“偏好”条件下地方政府评价指标与绩效信息研究--以榆林市为例_绩效考核论文

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      绩效考核是地方政府所面临的一项重要工作，本文以陕西省榆林市为例进行研究。由于条件、空间、时间差异，地方政府在实践中积累了各种考核经验，为理论研究提供了条件。

      榆林市资源优势突出，全市已发现8大类48种矿产，潜在价值超过46万亿元，特别是煤、气、油、盐资源富集一地，组合配置好，开发潜力巨大。2010年，榆林市生产总值达到1756.67亿元，增长18.3%，分别高于全国和陕西省8.0个和3.8个百分点。研究资源型城市在经济快速发展中考核自身面临的难题及其评价方式，有助于在国内煤炭富集的鄂尔多斯盆地内能源驱动型城市推广有效的考核模式（见图1）。

      

      当前，各地考核操作层面出现一些突出问题，指标“偏好”性及指标设置的不合理；考核方法多为定性、较少采取定量方法；考核结果不够科学以及考核指标内容匮乏等。研究一个特定地域的绩效考核系统，需要依赖于特定的条件、空间和时间的约束。地方公共部门提出了一些定量考核指标，试图向定量考核方面转换，但由于缺乏科学的统筹安排和理论依据，考核指标体系不合理成为地方考核中头痛的事情，研究指标“偏好”性，有助于优化和改进指标质量。

      本文通过理论框架，形成研究主线和构建紧凑的文章主题内容，为个案分析打好理论基础。当下，考核理论在实践中应用较为广泛的有两个框架模型：平衡计分卡BSC和通用评估框架模型CAF，这两个模型之所以被为数不少的地方政府采用，原因是它们简单、易于操作。其实，平衡计分卡方法是从管理会计学中引入的一种分析绩效评估工具，包括顾客服务、财务状况、内部经营过程、学习和成长等内容，每个内容可以从目标任务及其评估指标两个方面细化。平衡计分卡模型已经在企业、非营利组织、公共组织和政府绩效评估中得以广泛应用，其基本评估思想有以下几点：一是着眼于战略对指标体系的影响及其关联性；二是所有量化内容可以使用管理会计成熟的计量工具进行数据分析；三是方法简单并容易被掌握和应用（见图2）。

      

      通用评估框架模型是从欧洲质量管理基金会的“卓越模型”发展而来，本质是质量管理，在2005年时已经在欧盟25个成员国中大约500多个不同领域的公共部门中使用，有的也参照这个框架进行后继改进，比如国家行政学院构建的中国通用评估框架。CAF围绕组织的“过程”和“结果”两大要素，给出9大指标和27个次级指标，突出公共部门的核心使命。该模型特点包括：一是适用于公共部门的自我评估；二是从有利于最佳实践和标杆比较的共享出发，通用性强；三是自成体系的自我评估过程和步骤并可后继改进，具体如图3所示。

      

      但是，这两个基于绩效考核的理论框架在国内实践中也暴露出一些缺陷，尤其是在本土化当中，考核实际排名结果与框架模型定量测算数据排名相悖，由于我国和欧洲等西方国家体制差异大，公共治理方式与实际考核方式不吻合等导致水土不服。从本文对数十年国内考核实践观察看，偏好性从操作层面实际影响了绩效结果，比如组织部门对排名结果的人为调整，指标的选择，会议上参会人员对各自权重的确定，以及组织部门和纪律监察部门到底哪个部门应该承担全局考核任务等，这些新时期条件下涌现的考核难题，以上两个理论框架模型都没有给出解决思路。本文提出的理论框架主要是考虑了“偏好性”与绩效考核关联较大的实践推动因素的存在，据此提出理论框架与研究建构，具体如图4所示。本文提出的理论框架的形成基于系统工程理论与考核实践经验。

      

      二、文献综述

      从研究起源看，中国的绩效考核开始于30多年前中国共产党内部存在派性斗争的条件下，考核主要针对的是高级管理者，即通过各种评议达到公正判断其工作水平或思想道德是否满足组织要求等。中国的绩效考核经历了一个漫长的演变过程，其根本变革是从2007年以后开始的，是中央部门总结了各地长期考核实践经验准备出台相应地公共政策后，地方考核开始融入绩效管理的理念。现有理论文献研究中，“绩效考核”与“绩效评估”、“绩效测量”、“绩效评价”、“实绩考核”、“业绩考核”、“绩效管理”等关键词检索的文献内容近似度较高，国内外文献检索也使用了这些关键词。

      （一）国外绩效考核文献综述

      以美国为例，美国政府绩效管理的研究与实践源于1906年成立的纽约市政研究局，其宗旨是促进政府效率的提高和提交市政绩效报告。1912年，绩效评估已经展示出现代管理实践的一些特征，例如测量投入、产出与结果，尝试让政府更富有成果，政府报告更具可比性，聚焦于资源配置与问责机制等。20世纪80年代以后，政府绩效评估为世界各国广泛关注。1993年，美国通过了《政府绩效与结果法案》，成立了由副总统戈尔挂帅的“国家绩效评审委员会”，并定期发布报告，研究提高政府的效率和回应性的措施，要求联邦政府的各机构在每个财年后向总统和国会提交上一财年的绩效报告。所有的联邦政府部门、军队及大部分州政府都建立和实施了绩效管理系统。英国、欧美以及日本等也都成立了与绩效考核对应的机构，专门负责考核工作。从国外文献看，国外政府绩效考核实践推动了这个领域的研究工作，呈现出纷繁众多的研究发展态势，比如，Layne（2001）研究了基于电子政务不同发展阶段的一个四级模型，指出不同阶段电子政务的特点，为不同阶段的绩效分析提供考核依据。Positer（1997）通过研究国家运输部门的性能检测系统，提出了改进绩效的政策性建议。Gregory（1999）研究了州政府考核实践状况，指出了绩效考核实践中存在的若干问题。Rober等人（1996）研究了使用平衡计分卡技术，并将其纳入整个组织战略管理系统，提出了一套考核流程。Joses等人（2008）通过研究改进医院和企业等事业单位绩效问题，将平衡计分卡的用途加以推广。Hilton（2009）研究了科学技术中的数量与质量问题，分析了管理观念的变化对组织绩效的影响等难题。Janet等人（2002）通过研究跨地区司法工作及其服务绩效问题，提出一种多指标分析方法。Kathryn等人（2002）则研究绩效导向下的政府与公众关系问题，分析了社会对公众的问责制度及实施效果。Robert等人（1993）则通过研究建议政府统一工具考核，比如使用改进后的平衡计分卡提高绩效。国外绩效考核研究文献可以概括为以下几个主要方面。

      一是侧重全球范围内绩效考核地区性问题，尤其以研究地方考核特殊现象为例。比如Kimberly Speers（2004）以案例分析方法研究了艾伯塔省的政府绩效评估，对比了考核文件和实际操作之间的差异，提出绩效考核的误区和不足。Michael Lipson（2010）研究了国际组织在联合国维持和平行动中的绩效，认为含糊不清的职能是影响绩效的原因。Hassan Danaee Fard（2010）研究了伊朗的公营机构问题，认为该国公营经济主要绩效目标已经转移给私营部门。Miguel Pereira Lopes（2010）研究了区域经济绩效考核问题，给出了相应的社会考核指标。Siu—Ming Kwok等人（2010）研究了安大略省的地方政府绩效管理问题，从社会援助计划分析了绩效管理面临的若干挑战，包括政府品牌、地方名声等政府无形资产。

      二是对国外考核新理念或考核技术的推广应用，包括公共战略管理理念、平衡计分卡技术等。比如，Cam Caldwell（2011）研究了战略人力资源管理问题，从提高个体绩效和竞争平台相互匹配的需求分析入手，给出公共伦理道德方面的考核建议。Robert S.Kaplan（1992）研究了基于平衡计分卡驱动下的绩效考核，指出了该项技术的新进展和未来趋势。Andreas P.Kakouris（2010）研究了公共部门绩效考核当前的经验与未来的挑战，认为通过考核改善服务质量可以促进公共部门现代化。

      三是借鉴特大型跨国公司绩效考核的成功经验，改良后对接到地方公共部门。比如，Fitzgerald（1991）研究了绩效测量在企业中的应用，主要是提高企业生产力方面的潜力及其对公共部门的启示。Hatry（1978）研究了如何衡量公共部门的投入产出问题，有利于公共部门最大程度发挥其服务职能。

      四是新型组织中产生的考核方式对绩效评价的启发及考核技术应用，比如Maximo Romero（2011）研究了拉丁美洲生产中心的应用程序管理服务绩效及其考核。Mauricio Marrone（2011）实证研究了IT组织的IT服务管理框架、挑战和进程，并认为将有超过90%的公司预计将使用该服务管理。Bill Field（2011）研究了提高生活质量方面的休闲指标，他认为综合考核和资源管理能够使生活质量发生重大的变化。

      五是将国外最佳实践理论和绩效考核相互结合，比如，Martin Kruschel（2011）研究了绩效价值管理，给出基于考核的最佳实践的做法。

      此外，国外文献还涉及应急管理和政府回应系统的绩效问题，模糊层次分析方法以及在医院绩效评估中的应用，更新创新绩效问题及其构成元素，绩效指标及其绩效管理政策问题，改进政府流程的考核重大问题，以及其他涉及公共管理难题和政府创新领域的绩效考核研究文献（Caloghirou Y，2004；Michael Peters et al.，2009；Bird et al，2005；Tim Breitbarth et al.，2010；Qijun Liu，2007；Jojo，2008；Meyra Sebello Mendoza L.Farris，1992）。国外学者还从交叉学科出发进行研究，总结绩效管理成功模型（各自都有实际案例支撑研究成功），或者从绩效定性测量案例或公共产品产出等不同视角研究问题（Ammons，1995；Bouckaert，1990）。

      （二）国内绩效考核文献综述

      虽然考核引起国内学者们的广泛关注，但我国政府绩效研究是从个别“点”开始的，正经历着从概念层面转向设计或操作层面的研究过程。很多研究直接借鉴国外研究方法和成果，偏重于营造国内研究氛围和社会舆论环境。相对而言，由于时间关系研究不够深入，研究状况参差不齐，普遍认同的研究范式与体系尚待形成。具体如图5所示。

      

      根据中国期刊网逐年刊登“政府绩效考核”相关文章数目统计所示，以“绩效考核（关键词）+（年份）”检索，2010年12月，中国期刊网收集的此类论文已达4 175余篇，基于2010年为检索时间节点，主要考虑国家层面的考核推动在2009年开始后，学者研究高度关注。2013年后，其关注度有所减弱，“改革”、绩效“治理”等内容被关注，本文认为研究不宜追风，应该长期专注一个方向，这也是本文要跨几个年度才完成的一个原因吧。2009年6月前，中组部、人事部派员及组织国内考核专家赴国外考察研讨，为2009年中组部考核政策出台打基础，比如中国行政管理协会和美国公共管理协会联合召开第四届中美公共管理国际学术会议等，议题就是“推动政府绩效”。国内理论研究方面，有学者从考核中存在个人或集团利益出发进行研究（张瑞，2010）。更早研究考核课题的学者则侧重国际学术研究前沿态势；绩效评估价值、内涵、构建和实施；业绩与质量测评研究；绩效审计与财政管理等研究视角，比如吴江（2007）、彭国甫（2005）、吴建南等人（2008）、史忠科等人（2010）。由于课题任务侧重不同，学者们对考核本身的认知存在差异。周志忍（2009）提出作为系统工程的绩效管理和“行政效能建设”作为绩效管理独特模式的看法；孙超平等人（2010）基于证据推理的平衡计分卡框架，构建了一个具有多种评价集的多级分布式评价模型；对于考核中实际存在的考核偏好性，学者们的研究主要集中在关联内容和相关学科中，将内部考核问题和激励理论结合研究，以机遇经济学视角研究偏好问题（王天卓，2009）；基于偏好模型的技术构建，深入研究管理偏好难题（吴辅世，2011）；或基于人力资源管理研究选人印象管理的偏好识别（雷勇等，2013）；通过互惠偏好现象，研究管理行为（李秉祥等，2014）；以及研究基层社会管理偏好，分析政府经济管理体制与需求偏好的相关性和因果关系，提出改变地方政府的政绩考核机制等研究成果（陈菲菲等，2014；胡立法，2015）。当下也有少数学者认为，2008年开始，国内全面推动政府考核本身就是错的，不应该继续扩大考核部门权力，建议几个部门联合考核，或者弱化考核。以上历史文献反映出研究者已经将经济学、管理学、统计学和模糊数学等应用到相关研究中，尤其是战略人力资源理论、公共管理理论等成果被嫁接过来。当下学者研究不透的地方在于针对党政领导班子和领导干部综合考核评价难题的系统性研究，这个问题受到特定条件、时间和空间的影响，有待于不断研究完善。总结归纳跨学科研究成果，不涉及本文工作的部分包括管理学、计算机科学与工程等单一学科方面的考核理论及其成果。本文创新点在于研究了指标内容偏好条件下，完善考核指标的甄选程序，研究了地方考核指标体系。

      三、研究设计

      （一）研究问题

      考核指标到底应该如何制定？实践中依据的大部分是被考核对象自己报送指标，随着考核逐年深入，单位报送的指标质量越来越低，主要是因为在数量和质量上按照最低能力要求自己，在年度考核中却容易得到高分，如何杜绝被考核对象这种自己降低自己绩效和压力的做法？指标的制定到底是怎样的流程才算科学、合理？其理论依据是什么？个别地方还存在拍脑袋定指标的现象，给一个地方什么样的指标数量可以成为“交易”或考核利益交换，这些问题的背后其实与科学的指标制定流程或考核理论依据不足有关。

      （二）研究方法

      本文研究方法依据特定地域的考核工作实际和需求，采用了实证研究，将座谈和问卷调查方式结合，并对提出的问题进行了辩护。

      四、主要发现

      绩效考核作为有效的内部治理工具，在实践中存在考核指标内容“偏好”性，各地实际操作中的差异也来源于此。本文从组织战略、组织目标、人员选拔以及依托考核评估组织期望与个体绩效差异等不同层次的系统分析出发，依托绩效管理的基本框架，研究了基于内容偏好的指标改进，对考核指标系统进行优化和调整。

      五、小结与分析

      本文进一步归纳研究成果，从个人实践经历和见识层面提升研究层次，并进行总结和提出想法。考核指标内容确定也是一个指标甄选的问题，要解决考核指标为什么要增加或删减的问题。一般而言，地方党委和政府主要依据本年度工作报告中的重点内容一一列出相应考核指标并分解给不同部门和下级党委和政府，这样做的好处在于全年工作中不留空当，没有漏缺，其劣势则是灵活性不够、难以应对变化，导致指标变更或失控现象增多，调整后的状态往往是需要重新增加或删选一些指标，但需要到下一个年度实行，不利于灵活变动。指标内容偏好研究包括：指标内容偏好管理基本框架、“偏好”条件下的指标甄选以及“偏好”条件下的考核体系。

      （一）指标内容偏好管理基本框架

      指标内容偏好影响到考核指标甄选中的客观公正性，研究其矫正方法需要引入相应的分析工具，本文给出的指标内容偏好管理基本框架与组织战略制定、人员选拔以及绩效考核大系统相关联。

      1.战略制定

      组织战略制定涉及组织机构设计、岗位设计和工作分析等，组织机构的变化会影响考核指标内容变化，一旦原来机构所承担的职能被分解或转移到其他部门，考核内容就会发生变化。在公共部门，一个组织的战略往往以长期的规划或愿景目标来体现，依据长远规划分析组织功能和调整机构是进行岗位设计的前提条件，一般情况下，编制部门给出了各个部门或区县机构的岗位职责和职能，规范了一些工作中的基本要求，工作分析就是进一步将工作规范和工作者（被考核对象）要求对比，使得领导干部个体素质或领导班子整体绩效能力达到特定工作规范要求。

      组织战略主要是解决“不做什么”的问题，明确发展方向和长远实现的战略目标。组织机构设计即“组织功能设计”，依据组织战略规定具体机构，确定组织必须要有的若干功能。岗位设计则是针对机构所定的职能，明确每个岗位的责任、权力、利益，以此达到组织机构设置和相关功能的要求。工作分析依据具体岗位设计而进行，提出工作规范与任职要求。具体如图6所示。

      由图6中左下角工作者要求模块结合人员测评可以分析人员选拔问题，再由右下角工作规范模块结合考核对象实际工作结果进一步分析绩效考核问题。

      2.人员选拔

      人员选拔就是要把真正的人才通过考核挖出来，把有潜能的领导干部和领导班子的作用发挥出来。公共部门的管理一般是内部治理，需要的是大批特定素质的地方管理者，而非特殊资质的领袖人物，因此选拔的官员可以通过测评方式培养或发现，可以通过分析比较公务员个体绩效中表现的知识、技能和能力与工作者要求的匹配程度，针对班子知识技能、年龄、经验能力等整体结构问题，通过这个程序选拔的人员所存在的不足之处将通过各种培训再加以弥补，以此提高绩效，如图7所示。

      

      

      3.绩效考核

      考核指标是服务于绩效的，从战略人力资源视角看，考核是将被考核对象或员工的实际工作结果和工作既定规范进行比较，这个过程是验证指标合理性的一个环节，科学、公正的考核可以将二者差异有效对比出来，而主观性强、拍脑袋定的指标则起不到这个作用，反而会将考核引导在错误的绩效方向。绩效考核最终要通过激励来兑现，通过奖励或惩罚的方式强化这个环节（见图8）。

      

      因此，考核指标内容偏好的矫正需要自上而下的梳理和分析，涉及组织战略、机构设计、岗位设计、工作分析、工作规范与工作结果的对比分析等，而激励和人员培训成为组织战略执行的最后环节，通过指标反映正确的绩效考核方向是关键点。

      （二）“偏好”条件下的指标甄选

      本文把地方政府绩效考核指标按战略人力资源管理结构划分为组织战略、上级考核和内部管理（即使用人员选拔的组织手段进行有效管理）三个维度的功能模块。在具体设置每个功能模块及其具体指标内容时，本文又选择了实际工作中按照不同性质的公共部门来设计。首先应界定组织战略和目标，然后层层分解考核指标，在此基础上设计各模块的具体指标，指标甄选示意如图9所示。

      

      在绩效考核中存在着定性和定量两种不同的指标类型，不同性质的指标其评价标准、指标处理的方式与方法也不相同。因此，在指标设计上，应增加定性指标定量化维度，为考核指标统一计算提供依据，具体如图10绩效考核指标层级分解示意所示。

      （三）“偏好”条件下的考核体系

      运用内容“偏好”条件下的指标甄选方法，对经济发展、社会发展、人民生活、资源环境、社会安全等指标的要素进行分析和分解，通过反复的试验和实践反馈，最终得到基于内容偏好的绩效考核指标体系。一级指标有九类，据此细化成若干二级指标和三级指标，根据职能部门可以承担的权限进行指标分配和部署，内容主要包含九个方面。

      

      一是经济发展，包括生产总值、财政收入、固定资产投资、商贸流通、非公有制经济与县域经济、重点改革。二是社会发展，包括社会事业、人口计划生育、新农村建设。三是人民生活，包括居民收入、城镇就业、社会保障、民生工程。四是资源环境，包括节能降耗、环境治理、土地管理、绿化造林。五是社会安全，包括社会稳定和安全生产。六是领导班子和队伍建设，包括依法行政、基层党组织建设、反腐倡廉建设、精神文明建设。七是各方面评价，包括全市领导干部大会（测评投票）、民主测评（测评投票）、社会评价（测评投票）、民意调查（问卷）、考核组评价（测评投票）（或市级分管领导评价）和平时考核（日常检查）。八是加分指标，包括创新工作，一方面依据上一级党政机关认定的获奖等次评定，另一方面是专项工作中“双创”、创卫和投资环境工作成效的评定。九是减分指标，包括被上级党政机关通报批评的要减分，出现重大负面影响事件或某方面问题影响了当地考核成绩的也要减分，具体如表1所示。

      

      

      

      六、主要政策推介

      本文建议推出基于指标内容偏好的地方政府考核指标制定过程以规范公共政策。为什么要提出这个建议呢？因为考核指标制定在个别地方随意性较大，而实际上甄选了什么样的考核指标则决定了考核结果，这么重要的一个问题被人们所忽略，其必要性在于当前规范考核指标制定过程的公共政策基本空白，考核执行中存在漏洞，其意义在于杜绝考核指标制定的随意性。基于指标内容偏好研究成果指导考核实践是有效的，依据组织战略制定、工作分析、人员选拔以及绩效考核等环节，使得甄选的指标与组织使命一致，其操作简单、务实，地方政府在其理论框架规范性下制定出相应的细化流程即可操作实施，推行该项政策的可实现性在于大部分地方政府已经将科学制定考核指标列入考核工作要点，此项政策推行的基本条件已经具备。

      七、总结与未来展望

      考核自身评价指标应该如何确定？是否应该是一种统一范式？其基本理论依据是什么？本文研究了指标“偏好”性，有助于改进指标确定程序和理论依据。指标内容偏好研究涉及组织战略制定、人员选拔以及绩效考核，而组织战略制定涉及组织机构设计、岗位设计和工作分析等。本文的考核指标内容偏好的矫正需要自上而下的梳理和分析，涉及组织战略、机构设计、岗位设计、工作分析、工作规范与工作结果的对比分析等，激励和培训成为组织战略执行的最后环节，通过指标反映正确的绩效考核方向是关键点。进一步的研究中，本文把地方政府绩效考核指标按照战略人力资源管理结构划分为组织战略、上级考核和内部管理（即使用人员选拔的组织手段进行有效管理）三个维度的功能模块。在具体设置每个功能模块及其具体指标内容时，本文又选择了按照实际工作中对不同性质的公共部门来设计，通过界定组织战略和目标，然后层层分解考核指标，在指标内容偏好框架下，甄选考核指标，并以榆林市为例，改进了当地政府的一套考核指标。在研究中还有一些新的体会，比如，与考核相关的课题实践性很强，对交叉学科的知识融合也强，不同于工科中对科技攻关或技术突破的研究方法，有待阐述新的考核研究方法论以突破实践难题。本文研究中也存在不足和需要改进的地方，比如，调查人员范围有限，问卷调查人员范围有限等，需要在后继研究中完善。对考核研究进行未来展望发现，下一步研究中应该扩大调查人员范围，并使用前沿、有效的研究方法论指导研究，值得研究的方面包括如何建立科学、有效的一套考核程序或者如何挖掘考核数据建立模型等问题。

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