论职务消费综合配套改革，本文主要内容关键词为：职务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C936 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7462(2009)02-0093-04
职务消费是履行职务职能所必需的一种消费，是各级领导干部因所任职位而享受的相关待遇及费用支出。职务消费制度的形成始于革命战争年代所实行的供给制和实物分配制以及建国后一直实行的低工资制；随着改革开放的深入，社会物质财富的丰富，传统的供给制和实物分配制基本上被取消。当前，领导干部职务消费的项目主要包括公务招待、公务用车、通讯、会务、差旅等。2008年6月，中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中指出，要推进党政机关领导干部及国有企事业单位领导人员职务消费改革。规范职务消费、降低职务消费对减少政府运行成本、促进政府廉政建设有着十分重要的现实意义。
一、职务消费综合配套改革的必要性
职务消费一直是社会公众关注的焦点，职务消费腐败也是当前社会反映强烈的热点问题，社会各界对职务消费改革的呼声也日益高涨。
一是降低行政成本的必要。在职务消费总量和其在政府行政成本比例日益增加和升高的情况下，公款消费是多年以来饱受诟病的积弊。但在一年又一年的批评中，这种职务腐败非但没有得到有效遏制，甚至还在继续加剧。全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青在2007年的“两会”上谈到职务消费时列举了如下数据：从1978年至2003年的25年间，我国财政收入从1132亿元增长到3万亿元，约28倍；同期行政管理费用则从不到50亿元升至7000亿元，增长达87倍，而且近年来平均每年增长23%。行政管理费占财政总支出的比重，2003年已上升到19.03%，远远高出日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%。我国的行政成本位居世界第一，而行政效率却不高。
二是减少隐性成本的必要。政府人工成本管理不规范或者说难以规范的一个最重要因素就是隐形成本的大量存在，主要包括公务消费中的隐性成本和职务消费中的隐形成本。职务消费与公务消费既有重叠也有区别，两者逐渐以合法的形式变成了补偿和超越货币工资收入的途径。由于它的合法面貌和隐蔽性（例如公款接待、公车私用等问题），使其难以受到制度约束，以致于发展到愈演愈烈的地步。
三是克服职务消费中腐败现象，促进高效廉洁政府的必要。职务消费已成为党风廉政建设中的一个难点问题，也是群众当前反映强烈的一个热点问题。众所周知，我国行政职务消费一直由财政大包大揽，公务用车、公务接待、出差、会务、办公等许多支出鱼目混珠、公私不分，导致各级政府行政费用连年攀升，无限膨胀，成了世界上行政成本最高的国家之一。职务消费上的管而无方，使用上的过度过滥，不仅造成了很大程度上的奢侈浪费，甚至已成为滋生腐败的温床。目前，职务消费中的腐败现象呈现五个特点：一是职务消费扩大化；二是职务消费隐性化；三是职务消费奢华化；四是职务消费私利化，一些公职人员钻发票使用管理上的漏洞，通过以少报多、重复报销、虚开发票甚至购买假发票等手段来中饱私囊；五是职务消费随意化，有些地方简直没什么标准和限制，想怎么花钱就怎么花钱。这不仅造成了严重浪费，而且形成一个很大的黑洞，使相当数量的国家和集体的资金以职务消费之名被私人所挥霍，甚至转化为个人的薪金外收入，为以权谋私打开了方便之门。
二、职务消费综合配套改革的方向
职务消费改革应与我国经济体制市场化改革方向相符合，着力与建设责任、法制、服务、效能和廉洁政府相适应；职务消费改革应遵循规范、统一、透明的原则，这是政府机构改革的重要内容，也是行政管理体制科学性的标志；职务消费改革应遵循定性和定量结合的原则，首先从大的方面划分定性，然后在细节上尽可能量化。
一是职务消费公开化。在老百姓眼中，职务消费大多都是一笔说不明、摆不出、理不清的糊涂账、猫腻账，有的甚至是腐败账。“风花雪月任挥霍，吃喝嫖赌全报销”，是群众为某些国企老总和党政机关领导人职务消费的讽刺性概括。封闭运作，暗箱操作，是造成职务消费黑无底的重要原因。目前一般报账流程都是“三点式”：经办—领导—会计，甚至是“两点式”：会计—领导，而且会计多是领导“信得过”的人，信不过者也干不成或者干不长。这样不见光不透风的秘密运作、暗箱操作的结果往往造成腐败。职务消费看似痼疾顽症，其实根治并不难。阳光是最好的防腐剂，公开是一切不正之风和腐败行为的克星。职务消费的改革方向之一是公开化，把职务消费作为政务公开的一个重要内容，各行政机关、公务员的职务消费公之于众，接受社会监督，接受百姓监督，接受媒体监督。
二是职务消费规范化。职务消费是国家工作人员履行职务职能所必需的一种消费，是保证国家机关正常运转，履行政府职能的重要条件，是一种合法的职务消费行为。但是，长期以来，公务员职务消费使用目的模糊、消费不计成本、没有明确的管理主体和指标控制，导致管理失控，行政经费不断膨胀。特别是对领导干部职务消费缺乏科学有效的规范和控制。职务消费规范化主要包括消费主体具体化，职务消费要划定范围，结合部门预算将消费支出具体到项目和人，不准超越，不以人废也不以人存。要借鉴西方发达国家规范职务消费的做法和经验，在职务消费规范化的基础上逐步走上法制化轨道。应推行财政预算改革，将职务消费列入政府预算。职务消费标准由财政统包统揽转化为向总量控制，包干到人；将消费方式由隐性化向显性化转变。
三是职务消费货币化。市场经济发展到高级阶段，货币化改革应是职务消费改革的方向。货币化作为市场经济的基本要求，将成为职务消费改革的最基本的切入点，通过货币化的形式，使公务员职位所消耗的社会价值准确地衡量出来，才能在此基础上实现标准化、制度化和绩效考核。以前职务消费行为和福利有些表现为货币形式，有些表现为实物形式，很多指标难以量化衡量。实行职务消费货币化，职务消费行为应尽可能以货币形式表现出来，不管是通讯费、公务用车、公务招待等均以货币形式表现，并按照公务、职务需要，严格制定消费范围、消费限额。并将有些可量化、易操作的职务消费（如公务用车、通讯费）以货币的形式直接发给公务员及领导干部个人，这可以强化公务活动的成本和效率意识，强化领导干部在职务消费上的自律意识。既可以节约政府行政支出费用，提高职务消费的合规性，又有利于防腐倡廉。
三、职务消费综合配套改革的措施
构成职务消费的因素是多方面的，是一项极具探索性、系统性、综合性的工程，因而改革、规范职务消费需多重举措并用，运用综合配套改革的理念、体制、技术和保障举措。
一是加强思想教育，树立节约廉洁自律意识。职务消费改革不仅仅是制度的改革，也需要领导干部观念的更新，也是一次思想的解放。要破除一些干部认为“职务消费就是吃几顿饭，喝几杯酒，这是工作需要，没啥了不起，谈不上腐败”的无所谓思想。要知道职务消费离腐败只有一步之遥，过度的、违规的职务消费就是腐败。这要弄清适度的、合规的职务消费与过度的、违规的职务消费的联系与区别，并把两者划清界限，守住适度的、合规的职务消费的底线。在现实中，少数领导干部将职务消费等同于职级待遇，互相攀比，讲排场，大手大脚，浪费严重，标准形同虚设，导致支出费用膨胀。职务消费改革对既得利益的领导干部群体利益的调整、削减，难免有人有想法，有抵触情绪。为此，各级领导干部必须自觉消除思想阻力，认清态势，敢于触动既得利益，敢于否定自己，革自己的命。同时要注重对从政文化的再造，树立正确的从政理念，对自己执政形象、职业尊严、身份意识作出新的诠释和塑造，发扬艰苦奋斗的工作作风，强化公务员的自律意识，加强思想政治教育和职业道德教育，树立为人民服务的思想和终于职守的道德准则。此外，要积极创造良好的社会大环境，更新人们的思想观念，营造良好的改革舆论环境。
二是推进个人职务消费货币化进程。按照消费主体和使用范围不同，可将职务消费分为个人职务消费和公共职务消费两大类。对那些消费主体和使用范围可以量化到个人的职务消费作为个人职务消费类，主要包括：招待费、交通费、通讯费、差旅费、学习考察费等。不能量化到个人的为公共职务消费，主要包括：会务费、办公费、机关公用电话费和公共关系费等。从政府公务成本支出分析看，个人职务消费类与公务员个人行为联系最为密切，在实际中这部分开支的随意性较大，管理漏洞大，浪费严重。对个人职务消费采用货币化可作如下设计：界定好个人职务消费和个人福利消费。公务员个人福利消费主要指因职务引起的福利消费，如住房、医疗、带薪休假、社会保障等。这部分应适应市场经济要求，根据地方财力承受能力，逐步实行货币化并在薪酬中予以体现。对个人职务消费类，对交通费、移动通讯费等方面，则实行货币化管理定额到个人。如南京市秦淮区2007年起开始对该区房地产局和秦虹街道率先启动对招待费等职务消费项目进行货币化改革，首先确定招待费等项目的范围和标准，并量化到岗，定责到人。其次，引入激励机制，既个人包干费用实行凭证结算与发放货币相结合，节余适当奖励与超支全部自付相结合，目标完成情况与职务消费额度相结合，将职务消费行为与个人利益挂起钩来。最后，建立勤廉保证金，消费账目定期公布接受审计、包干费用使用情况纳入年度述廉和民主测评等配套制度，强化对改革工作的管理与监督。经过一年，从改革效果来看，秦淮区试点单位有效降低10%的行政成本，单位工作人员的节约意识、廉政意识得到加强，起到了较好的社会效益。
三是推进公共职务消费市场社会化运作。对公共职务消费，加快推进市场社会化运作进程，采用市场化竞争机制，实现机关后勤服务市场化、社会化，从而规范职务消费，达到节约行政成本。例如：对机关单位的公务车由专门机构统一管理并转为经营性实体，供党政机关有偿使用；或成立公车租赁服务中心，公务用车租赁服务中心实行市场化运作，货币化管理，凡公务人员用车，按工作需要和干部级别核定公务用车定额指标，用车者按定额用车，刷卡消费，超定额用车费用自理。对于招待费、差旅费可根据工作需要、职务级别和物价水平核定标准，定编定额；在支付和结算方式上，实行货币化，超支自付，节余结转下年继续使用和适当奖励。对于公务会议，会议的后勤服务可以政府采购形式，进行社会招标服务单位。
四是推进职务消费科学化管理。当前职务消费出现不少问题，其中重要的一个原因是管理不规范，欠科学。加强职务消费科学化管理，可推行部门预算制度，实现职务消费财政支出的规范、透明；建立职务消费管理机制，实行财政集中支付；建立职务消费监督机制，建立财政内部与外部监督相结合、财政监控和信息互联网结合、覆盖职务消费管理全过程的监督体系等。而科学合理的职务消费指标评价标准必不可少。要制定科学合理的职务消费指标评价标准，确保对一切与职务消费有关行为都能够进行量化的评价，这样才能不断提高职务消费管理的科学性和可比性，减少随意性和盲目性，从而促进政府职务消费的管理与控制水平的不断提高。同时，职务消费应列入本级政府预算或财政预算。从预算开始，就要细化，把人头费、车辆费、接待费等在预算上要定额明晰，预算规定执行标准要统一。建议将职务消费情况纳入领导干部政绩评价考核体系及办法之中，作为评价考核的内容之一。
五是建立职务消费公示制度。职务消费归根结底是社会分配问题，其透明程度如何，不仅是经济民主的问题，也是政治民主的问题。“阳光”是最好的防腐剂，职务消费透明的程度提高了，公众对政府、国家工作人员的信任度才能提高。把职务消费作为政务公开的一个重要内容，应将职务消费情况向有关会议和有关部门报告，政务公开办事机构应将职务消费情况在公开栏公开，使职务消费处于比较透明的状态，接受考核和监督。为提高公务消费的透明度，财政部于2007年6月出台了《关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见》，要求各地研究推进公务卡制度。目前，湖北、江苏、浙江、广东、北京、天津等16个省、直辖市已经正式启动公务卡改革。公务卡制度改革可谓“颠覆”了传统的现金报销制度，它克服了在传统现金报销制度下财务人员很难核实发票金额、物品是否属实，多报、虚报情况的发生，从而大大增加了职务消费、公务消费的透明度，在一定程度上推动了廉政建设。
此外，纪检监察机关要对公车私用，公务接待浪费以及公费旅游，以考察学习、招商引资为名，游山玩水、动用公款送礼行贿等违规违纪事件严格查处；审计部门对各行政机关、事业单位的账目要定期检查，对违规开支、巧立名目套取办公费用、本部门资金没有纳入财政预算体外循环、以招待费、办公费冲抵其他不合理开支的要严肃查处。切实从法纪上加强对职务消费的监控。
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