系，完成产品或服务的推介、报价、以及成交条件确认等营销过程。正常合法的电话商业销售不仅不会造成骚扰，还便利于用户了解和购买产品或服务。此类电话主要是以商业营销为主要目，但在具体营销过程中，相关人员频繁向拒绝接收此类电话的用户继续推销、不分时间推销、推销中态度恶劣或出言不逊等，极易引发用户反感，造成骚扰。对于商业营销类骚扰电话，在目的需求环节，主要涉及广告主企业，如房地产中介公司、金融公司等，有其对应的行业主管部门或市场监管部门。
2.2 面临的问题
一是问责处罚骚扰电话主体法律依据不足。《中华人民共和国网络安全法》、《消费者权益保护法》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》等法律法规中，虽有“未经接收者同意或者请求，不得向其发送商业性电子信息”的原则性要求，但对骚扰电话，特别是商业营销类骚扰电话，尚无明确界定和专门立法。在对骚扰电话追责处理上，也未有明确的追责条款可以使用，在骚扰电话举报后，难于对骚扰电话拨打者或广告主进行直接追责。同时，相关行业主管部门与公安、司法机构的权责边界与协调衔接机制不明确，治理工作缺乏法治性、长效性和系统性，落地执行存在实际困难。
二是识别拦截骚扰电话手段有待加强。目前，虽然能够针对“呼死你”等特殊类型的骚扰电话进行拦截，但大部分骚扰电话没有特殊的通话特征，难以有效识别和精准拦截。如果采取过于敏感的拦截判断标准，又可能影响用户的正常通信，造成误拦截。由于点对点语音通信涉及用户个人通信隐私，通信企业无权留存录音进行举证，且尚未确立统一的网络侧骚扰电话判定和处置标准规范，导致基础电信企业、呼叫中心企业、互联网企业等对骚扰电话的判定、取证和处置仍缺乏明确的依据，无法做到直接在网络端进行拦截。
传统转向架的驱动电机选用异步交流电机，但异步交流电机的输出特性无法满足轮对低转速、高转矩的特点，需通过传动齿轮加以调整，从而引发驱动装置重量增加、齿轮传动噪声和能量损耗等一系列问题。
三是合理疏解正常电话商业销售的机制尚未建成。在目前的治理过程中，往往都侧重于“堵”的思路，严格规范营销行为、关停违规资源等措施在短期内能够起到一定作用，但在强烈的目的需求驱使下，易于死灰复燃。作为用户，一般也有希望获取自身当前需要信息的需求。怎样对接好用户需求和商家信息，既为广大用户提供必要的防扰保障，又能为确有需求的用户提供精准的商业信息，我国尚未有成熟机制。
3 下一步工作建议
整治骚扰电话应坚持以人民群众的良好获得感为目标，持问题导向，综合利用法律行政经济手段，针对各个环节精准施策，疏堵结合，营造清朗的通信环境。
一是明确骚扰电话问责处罚依据，加强问责处罚。尽快建立健全针对骚扰电话主体问责处罚的法律依据，明确骚扰电话定义，明确目的需求主体、电话拨打主体等骚扰电话各环节涉及主体的法律责任及事后处罚的法律依据，明确相关主管部门职责和处罚权限。同时，在现有的法律授权下，各主管部门应主动作为，加强执法，集中查处一批典型骚扰电话案件，依法严惩涉案企业和人员，强化信用管理，加强跨部门联合惩戒，营造打击治理骚扰电话的高压态势。
第四，在新时期的国有企业重组整合中，资产管理公司需要承担更加重要责任。相关的投资过程，融资制度向市场转变。原来的财政主导型逐渐向金融类别倾斜。在整个财政主导型中，财政支出毕竟有限。国有企业的重组、并购中的巨量资金难以得到满足。随着改革的进行，国有企业的资金支持也发生了相应的一些转变。最开始的财政拨款支持，后期补充的银行借款提供者资金。国有企业得到银行的资金支持也越来越多。也有一部分企业经营困难，导致企业债务延期，相关的机构也面临了很多的损失。资产管理公司能够进行更多的金融产品创新，进行资产管理操作，例如债转股等的业务。
综合整治骚扰电话不断深入。2018年7月，工信部、最高法、最高检、教育部、公安部等十三部委在全国范围内组织开展为期一年半的综合整治骚扰电话专项行动，重点整顿规范贷款理财、保险推销、房产中介、教育培训、股票投资、人才招聘、妇幼保健、家政服务、旅游代办等领域的商业营销行为。各行业主管部门依职责分工负责，完善各行业电话营销管理规则和制度要求，加强相关企业和从业人员的管理，严格规范主动电话营销行为，合力遏制电话营销扰民问题。
二是加强源头行业治理。各目的需求主体的行业主管部门，要在利用好现有规章制度的同时，逐步完善行业内整治骚扰电话相关法律规章，严格落实行业内用户信息保护责任，加强商业营销规范管理，积极宣贯相关法律法规，查处违规滥发商业类电子信息的行为，对骚扰电话严重的企业以及相关从业人员，采取监管措施或予以行政处罚，从源头上杜绝电话扰民。
四是提升技术防范能力。基础电信企业要加强骚扰电话拦截配套技术系统建设，加强数据共享能力建设，提升骚扰电话识别和拦截能力。要严格落实相关技术标准和规范要求，加强以“+86”开头的虚假号码境外来电拦截，做好不规范主叫号码和“响一声”、“呼死你”等骚扰电话的甄别和拦截。增强骚扰电话提醒和预警能力。基础电信企业、移动转售企业、相关互联网企业应通过短信、闪信、应用软件等方式为用户提供疑似骚扰电话标注、拦截和风险防控警示服务。
本研究显示在72个病灶中，50个病灶超声造影表现为整体增强，22个病灶表现为边缘环状增强。增强CT显示48个病灶表现为整体增强，24个病灶表现为边缘环状增强，对比差异无统计学意义(P>0.05)。
五是疏堵结合，建立长效机制。治理过程注重疏堵结合，建立详细的电话商业销售行为准则，积极引导规范电话营销行为，加强对明确谢绝营销电话用户的保护，提升电话商业销售行为的精准度。建立配套技术手段，确保各项管理、服务工作的实施及时到位。
参考文献
[1]熊惟楚,王颖,罗珞珈.骚扰电话的治理现状及对策建议[J].信息通信技术与政策,2018(10).
[2]杨天一,林麟.骚扰电话治理关键问题及策略建议[J].世界电信,2017(04).
[3]张素伦.不良网络信息的有效治理路径[J].人民法治,2017(09):20-21.
[4]舒文琼.“400”骚扰电话泛滥凸显法律监管滞后[J].通信世界,2016(22).
Further governance of unsolicited calls by jointly management
YAO Xiangzhong,XIONG Weichu,WANG Ying,LUO Luojia
Abstract： With the development of information and communication technology,telephone is widely used in production and life.The problem of unsolicited calls has seriously affected the people’s feelings about the use of telephone,and has become a practical problem that needs to be solved by the whole society.This paper sorts out the key links and classifications of unsolicited calls,summarizes the situation of governance,analyses the difficulties,puts forward suggestions for governance,and guides a clear and bright information and communication environment.
Key words： unsolicited calls;problems;jointly management
作者简介：
姚翔中 工业和信息化部信息通信管理局主任科员
熊惟楚 中国信息通信研究院产业与规划研究所工程师
王颖中 国信息通信研究院产业与规划研究所工程师
罗珞珈 中国信息通信研究院政策与经济研究所工程师
（收稿日期： 2018-12-23）
标签：骚扰电话论文; 问题难点论文; 综合整治论文; 工业和信息化部信息通信管理局论文; 中国信息通信研究院产业与规划研究所论文; 中国信息通信研究院政策与经济研究所论文;