论对消费者的法律保护（下）——从消费者权益保护法到各有关单项法律、法规，本文主要内容关键词为：各有论文,单项论文,保护法论文,消费者权益论文,法律保护论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 下篇按照对消费者权益保护作用的不同，对我国现行有关法律、法规进行梳理。在此基础上，就规范经营者的行为、市场秩序、市场宏观调控以及处理争议等方面，提出健全我国保护消费者权益法律体系的立法建议。
主题词 消费者权益 法律保护 立法建议
三、《消费者权益保护法》与有关法律、法规的配合
对广大消费者的法律保护，是一个复杂的系统工程，需要一系列有关法律、法规的配合。这种配合，通常体现为宏观调控与微观管理相结合，一般性共同规范与具体领域的特别规定相结合。现就我国目前已颁的现行法律、法规，按其对消费者权益保护的作用，梳理为以下几个方面：
（一）保证商品、服务的质量合格
《消费者权益保护法》第16条规定：“经营者向消费者提供商品或者服务，应当依照《中华人民共和国产品质量法》和其他有关法律、法规的规定履行义务。”“经营者和消费者有约定的，应当按照约定履行义务，但双方的约定不得违背法律、法规的规定。”我国现行产品质量监督管理方面的法律、法规，除《产品质量法》外，主要的还有《工业企业全面质量管理暂行办法》、《国家优质产品评选条例》、《产品质量监督试行办法》、《进口商品质量监督管理办法》等等。仅以《产品质量法》为例，依该法规定履行义务，则必须符合下述要求，方称质量合格：①不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康，人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准；②具备产品应当具备的性能，但是，对产品存在使用性能的瑕疵作用说明的除外；③符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况（《产品质量法》第16条）。
除了从正面规定经营者应按有关法律、法规的规定向消费者提供质量合格的商品和服务外，《消费者权益保护法》第40条还在《民法通则》第122条的基础上具体列举8种属于经营商品或者服务“质量不合格”及其他损害消费者权益的情况，并明文规定：“除本法另有规定外，应当依照《中华人民共和国产品质量法》和其他法律、法规的规定，承担民事责任。”再以《产品质量法》为例，其第四、五两章已就产品质量问题的归责方式、赔偿责任（包括追偿）、诉讼时效、解决争议的途径、程序，以及对违法者的处罚机关、处罚方式等都作了较为具体、详尽便于操作的规定。
为了保证商品或者服务的质量合乎要求，《消费者权益保护法》和有关的法律、法规还规定实行几项重要法律制度：其一是许可制度。许可包括生产许可、经营许可和产品质量与服务质量许可。后者指实施质量许可的产品或服务，只有经过有关政府部门或其授权机构的考核或认证，并取得质量许可证或认证证书后，才具备可供出售或经营的资格。其二是认证制度。认证，指依据一定的标准或要求，经认证机关确认并通过颁发认证证书或认证标志等形式来证明某一企业具有生产某种产品或经营某种服务所应具备的相应的条件，或某一产品、服务符合相应的标准和相应的技术要求的活动。认证，也包括生产资格认证、经营资格认证和产品与服务质量认证。许可制度与认证制度有着密切的关系：对于国家实行生产、经营、产品质量与服务质量许可制度的生产经营活动以及具体产品与服务来说，认证是企业取得相应许可的必经步骤；反过来，企业只需获得质量体系认证，就不必再取得相应的许可证，而能获得生产或者经营的许可。随着我国经济体制改革的深化和国民经济的向前发展，国家将把重点逐步放在强化企业质量体系认证和产品质量与服务质量认证上，以此作为国家从宏观上对产品与服务质量进行事先控制的强制性措施。
在国家的宏观和微观经济管理中还有两项重要的基础性工作，这就是标准化工作和计量工作。因此第三项重要法律制度是标准化监督管理制度。我国的标准分为国家标准、行业标准（专业标准）、地方标准和企业标准。《产品质量法》第8条规定：“可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康、人身、财产安全的国家标准、行业标准；未制定国家标准、行业标准的，必须符合保障人体健康、人身、财产安全的要求。”1988年公布的我国《标准化法》也要求制定标准应考虑有利于保障安全和人民的身体健康，有利于保护消费者利益，有利于保护环境。在国家标准、行业标准中，保障人体健康、人身、财产安全的标准和法律、法规中规定的强制执行标准，属于强制性标准；其他标准，则为推荐性标准。第四项重要法律制度是计量监督管理制度。计量在不同领域都有不可忽视的重要作用：在商品生产领域和服务活动中，计量是保证商品质量和服务质量的重要物质技术基础；在商品流通领域中，计量是保证科研活动正常进行并取得有效成果的重要工具。《中华人民共和国计量法》对使用不合格计量器具或破坏计量器具准确度，给国家和消费者造成损失的；制造、修理、销售用以欺骗消费者为目的的计量器具的；违反有关规定，制造、修理、销售的计量器具不合格，造成人身伤亡或重大财产损失的，都明确规定了相应的法律责任。
以上所述，均为保证商品与服务质量合格的一般性共同规范。由于商品与服务种类繁多，情况各异。为保障广大消费者的人身与财产安全，一方面需要在尽可能多的具体领域，诸如，食品、药品、城市燃气、家用电器、儿童玩具、化妆品、日用百货等等作出特别保障规定；另一方面，各种供生活消费的商品和人们需要提供的服务，又难以一一立法。一些发达国家可供借鉴的做法是，先制定一部适用范围较广、规范行业共同安全要求的《消费品安全法》或《服务安全法》，然后，就消费品危害、影响程度的大小，服务安全保障程度的高低，分别轻重缓急，逐一专门立法，以不断加强对消费者合法权益的法律保护。
（二）要求表示活动的真实、规范
商品和服务必须通过市场向消费者销售或提供。这里就有一个如何在市场中，就商品或者服务，在经营者与消费者之间，进行沟通的问题。所谓表示活动，从经营者方面说，是运用商标、广告、标签、标志、标识、推销员等形式向广大消费者传递商品、服务或者企业本身的信息，从而起到促销或引导消费的作用；从消费者方面说，表示活动是获取商品或服务或企业有关信息资料的主要途径。[3]消费者只有切实知悉所欲购买、使用的商品或者所需接受的服务的真实情况，才能作出正确的选择（《消费者权益保护法》第8、9条）。有鉴于此，现代国家莫不把对企业表示活动的监督管理列为国家经济管理工作的重要内容之一，莫不将商标、广告等有关表示的立法，作为监督管理企业生产经营活动，维护社会经济秩序，保护广大消费者权益的重要手段。下面就几项主要的表示立法简要加以说明。
1.商标与广告
商标是由文字、图形或者其组合构成的，用以区别商品或者服务，而加在商品上或在服务中使用的显著标志。经1993年修改而重新公布的我国《商标法》，同样保护注册的商品商标和服务商标。除国家规定必须使用注册商标的商品（如人用药品、烟草制品等），必须申请注册，经核准方能在市场销售外，其他商品要不要申请商标注册可由商标所有人自定。赋予注册商标所有人以受法律保护的商标专用权。注册商标即使许可他人使用或者转让，有关当事人都必须保证使用该注册商标的商品或服务的质量。使用未注册商标，不得冒充注册商标，要在商品或包装上标明企业的名称或地址。未注册商标使用人，同样应对其使用商标的商品或服务的质量负责，并接受各级工商行政管理部门的监管，不允许有商品粗制滥造、服务质量低劣，以次充好，欺骗、坑害消费者的违法行为。
所谓广告，按1994年颁布的我国《广告法》第2条第2款的规定：“是指商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者所提供的服务的商业广告。”广告应当真实、合法、符合社会主义精神文明建设的要求，不得以虚假的内容欺骗和误导广大消费者。我国《广告法》以专章规定广告准则，特别对发布食品、药品、医疗器械、烟草、酒类、化妆品、农药、兽药等广告作出专门规定。广告主、广告经营者、广告发布者违反法律规定，发布虚假广告，使购买、使用商品或者接受服务的消费者受到损害的，须各自承担应有的法律责任。
2.产品标签、标志和标识
产品的标签、标志和标识是指企业直接印刷在产品包装上或者将纸片等说明文字附于产品上，对产品的名称、规格、成分、结构、数量、质量、性能、效用、生产日期、生产厂家、贮运要求、使用方法与注意事项、交易条件以及其他有关事项所作的文字说明或图示。诸如产品合格证（参看《产品质量法》、《工业企业全面质量管理暂行办法》等）、产品说明（参看《消费品使用说明总则》、《食品标签通用标准》、《药品管理法》、《化妆品卫生监督条例》等）、专利标志（参看《专利法》）、许可证标志（参看《工业产品生产许可证试行条例》）、认证标志（参看《产品质量认证管理条例》、《标准化法》）、优质标志（参看《国家优质产品评选条例》）等。产品的标签、标志和标识是广告的依据，但它们不同于以宣传性的语言形式来传播商品或服务信息的广告，而是以规范性的语言和形式来介绍商品的有关事实，所以，它们对于商品流通和消费具有更为直接的影响。
3.商业和服务业的表示活动
商业和服务业或经销商品或提供服务或两者兼而有之，其表示活动的内容包括：对本企业的情况及企业的产品或者服务的说明和介绍；对所经销或使用的其他企业的产品以及这些企业情况的说明和介绍；监督所经销或者使用商品的生产企业所附的标签、标志和标识的正确与完善，并将这些表示如实地转递给消费者。其动用的形式有：广告、企业的商品商标或者服务商标、商品的陈列或展示、人员介绍、销售凭证等等。商业和服务业的经营活动与消费者息息相关，其表示活动的内容和形式尤需依法进行，以免为牟取暴利，诱骗消费者上当。只是这方面立法十分薄弱，亟待加强。
（三）维护市场竞争的公平、适度
消费活动是生产、流通、再生产全过程的一个重要环节。它既是一切社会经济活动的起点又是其终点，必然要受到市场经济内在运行机制，即竞争的影响。只要存在商品生产与商品交换，即使在社会主义条件下，竞争也具有两重作用：一方面，基于对利润的追逐和害怕竞争失败，迫使经营者不断革新技术，改善经营管理，扩大生产规模，提高产品或服务质量，争取广大消费者的认可，从而促进社会经济的发展，使消费者获得质优价廉的商品或服务的好处；另一方面，基于同样原因，也可能促使经营者以不正当手段从事竞争，千方百计追逐高额利润，阻碍技术和经济进步，而使消费者遭受商品、服务质次价昂的损害。面对这种情况，需要国家加强对市场竞争的监督和管理，其有效规范和必要节制的内容，可概括为限制垄断和反对不正当竞争两个方面。垄断，是对竞争的抑制，从广义说，也是一种不正当竞争，只不过表现为消极的形式而已，必须加以限制。通常所谓的不正当竞争是指狭义上的，表现为积极地妨碍公平竞争，因而也必须反对。只有公平而适度的竞争才有利于市场经济的发展和保护消费者的合法权益。竞争的监管法律制度应构成为保护消费者权益法律体系的重要组成部分。
纵观各国立法，有采取广义的，如英国和美国；有采取狭义的，如德国和日本。我国根据实际需要，于1993年先出台了《中华人民共和国反不正当竞争法》，显然采取了后一种分别立法的模式。根据《反不正当竞争法》第1、2条规定的精神，可将“不正当竞争”界定为：经营者在市场竞争中，采取一切违反诚实信用原则和公认的商业道德的手段，损害其他经营者或消费者的合法权益，扰乱社会主义经济秩序的违法行为。紧接“总则”之后，第二章具体列举了我国当前比较突出的不正当竞争行为：①假冒行为（《商标法》、《产品质量法》中也有相应的规定）；②滥用独占地位以权经商和地区封锁行为（本属于《反垄断法》规定的内容）；③以回扣为主的商业贿赂行为；④虚假宣传行为（《广告法》中有相应的规定）；⑤侵犯商业秘密行为（我国法律首次对此作出规定）；⑥低价倾销行为（同法第11条规定有4种例外情况）；⑦搭售及附加其他不合理条件的行为；⑧有奖销售行为；⑨诋毁竞争对手的行为；⑩串通投标行为。第四章针对第二章所列举的这些不正当竞争行为，几乎是逐条对应地规定了所应承担的法律责任。但是，《反不正当竞争法》第20条，仅就被侵害的经营者的损害赔偿问题作出规定，而未规定被侵害的消费者的损害赔偿请求权。第四章亦未对低价倾销（第11条）、搭售及附加其他不合理条件（第12条）、诋毁竞争对手等三种违法行为规定罚则，这些缺漏，只能从《民法通则》、《消费者权益保护法》等法律、法规的规定中寻求适用的条款。
四、完善保护消费者权益法律体系的当务之急
在上述对现行法律、法规梳理的基础上，我们认为，要更有效地保护我国广大消费者的合法权益，在立法上急需填补或者修订的法律、法规有如下几个方面：
（一）规范经营者行为的合同法
我国新合同法正在制定之中，从保护消费者权益角度考虑，似应解决两个问题：一是如何控制标准合同（或称格式合同、定型化合同、附合合同）中反映不当交易条件的合同条款（诸如，免责条款、期限利益丧失条款、危险负担条款、失权条款、时效条款等）。各国采取的对策有：①通过对合同纠纷的审理，加强司法控制；②通过立法增设强制性规定；③建立行政上事先核准制度；④依靠消费者组织及舆论的压力；⑤制定标准合同范本。虽然，我国《消费者权益保护法》已有个别条款对格式合同作出规定，但是，结合我国实际情况，仍有必要在新制定的合同基本法中，就标准合同设定某些强制性规定（可分为当事人不得以合意变更的绝对强制性规定和当事人可依合意作有利于消费者的有效变更的相对强制性规定）；同时，由消费者协会或者将来可能专门设立的主管行政机关统一制定标准合同范本，供有关行业采用或参照。
从传统的民事合同的基础上发展起来的消费合同，具有自己不同的特点：其一是主体的一方为个人消费者，另一方为经营者。其二是修正了传统民法的平等原则，或加重经营者的义务和责任，或赋予消费者某种特殊权利。随着现代社会经济的发展，消费合同已经产生了许多新的类型。属于消费买卖合同的，如分期付款买卖合同、邮购合同、连锁销售合同、挨户销售合同等；属于消费承揽和服务合同的，如消费加工承揽合同、旅店住宿合同、旅客运输合同、旅游合同等；属于消费租赁和信贷合同的，如储蓄存款合同、银行对消费者贷款合同、抵押贷款合同（包括典当）、消费者购买债务合同、消费者申请并使用银行信用工具（信用证、支票等）合同、融资性租赁合同、租买合同等；属于射幸合同的，如保险合同、有奖销售的各种博彩合同等。我国《民法通则》和《消费者权益保护法》，均未具体规定消费合同制度，因此，另一个问题是，新合同法如何就我国经济生活中已经出现或者即将出现的各种新型的消费合同关系，与其他单项法律、法规有分工地加以规定、调整。
（二）规范市场秩序的垄断法
上一部分谈到限制垄断和反不正当竞争既有联系又有区别的关系。世界各国，不论是采取合并还是分立的立法模式，一般都兼顾了这两个方面的内容。既然我国《反不正当竞争法》已经颁行，目前应力促被西方发达国家号称“经济宪法”的《反垄断法》早日出台。《反垄断法》的立法宗旨在于有选择地禁止限制竞争的行为，创造良好的（即公平而适度的）竞争环境使广大消费者从市场经济的健康发展中受益。处于经济体制转轨时期，我国《反垄断法》，主要反对地方封锁、部门分割、拼凑行政性公司等行政垄断行为，也要注意制止诸如限制竞争协议、滥用市场力量、联合破坏市场结构、垄断性合并等经济垄断行为。似可借鉴美国等发达国家立法经验，将垄断区分为“本身违法行为”（如上述地方封锁、部分分割、联合破坏市场结构等行为）适用“本身违法原则”和“损害结果行为”（指通过正当途径取得竞争胜利而控制了市场，客观上限制了竞争）适用“合理原则”。[6]我国发展的是社会主义市场经济，且市场发育程度还不高，还必须保持一定程度的国家干预和宏观调控。因而在一定时期内，要把特定范围的国家定价、指令性计划、为全局利益而采取的必要经济措施（如对商品必要的统一管理、中小企业的联合协作、出口企业的协调动作等），排除在《反垄断法》适用范围之外。总之，要精心拟定有关限制竞争的允许条款和限制竞争的排除条款，而不是不加区别地反对一切垄断。有人主张，主管反垄断的机关虽可暂同于反不正当竞争，但从长远看，应当提高执法机关的权威性、专业化，可仿日本等国之例，设立直接对国务院总理负责的“国家公正交易委员会”。此外，《反垄断法》还应严格执法程度，强化惩罚规定，如赔偿可突破《反不正当竞争法》的范围，不以实际损失为限，而规定惩罚性赔偿金。
（三）规范市场宏观调控的物价法
商品价格和服务收费问题，是关系广大消费者切身利益的重大问题。我国自1979年开始价格改革以来，虽已取得一定成绩，但仍先后出现物价涨幅过大、价格结构扭曲和价格秩序混乱的现象，影响了广大消费者的生活和社会安定。究其主要原因，在于价格改革以来，市场调节的范围已有较大拓展，而对价格的宏观调控和对市场的监督管理却远未跟上。1987年制定的《中华人民共和国价格管理条例》（取代1982年的《物价管理暂行条例》），是适应当时发展有计划商品经济的需要，涉及的范围有限（如价格限于各类商品价格及各种商业性服务收费标准）对许多商品管理的原则，价格行为的违法界线、违法行为的处理办法等，都没有能够作出明确、具体而全面的规定。这就使得经营者的价格行为缺乏必要和有效的约束。一些地区和单位，不按规定的物价管理权限办事，不执行国家规定的商品价格和收费标准，擅自随意提价，乱收费用。1990年中共中央、国务院发出《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，但收效不大。形势呼唤早日出台适应发展社会主义市场经济需要，安定人民生活，保护消费者和经营者合法权益的物价法。这方面的理论研究尚较薄弱，学者初步认为，物价法应贯彻国家的价格方针政策，规定自由定价的基本原则，明确规定主管机关的具体职责。这样，既可以有效地实现价格调节功能，还可以在经济发生重大波动或遇到严重自然灾害时，依法行使限价和冻结价格的权力，保证社会安定和经济稳步发展。[7]物价主管部门还应充分、有效地发挥消费者协会等组织的监督作用，使广大消费者“在购买商品和接受服务时，有权获得质量保障、价格合理、计量正确等公平交易条件”，真正享有法律所赋予的公平交易的权利（参看《消费者权益保护法》第10条）。
（四）处理消费者权益争议的有关立法
目前，全国各地涉及消费者权益的争议日益增多，而《消费者权益保护法》第34条所规定的五种解决途径中，适于处理大量纠纷的则为调解与仲裁二途。前者，以各地已普遍建立消费者协会，且法律又明文规定赋予该组织以调查、调解消费者投诉的职能；后者，则因正在直辖市、省辖市及某些设区的市建立仲裁委员会，并有新颁不久的《中华人民共和国仲裁法》作为处理争议之依据。现在的问题是，就调解说，首先要通过制定、公布《消费者协会组织条例》，落实机构、人员、活动经费、工作制度、处理争议的程序规则等，以巩固和健全各地各级协会。组织条例中，可以专章规定“对消费投诉的调查和调解”，似不必再单独立法。就仲裁说，情况有所不同，只能在《仲裁法》的基础上，另行制定《消费者争议仲裁条例》（仿处理劳动争议、农业承包合同纠纷的做法），就消费者仲裁机构的组建部门（似以工商行政管理部门与司法行政部门合力组建为宜）、设立地区（与设立消费者协会同）、组织机构、人员、受案范围、仲裁时效、与其他救济手段的配合等特殊问题加以规定，条例未规定的，均应适用《仲裁法》。消费仲裁机构，按《仲裁法》规定的精神，应是中国仲裁协会会员，与所在地市（或区）设立的仲裁委员会、消费者协会以及有关行政部门密切业务联系，但没有隶属关系[8]。除了建立、健全消费调解和仲裁机构外，其他有关行政部门和司法机关，也应相应地按法律规定完善各自的救济手段，以切实有效地保护广大消费者的合法权益。
注释：
[5]谢次昌主编：《消费者保护法通论》P350，中国法制出版社1994年4月北京第1版。
[6]吴振国：《美、德、日三国反垄断法比较》，《中国法学》1994年第2期。
[7]中国社会科学院法学所课题组：《建立社会主义市场法律体系的理论思考和对策建议》，《法学研究》1993年第6期。
[8]参看王学政：《试论我国消费者权益保护法律体系的建立和完善》，《中国工商管理研究》1995年第7期，文中有些主张与作者不尽相同。
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