对日本科技政策形成机制改革的分析及其思考，本文主要内容关键词为：日本论文,机制论文,政策论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G323.0 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2002)08-0082-04
2001年被日本各界认为是科学技术政策形成与实施体制改革的转折点，究其原因，首先是作为日本科技政策立案与实施推进的“指挥塔”——综合科学技术会议的设立；其次则是继第一期科学技术基本计划完成之后的第二期科学技术基本计划的启动。对此变革的评价和预期成为各相关领域关注的一个焦点。本文将从(1)组织体制的变革；(2)科学技术发展战略的启动；(3)对日本科技政策形成机制改革的思考，这三个方面给以分析和评价。
一、组织体制的变革：综合科学技术会议的设立
综合科学技术会议的前身是日本科学技术会议(Council for Science and Techology)，它是1959年设立，其主要职能是作为内阁总理大臣有关科技政策方面的咨询听证机关。该会议议长由内阁总理大臣担任，成员包括当时的大藏大臣、文部大臣、经济企划厅长官、科学技术厅长官、日本学术会议议长和有关专家共10人组成。会议具体事务由科学技术厅下设的政策局负责，与各大学相关的事项则和文部省的学术国际局共同负责处理。科学技术会议的主要任务是对有关科学技术的基本政策、长期综合目标的设定、重要研究领域计划的实施和推进等方面进行审议和咨询，并提出必要的意见供内阁总理大臣决策时参考。从1959-2001年科学技术会议改组前的41年当中，共完成了25项有关的审议和听证，对日本科技政策的决定和实施发挥了应有的作用。但是，由于科学技术会议每年只开1-2次会，又没有专门的日常事务管理部门，对科技政策的计划、立案、实施等过程缺乏有效的控制机制。加之各部局之间的行政壁垒，始终无法建立一个综合性的科技政策形成系统。
从1997年桥本内阁开始，日本进行了行政改革，其中重要的一环就是各部局行政组织的精简整合。为了强化内阁总理大臣的统帅力，2001年1月6日日本政府新设置了内阁府，特设了3名特命大臣，其中一名为科学技术政策担当大臣（尾身幸次博士），并在内阁府中设立了综合科学技术会议和经济财政咨询会议等。综合科学技术会议议长仍由内阁总理大臣担任，其他成员，包括内阁官房长官、科学技术政策担当大臣、文部科学省大臣、经济产业省大臣、财务省大臣、总务省大臣及各领域的专家等共14人。综合科学技术会议与它的前身科学技术会议相比较而言：首先，所管辖的部门和领域扩大了。不仅涉及为了振兴科学技术的综合计划及政策，而且对于人才、预算等科技资源配置的方针，国家级的重要研究开发项目的评价等都要进行审议和咨询。同时，不单纯限于自然科学部门的发展，而且包括了人文、社会科学综合发展战略的制定。其次，成员的构成机能强化了。从10名会议议员增加到14名，专职议员从2人增加到4人，并且设置了人文、社会科学专业和产业界的专家。第三，配置了专门的组织机构。建立了大约70人专属综合科学技术会议的事务局，其中40人来自各行政部门，其他30人来自日本产业界、国立大学和国立研究机构。
综合科学技术会议从2001年4月开始运营，下设了五个分会组织，即：(1)重点领域发展战略专门调查会——对生命科学、信息通讯、环境、能源、纳米技术材料等重点领域的资源配置、实施战略等进行调查、研讨。(2)评价专门调查会——对重要研发项目实施评价，并制定评价的方法和规则等。(3)科学技术体系改革专门调查会——研发系统的改革，产业科技竞争力的提高，产、学、官体系的统和等。(4)生命伦理专门调查会——人的胚胎干细胞的使用方针、特定胚胎的处理等对应生命科学领域的发展问题。(5)有关日本学术会议运行机制的专门调查会[1][2]。
日本综合科学技术会议的设立，无疑增强了政府对科学技术政策形成与实施机制的调控能力。但是，该组织并不是一个政策实施机关，仅仅是一个政策企划、立案、调整机关，它能否顺利的实现预期的政策目标，还有待于各相关部委之间的协作和其他因素。因此，新建的综合科学技术会议对日本科学技术的发展究竟能够发挥什么样的作用，还要拭目以待。
二、科技发展战略：第二次科学技术基本计划的启动
日本的科学技术基本计划是根据1995年通过的《科学技术基本法》，每五年制定一次。第一期科学技术基本计划从1996年开始实施，到2000年完成。该计划的重点，首先是政府的研究开发投资5年间达到17兆日元的规模，对GDP的比率赶上和超过欧美发达国家；其次是在国立研究机关引入任期聘用制，为促进产、学、官共同研究的顺利进行，允许研究兼职；第三，大力改善大学和研究机关的设施和设备，加强对研究者的支持力度。随着这一期计划的实施，日本的科学技术振兴迈出了坚实的一步。与此同时，如何在增加研发投入的同时，进一步提高研发成果的产出，并转化成产业科技竞争力的提高和社会经济的可持续发展等新问题也被提上了议事日程[3]。
日本的第二期科学技术基本计划从2001年4月开始启动，主要目标是创造并有效利用新的知识，提高产业国际竞争力，实现全社会的可持续发展。从2001年到2005年的5年期间，政府的研发投资总额将达到24兆日元，对GNP的比率达到1%，GNP的名义增长率达到3.5%。该计划的核心内容是研究开发战略的重点化和科技体制的改革。首先，为了提高研究开发投资的效果，确定生命科学、信息通信、环境和纳米技术材料为4个重点研究领域。同时，对能源、先进制造技术、社会基础设施、宇宙海洋这4个领域也给以足够的重视，确保科技资源配置的效率性与合理性。对于重点项目的选择，既要重视基础科学的研究，为科学家创造可以发挥其独创性的竞争环境；又要适应国家发展战略目标和社会公众的需求，从科学的、经济的、社会的这三个角度进行评价和公共选择，这无疑是一个相当重要的研究课题。一般来说，科学技术政策与社会发展的关系可分成三种类型：(1)需求型——政策目的是追求科学技术以外的价值。为实现产业的需求、不完全市场的需求等科学技术以外的公共需求而实施的政策。(2)探源型——政策目的是追求科学技术本身的价值。基础科学的振兴、科学技术基础设施的形成、先端科学技术领域的开拓、战略性科技领域的培育等政策。(3)长期型——处于上述两种类型的中间状态。在追求长期目标的同时，开始是以探源型为主，积累科学技术的内在知识，最终还是以需求型目标的实现为主。国家的大型研究开发课题，大多都属于这种类型。日本第二期科学技术基本计划的选择领域，相对而言是偏向应用的探源型。但是，选择的基准并不是很明确[4]。
其次，为创造和有效利用新的科技成果，对科技体制进行改革：(1)增加竞争性研究资金的比例，研究人员的聘任期从3年延长至5年，改革现有的研究评价体制。(2)在振兴地方科学技术发展的同时，加强科学技术活动的国际化。在强化国际性的科学技术信息的传播能力，推进以日本为主体的国际性合作研究的同时，强化国内研究环境的国际化。(3)对科技基础设施进行扩充和整治，构筑全社会科技创新的环境，提高公众的科学技术素养。
第二期科学技术基本计划，一方面，强调科学技术作为社会可持续发展的牵引车，开拓人类未来的创造力；另一方面，又强调科学技术与人类社会正反两方面的关系和自然科学与人文社会科学的融合，强调为了社会的科学技术和社会中的科学技术这样一种全新的理念（详见下图）[5]。
创造新的知识贡献于世界的国家。
国家的目标 具有国际竞争力可持续发展的国家。
基
安心、安全、高质量生活的国家。
科技政策的 重视科学技术与人和社会的关系。
本 综合战略性 自然科学与人文科学的融合。
为了社会的科技和社会中的科技。
理
为提高研发投资的效果，实行资源的重点分配。
科技振兴的 为追求世界水平的成果，扩充基础设施的投资。
念 基本方针
科学技术成果彻底返还给社会。
科学技术活动的国际化。
提高研究项目评价的透明度和公开性，
科学技术战 推进基础研究的水平向上。
略的重点化 对应国家和社会的需求，重点开发研究生命科学、
重
信息通信、环境和纳米技术材料。
以准确的预见性和机动性对应急速发展的新科技领域。
竞争性研发资金的倍增计划。
要
为提高研究者的流动性，实行公开的改革招聘制，
研发体制
任期为5年。
改革现有的评价体系，确保科技科学技术资源的有效
政
利用。
强化产业竞争力，改革产、学、官的构成系统。
为振兴区域科学技术，培育知识基础环境。
策 科学技术
改革人才培养和有关科技教育的实施体系。
体制的改革 振兴科学知识的学习，构筑与社会沟通的渠道。
加强与科技有关的社会伦理责任及风险管理。
实施大学等科技基础设施的扩充和整治。
图1 日本科技立国的目标和科技政策理念
三、对日本科技政策形成机制变迁的思考
长期以来，日本政府的研究开发投资一直比其他发达国家要少，70%的研发投资都是由民间部门提供。其原因主要在于欧美等国在冷战时期用于军事技术的研发投资较多，而日本这方面的投资较少[6]。从20世纪末开始，经济全球化使国家间的竞争强化，经济增长的速度是由一个国家的产业竞争力所决定的，而决定产业竞争力的关键是一国的科技竞争力。为了国家安全和国家发展战略的需要，必须加大基础研究的力度，加速发展高新技术产业，这就使公共部门在科技发展中的作用明显增强，这是第一点。第二，在很长一段历史时期中，科学和技术活动是相互独立的，从事科学活动和从事技术活动的是两群不同的人。科学知识的生产是一种公共产品，其特征为非竞争性和非排他性，而技术知识的生产则是一种私人产品。经济全球化与世界技术—经济范式的更迭使科学活动与技术活动趋向一体化。由于科学与技术的不断融合，传统的观点——政府的公共研究部门生产科学知识，而企业等民间部门生产技术知识的观念被打破。科学的技术化与技术的科学化使公共部门和民间部门在研发领域开始携手共进，学问的价值与商业价值的区分已不再是泾谓分明。在人类基因组的测试研究中，使用美国科学基金的科学家与私人的塞莱拉公司的合作，使我们可以清楚的看到这一点。长期以来，日本企业一直是研究开发活动的主体，企业内部的研发与生产面的有效结合，是日本独具特色的企业技术发展战略。但是由于基础研究与应用研究的迅速融合，主要提供技术知识的企业如何与大学和研究部门合作，即产学研相结合，恢复产业竞争力的问题，就成为日本面临的一个新的课题[7]。第三，是公共决策的民主化与社会化趋势。科学技术长期以来都是靠科学家和专业部门所主宰和管辖的，整个决策的公共选择性质并不明显。但是，目前的科技发展，特别是生命科学的发展，使科学技术的社会伦理等问题全面凸现在公众的面前。例如，克隆人、人体胚胎干细胞的利用等问题引起社会各界的关注，后者在美国甚至引起全社会的大讨论。因此，对科学技术的研究和利用已经不是少数人的兴趣所在，它关系国家的兴旺和人类的兴衰。由科学家集团、政府和社会公众这三个层面有机决定科学技术的发展方向和重点领域的时代已经到来。
纵观我国目前的状况，研究开发活动主要是由政府部门组织实施，R&D活动高度集中化是中国的一个显著特征，其组织结构实行从国务院到各省、直辖市、自治区、再到企业、研究机构和高等院校的垂直型管理。九十年代以来，在中国R&D经费的投入结构中，政府与企业之比大约是70%:30%；而美国和欧盟一直维持在40%:60%的水平。由于通过政府的行政手段组织实施R&D活动，不可避免地具有计划经济干预的缺点，并且容易造成R&D活动与产业化应用之间的脱节，这是长期困扰中国科技进步的一个难题。九十年代以后虽然以国家政策引导，金融机构贷款与承担单位自酬资金的指导性计划逐渐增多。但是，对于公共部门和民间部门各自的研究开发领域、所应扮演的角色和承担的功能并没有科学的界室。1999年政府提出了中央所属242个科研院所企业化的决定，试图解决科研与生产两张皮的问题。虽然科研机构75%以上的科技力量已经投入经济主战场，但是科技与经济的有效结合问题并没有得到根本的解决。面对我国科技竞争力连年下降的现状，不少科学家和研究者已经提出了尖锐地批评[8]。作为发展中国家的中国，本来R&D的投入就严重不足，所以对科学资源高效且有效的配置和利用问题，就显得更加突出和紧迫。
科学技术政策的核心是研究一个社会科技资源的配置是由中央计划决定还是靠市场机制决定，其R&D的开发优先顺序如何，是由公共部门负担，还是由民间部门来负担[9]。从日本科技政策形成体制的变革中，我们可以看到主流的趋势是公共部门与民间部门在科学技术研究和应用中的融合与互动。这种科学技术知识生产方式的变革，要求产学研关系的重新定位和相关机能的有效组合，与此相对应的科技政策也就从“为了科学技术的政策”，变成“为了科学技术与产业和社会协调发展的政策”。科学技术自身的变化而产生的科技活动的变化，由此而来的科学技术政策与科技体制的变迁，无疑是我们所面临的一个新的研究课题。