我国光伏产业困境的形成：路径、机理与政策反思，本文主要内容关键词为：机理论文,路径论文,困境论文,光伏论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
我国光伏产业自2011年以来逐渐陷入困境，美国、欧盟、印度等国家和地区相继启动“双反”调查更令国内大量光伏企业雪上加霜。前几年产能过度扩张造成的供需失衡后果及影响逐步显现，光伏产品价格持续下跌，全行业陷入亏损，光伏企业普遍减产、停产甚至倒闭，诸如无锡尚德、江西赛维等业内巨擘也不能幸免，前者已于2013年3月被无锡中院依法裁定破产重整，后者目前仰赖地方政府资金支持但前景不明。光伏产业似乎是中国产业经济发展中屡屡上演的“产能盲目扩张、产能过剩进而产业结构调整”这类故事的新近实例。
如何摆脱光伏产业困境已成为当前各界关心和讨论的热点话题，学术界也提出了不少见仁见智的对策建议。凌捷(2012)认为中国光伏产业发展困局虽有国际经济低迷的因素，但更重要的是，产能过剩、核心技术落后、市场分布失衡以及国际话语权缺失，应该以扩大国内市场为主线，优化市场布局，加强核心技术研发，促进产业转型，增强国际话语权，完善贸易保护应对机制。[1]徐枫和李云龙(2012)运用SCP范式对我国光伏市场结构、行为和绩效进行分析，认为我国光伏产业国际市场依赖度过高，光伏应用有较高技术壁垒，装机量总体规模偏小，产能利用率过低，并从法规和标准制定、技术创新、财税和金融支持等几个方面提出了政策建议。[2]王江和徐婷(2012)的研究表明，产能大量过剩、缺乏核心技术、政策工具存在空白、贸易保护主义以及欧洲国家需求放缓等制约了我国光伏产业国际化，应加大政策扶持力度，开发国内市场，发展薄膜太阳能产业，推行海外赞助与并购。[3]史丹和白旻(2012)认为美欧对华“双反”的直接原因是政府扶持政策，深层次原因是全球经济低迷，而根本原因则是出于对战略性新兴产业的保护，短期内中国应积极应诉，加快实施“走出去”战略，中期内应规范中国光伏产业政策，加快推进行业整合，长期内应大力提升技术水平，扩大光伏产品国内市场应用。[4]韩秀云(2012)认为当前光伏产业产能过剩的原因包括欧债危机引起国外需求下降，光伏产品价格未反映正外部性，企业技术水平较低，各地政府过度投资，应着力开拓国内光伏市场，进行光伏市场资源重新配置。[5]
一些学者还对光伏产业政策进行了专题研究。朱玉知等(2011)通过对德国、日本和中国光伏发电政策工具的比较，发现政策设计要达到预期效果，既要考虑政策工具的性质和适用性，还需兼顾政策工具的适应性，认为当前我国光伏发电政策应通过明晰补贴范围、提高度电补贴金额、探索直接补贴度电策略的可行性等措施来提高政策工具的有效性和适配性。[6]于立宏和郁义鸿(2012)构建了一个基于产业链平衡发展系统的政策框架，认为应以发挥市场机制的主体作用为核心，以扩大市场需求为导向进行政策调整，并且在各项政策之间尤其是产业链上下游的政策之间满足兼容性要求。[7]余杨和包海波(2012)对太阳能光伏市场应用政策进行了国别比较研究，认为应通过加快光伏产业与市场应用间的协同发展、完善科技成果转化的政策保障等措施，推进我国光伏电力市场应用。[8]
本文的立意不在于为我国光伏产业如何走出困境提出更好的对策建议，而是试图探寻光伏产业困境形成的路径与机理，据此反思我国的光伏产业政策，期望这样的反思能够有助于澄清光伏产业政策的一些基本认识，尽可能避免或减少类似的产业发展困境一再上演。
二、光伏产业困境是否源于生命周期运动
从表象来看，光伏产品价格持续大幅下跌，利润率严重下滑甚至亏损严重，光伏企业普遍减产、停产甚至倒闭，这些现象与产业生命周期衰退阶段的显性特征高度相似，那么当前我国的光伏产业困境是否源于产业生命周期运动?
(一)光伏产业是否进入了衰退阶段
产业生命周期是指产业从初生到衰亡具有阶段性和共同规律性的厂商行为(特别是进入与退出行为)的改变过程，产业生命周期理论则是在实证基础上对其进行研究的现代产业组织学的重要分支之一(李靖华和郭耀煌，2001)。[9]在产业生命周期理论研究的主流模型中，均隐含了“产业活动是市场主体自发进行的”这一基本假设，也就是说，产业兴衰的基本调节机制是市场机制，基本动力是市场自发需求的变化，产业生命周期则是厂商在市场机制调节下应对市场自发需求变化的互动演化过程。
然而，从产业发展史来看，全球及各国光伏产业兴衰的基本调节机制迄今为止仍不是市场机制，对光伏产业的需求是典型的政策驱动而不是市场自发的。在1975年到1985年间，政府和公用事业的上网示范项目驱动了光伏产品需求，尽管这些项目本身的目的主要是为了展示政府的环境承诺，但却是针对光伏产业实施的最早的激励手段，这一时期光伏产品需求的复合年均增长率达69％。在1985年到1995年间，开始出现针对光伏产业的可靠补贴计划，包括德国的100000屋顶计划(1989～1993)和日本1994年启动的住宅屋顶计划，这些补贴计划是运用人为补贴工具刺激光伏市场的最早的政府实验。然而，由于尚未处理好光伏产品的昂贵支出、投资激励和金融资助的关系，这些计划尚不能驱动光伏市场的长期加速增长，光伏技术也尚未被视为未来的主要能源技术，政府和公用事业的上网示范项目大幅减少，导致这一时期光伏产品需求的复合年均增长率仅有14％。在1995年到2005年间，对能源安全和气候变化日益增长的关注使得一些国家开始加强对光伏市场的激励。20世纪90年代末，德国的100000屋顶计划和零利率贷款优惠加速了光伏市场需求的增长，世界上第一个上网电价制度(feed-in tariff，FiT)也同时诞生；2004年德国出台了《可再生能源法》(德文缩写EEG)修正案，相应实施了新的上网电价制度，自此创造了一个强劲的、可持续增长的光伏市场，并且引起了其他一些国家的关注和效仿，这一修正案也被公认为光伏产业发展史上一个最为重要的里程碑。这一时期光伏产品需求的复合年均增长率35％，总体上可被视为光伏产业增长风暴来临前的平静期(Mints，2012)。[10]而自2005年以来，由于很多欧盟国家(如西班牙、意大利、捷克、法国、比利时)和一些非欧盟国家(如日本、韩国、美国部分州、中国)先后采取了刺激光伏市场需求的积极的政策工具(尤其是上网电价制度)，光伏产业的总体需求规模连续大幅增长。尽管受到金融危机和欧洲主权债务危机的影响，以德国为首的欧盟各国光伏市场需求政策普遍趋紧，上网电价补贴开始下调，但由于中国大陆同期的光伏制造产能扩张明显，带动全球光伏电池及组件价格大幅下降，全球光伏年度安装容量仍保持了不错的增长态势。
就中国光伏产业而言，由于长期以来政策设计的初衷主要是促进经济增长而不是推动国内应用，导致中国光伏产业的发展历来呈现出“生产在国内、市场在国外”的鲜明特征。自2007年起，中国光伏电池及组件产量便一直稳居世界第一，2012年光伏组件产量占全球的54％，但90％以上的产品用于出口。然而，2007年和2008年中国光伏年度安装容量仅占全球的0.7％；2009年相继出台了“太阳能屋顶计划”和“金太阳示范工程”，光伏产业政策这才真正开始重视对国内市场需求的刺激，当年实现的光伏安装容量从上年的45兆瓦跃升至228兆瓦，但也仅占全球的2.2％；2010年以后逐渐明确新能源产业为七大战略性新兴产业，其后为了应对欧债危机加深和美欧“双反”的负面影响，先后出台了更为积极的刺激国内需求的配套政策，2011年实现安装容量2.2吉瓦，占全球的7.4％，成为继意大利和德国之后的世界第三大光伏装机国(EPIA，2011)，[11]122012年更以4.5吉瓦成为继德国之后的世界第二大光伏装机国。另一方面，由于政策驱动侧重生产且要素市场价格扭曲，迅速扩张的同质化产能大大超过了市场有效需求，中国制造的多晶硅光伏组件价格从2008年的4.5美元/瓦急遽下降至2011年的0.85美元/瓦(Bazilian等，2013)，[12]欧美光伏组件企业因无法和中国同行进行价格竞争而陷入困境甚至倒闭，直接引发了美国和欧盟相继启动“双反”调查，中国光伏产业随即陷入深度困境。
由此可见，无论从全球大市场还是从各国内部市场来看，光伏产业迄今为止都是一个高度依赖政策驱动的产业，从未在脱离政策扶持的情况下依靠市场机制的调节自行成长。换句话说，光伏产业兴衰的基本动力迄今为止均源于政策变动而不是市场自发需求，其兴衰的基本调节机制不是市场机制。因此，当前我国光伏产业所面临的困境不是产业生命周期运动的结果，不可依据产业发展表象就判断我国光伏产业进入了生命周期的衰退阶段。
(二)光伏产业的需求前景
相反地，不断增长的气候变化与能源安全的挑战以及光伏发电竞争力上升的总体趋势，使光伏产业无论在全球还是在我国都具有广阔的需求增长空间。一方面，从全球来看，目前光伏发电量占总发电量的比例有所提高。2011年，意大利有3.46％的电力需求由光伏发电满足，捷克、德国和西班牙的这一份额依次为3.14％、3.05％和2.93％。①根据截至2011年实现的并网装机容量测算，光伏发电大约能够满足欧洲2％的总电力需求和4％的高峰电力需求，能够满足全球0.5％的总电力需求和1％的高峰电力需求(EPIA，2013)。[11]62另一方面，随着电力需求的不断增长，不可再生的传统化石能源电力价格将继续上升，与此同时，光伏系统价格的下降将进一步降低光伏发电成本，从而使光伏电力在电力消费结构中越来越具有竞争性。②根据彭博新能源财经(BNEF)的预测，2030年全球光伏新增发电量占总发电量的比例将达到24％。由此可见，从能源结构发展趋势来看，全球光伏产业的市场容量远未饱和。实际上，除了德国、意大利、日本等少数国家以外，世界上绝大多数国家的光伏市场还没有真正培育起来。以中国为例，《太阳能发电发展“十二五”规划》(2012年)提出，到2015年年底太阳能发电装机容量达到21吉瓦，其中光伏装机容量20吉瓦，而截至2012年年底国内光伏累计安装容量尚不足8吉瓦，发电量占比更是微乎其微。可见，中国光伏产业的国内需求才刚刚起步。
三、光伏产业困境的形成：路径与机理
既然当前光伏产业的困境并非源于其步入了产业生命周期的衰退阶段，那么此番困境究竟是如何形成的呢?本部分将梳理当前光伏产业困境的形成路径，剖析其形成机理。
(一)光伏产业困境的形成路径
光伏产业链大致包括以下几个环节：晶体硅原料、硅棒/硅锭切片、光伏电池、光伏组件、光伏应用系统。其中，晶体硅原料提纯和切片环节属于产业链上游，光伏电池及组件属于产业链中游，光伏应用系统属于产业链下游。从技术密集度来看，产业链上游环节的技术密集度最高，特别是晶体硅原料的提纯工艺。目前国际上制备高纯多晶硅的方法以“改良西门子法—闭环式三氯氢硅氢还原法”和硅烷热分解法为主，核心技术长期以来掌握在美、日、德等3个国家7个公司的10家工厂手中。国内多晶硅企业大多采用改良西门子法，骨干企业已基本掌握改良西门子法千吨级规模化生产的关键技术，逐步提升规模化生产的稳定性，但总体上工艺技术更新滞后，不仅产品品质与国外相比有较大差距，而且生产成本较高，污染与浪费也较为严重，产品主要供给国内市场，在国际市场基本不具竞争力。居于产业链中游环节的光伏电池与组件生产的技术密集度较低，劳动密集度较大，进入门槛不高，进入该环节的国内厂商数目最多。由于产品质量稳定，最主要是具有低成本优势，近年来，国内厂商产品的全球市场占有率快速上升。处于产业链终端的是光伏应用系统的建立，该环节技术密集度一般，不过对各种技术综合运用的能力要求较高。由于国内光伏应用市场启动滞后，现有市场规模偏小，进入该环节的国内厂商数目较少，也没有对国际市场供应形成冲击。
因此，从产业链角度看，能够对国际市场供应形成较大冲击的是处于中游的国内光伏电池及组件企业，该环节也首当其冲成为此番美欧“双反”的直接对象，进而加深了全产业链的发展困境。得益于欧洲光伏市场的拉动，中国光伏产业自2004年起快速发展，2007年中国大陆光伏电池产量超过日本位居全球第一，此后产量和产能继续迅速扩张，2010年和2011年的全球市场占有率均超过50％。在此期间，为应对2008年爆发的金融危机，拉动GDP增长，各地上马光伏项目的积极性进一步提高；2010年光伏产业被确定为战略性新兴产业，再次刺激了产能迅速扩张，2011年中国光伏企业的产能扩充幅度高居全球首位(SEMI等，2013)。[13]8截至2012年10月，全国31个省、市、自治区几乎都把光伏产业列为优先扶持发展的新兴产业；600个城市中，有300个发展光伏产业，100多个建立了光伏产业基地(盛刚，2012)。[14]与中国光伏产业产能迅速扩张形成鲜明反差的是，受金融危机和欧洲主权债务危机加深的影响，自2010年下半年以来，欧洲各国相继削减或计划削减光伏补贴，而欧洲是全球最大的光伏安装市场，③这就极大地抑制了全球光伏市场的需求增长。供给扩张和需求萎缩双因素叠加，导致国际市场光伏电池及组件价格暴跌。
2011年中期以后，光伏产品价格下跌速度之快，令整个光伏产业无所适从，对企业的盈利能力构成极大挑战。至2011年12月，光伏组件价格降至1.01美元/瓦，与2010年年底的1.70美元/瓦相比，下跌幅度达41％(SEMI等，2013)。[13]6欧美众多光伏电池和组件生产商在与成本更低的中国同行的竞争中难以为继，不是宣告破产就是削减产能，从而直接引发了美欧“双反”调查。中国光伏电池和组件生产商在美欧“双反”中率先受到冲击，并进一步波及到全产业链。
美欧光伏电池与组件企业因无法在成本上与中国同行竞争而陷入困境，客观上导致国外上游晶体硅原料企业不得不将产品更多地销往全球最大的光伏电池与组件制造基地——中国大陆，并且由于在技术和成本上具有优势，可以提供比中国同行更低的价格，从而导致中国的晶体硅原料进口大幅增加。据海关统计数据，2012年1至9月多晶硅进口平均价格降低至26.5美元/千克，较2011年全年平均价格下滑55％，而国内多晶硅企业的生产成本多在30美元/千克左右，大部分仍在30美元/千克～40美元/千克之间，没有价格优势，因此同期多晶硅累计进口量达到6.45万吨，同比增长32.9％(王璐和叶超，2012)。[15]受多晶硅进口增加和国内下游需求减少的双重挤压，国内多晶硅企业普遍陷入困境。面对困境，国内四家主要的多晶硅企业(江苏中能、江西赛维LDK、洛阳中硅、重庆大全新能源)共同提起针对美国、韩国和欧盟的多晶硅“双反”立案申请，并先后于2012年7月和11月获中国商务部正式立案；然而，中方对多晶硅“双反”的初裁两度延期，推迟到欧盟对华做出“双反”初裁之后。依情势推断，欧盟作出对中方不利裁决的可能性较大，届时中方将有较大可能通过多晶硅“双反”裁决进行反制。但应注意的是，一方面，欧盟的不利裁决本身将进一步加深国内光伏电池与组件企业的发展困境；另一方面，如果中方在多晶硅领域作出对国内多晶硅企业有利的裁决，国内光伏电池与组件企业的生产成本将很有可能上升，从而可能使全产业链陷入更为严重的恶性循环。因此，中方在多晶硅领域实施反制的力度需要审慎决策，实际上不太可能通过“双反”扭转国内多晶硅企业的发展困境。
总结以上分析，当前我国光伏产业陷入困境的主要原因，是在金融危机和欧洲主权债务危机加深的特定宏观背景下，主要光伏应用市场(欧洲)的补贴下调导致全球光伏市场需求暂时出现了萎缩，与此同时，我国光伏产业却并未停止产能扩张，其产能扩张幅度甚至在全球领先。换句话说，是由于需求暂时萎缩与产能迅速扩张之间的矛盾造成了光伏产业的产能相对于需求而言出现了显著的阶段性过剩。所谓阶段性过剩，不是由于产业发展步入了衰退期，而是处于萌芽期或成长期的产业由于受到某些产业生命周期规律以外的因素影响，导致在一定时期内产能扩张远远超过了即期需求，从而出现显著的产能过剩现象。
(二)光伏产业困境的形成机理
由于我国光伏产业陷入困境的主要原因是产能相对于需求而言显著的阶段性过剩，因而“产能过剩”便成为很多人士对光伏产业困境原因的最好解释，“淘汰落后产能、产业结构调整”自然成为(毋宁说再度成为)摆脱产业困境的一剂“良方”。然而，这剂所谓的“良方”实际上早已被用于治疗国内很多产业的产能过剩，但我国的产能过剩问题非但没有缓解，反而愈发严重，产能过剩的产业更是从传统产业向新兴产业蔓延。目前，国内钢铁、铝、水泥、煤化工、平板玻璃、造船以及风电设备、太阳能光伏等产业都呈现出严重的产能过剩，其中钢铁、水泥等传统产业的产能过剩久治不愈，而像风电设备、太阳能光伏这样的所谓战略性新兴产业竟也迅速进入产能过剩状态。
实际上，产能过剩在一般意义上未必是一个严重的产业发展问题。具体地：(1)从单个企业来看，保有过剩产能可能是一种策略性行为，可以对潜在进入者构成一种威胁，从而阻止产业外资本进入；(2)从整个行业来看，适度的产能过剩应该是市场经济运行中的一种常态，正是这种过剩才能保持一定的市场竞争强度，才能使优胜劣汰的市场机制发挥作用；(3)从宏观角度来看，产能过剩还可能是经济运行周期性衰退的结果，这是市场体制比较健全和完善的发达经济体也可能出现系统性产能过剩的基本原因。在比较健全和完善的市场体制中，不受阻碍的市场过程能有效协调经济主体之间的行为并引导供需迅速趋向动态均衡，并不需要宏观经济政策之外的其他具体产业政策再来应对产能过剩(江飞涛等，2012)。[16]然而，中国若干产业出现的严重的系统性产能过剩远非“适度”所需，也明显不是周期性衰退的结果，相反地，往往还加剧了经济波动(耿强等，2011)。[17]产能过剩在中国成为了一个严重的产业发展问题，实际上成为了中国产业发展甚至经济发展的一个“顽疾”，而光伏产业不过是产能过剩的一个新近实例。
因此，将国内光伏产业困境仅仅归咎于产能过剩是远远不够的，“淘汰落后产能、产业结构调整”更是一剂开错的药方。只有进一步探究光伏产业产能过剩的形成机理，才有可能从根本上认识和解决这一久治不愈的产业发展问题。关于产能过剩的形成机理，学术界颇多争论。江飞涛等(2012)提供了一个很具说服力的分析范式，简要概括如下：行政分权和财政分权体制下的财政与经济激励以及地方官员的政治晋升激励，导致我国地方政府具有不当干预产业投资的强烈动机，而转轨条件下土地的模糊产权、金融体系的预算软约束以及环境的模糊产权等体制缺陷则为地方政府的不当干预提供了极为有力的政策工具。[16]本文着重论证地方政府的不当干预导致了光伏产业投资的“潮涌现象”和产能过剩。
林毅夫(2007)提出并分析了发展中国家产业投资的“潮涌现象”，认为发展中国家企业所要投资的产业常常具有技术成熟、产品市场已经存在、处于世界产业链内部等特征，因而全社会很容易对有前景的产业产生正确共识，在投资上出现“潮涌现象”，导致产能过剩。[18]林毅夫等(2010)进一步探讨了“潮涌现象”发生的微观机制。[19]该理论提出后在学术界产生了广泛影响，但江飞涛等(2012)的研究也对此提出了质疑。[16]实际上，林毅夫等的研究将导致产能过剩的“潮涌现象”归结为两个基本假设：一是发展中国家由于信息“后发优势”的存在，全社会对有前景的产业容易形成正确共识；二是“行业内企业总数目不确知”的信息不完全性。
就我国光伏产业而言，首先考察第一个基本假设。根据上文的分析，与大多数发达国家一样，国内光伏产业也是从2004年德国出台《可再生能源法》后真正开始显著扩张的，当时光伏产业在发达国家也远非一个“技术成熟、产品市场已经存在”的产业，我国在信息上并无什么“后发优势”能够使得全社会对光伏产业的前景形成“正确共识”。而在全球光伏市场需求因金融危机和欧债危机加深而陷入萎缩、全球光伏企业利润普遍下滑甚至亏损、欧美众多光伏企业减产或破产的背景下，中国光伏产业的产能投资却仍然逆势上扬，则进一步说明中国光伏产业投资的潮涌现象并非由于存在所谓的“正确共识”。其次，所谓的“行业内企业总数目不确知”本质上就是指产能扩张程度不确知，然而，无论是行业内企业总数目不确知还是产能扩张程度不确知，这种信息不完全是市场经济运行的正常状态，不可能是导致中国若干产业(包括光伏产业)出现严重的系统性产能过剩的真正原因。
中国光伏产业的起步与发展一直高度依赖于地方政府的密切干预。以国内光伏产业的先驱尚德为例，2001年在无锡市政府的担保下，无锡六家国企共同出资600万美元，占有75％股权，施正荣以40万美元和技术专利(作价160万美元)入股，占股25％，尚德由此成立。2005年，为给尚德赴美上市扫清障碍，在无锡市政府协调下，国有资本逐一退出，尚德顺利完成私有化，同年尚德电力登陆纽交所。2005年前后，被地方政府视为具有高科技优势的光伏企业在与地方政府的谈判中非常强势，地方政府为吸引光伏企业的投资普遍提供零地价、低息甚至无息贷款等大量优惠条件。然而，正如前文所述，国内光伏企业大多进入的是光伏电池及组件环节，该环节的技术门槛实际上比较低，并非高科技，因此国内光伏企业的竞争力仍然与中国大多制造企业一样来自于规模效应和成本优势。为了帮助落户本地的光伏企业继续扩大规模、提升产能，地方政府继续帮助企业扩张拿地、以政府信用背书担保贷款。2005年至2010年间，此举催生了多家在纳斯达克和纽交所上市的明星光伏企业。而在2008年金融危机带来的GDP政绩考核压力、光伏产业被确定为战略性新兴产业的推动下，各地继续以土地和信贷等优惠条件高歌猛进地新增光伏项目、扩张光伏产能，并且一如既往地弱化甚至忽略环保要求，使得国内光伏产能扩张幅度连续多年引领全球。
可见，在土地产权模糊、金融体系预算软约束以及环境产权模糊等体制缺陷条件下，地方政府通过优惠的地价、信贷和弱化的环保要求等政策工具，大大降低了光伏企业投资的私人成本，提高了光伏企业投资的私人收益，从而扭曲了光伏企业的投资行为，导致光伏产业投资的“潮涌现象”，最终导致严重的系统性产能过剩。换句话来说，尽管不存在所谓发展中国家由于信息“后发优势”而形成的“正确共识”，但中国地方政府的不当干预④可能在很大程度上使投资者(包括潜在投资者)、提供信贷的商业银行等利益相关者逐渐形成了政府扶持光伏生产、光伏投资回报高的共识，而在一个地方政府对经济运行的干预程度和主导性较强的经济体中，这种共识无疑会推动大量投资涌向光伏产业，从而形成“潮涌现象”。
四、对我国光伏产业政策的反思
(一)政策扶持的基本动机
前文对光伏产业发展史的梳理已经表明，国外对光伏产业予以政策扶持的基本动机在于能源安全、产业发展和环境保护等三个方面。以美国、德国和日本为例，尽管三国在不同时期光伏产业发展战略的侧重点有所不同且都经历了调整和修正(余扬和包海波，2012)，[8]但基本考量均基于以上三个方面。其中，对于“产业发展”这一动机，主要是指加强核心技术研发，提高产业本土市场占有率和国际竞争力，抢占光伏这一新能源产业的科技制高点。一直以来，美国、德国和日本这三个国家掌握着光伏产业的核心技术，尤其是技术密集度最高的高纯多晶硅制备工艺。此外，为了应对能源安全和环境保护的挑战，三国均以全国性或地方性政策推进光伏产品的国内应用，其中，德国和日本对光伏的市场应用更加重视，尤以德国为甚，而德国的光伏市场刺激政策也成为其他国家(特别是欧洲国家)效仿的典范。除了美国、德国和日本三国，其他大多数国家(主要是欧洲国家，此处不含中国)扶持光伏产业的基本动机主要在于能源安全和环境保护，而产业发展基本不在这些国家扶持光伏产业的动机之列。
反观中国，从中央层面来看，虽然强调光伏产业对能源安全和环境保护的战略价值，但具体的、可操作性强的鼓励光伏产品国内应用的需求端政策却极度缺乏。这种看似很不一致的政府行为，实际上反映出中央政府长期以来对光伏等新能源产业的政策思路主要是将其视为新的增长机会，期望通过增加光伏等新能源产业的出口和投资拉动经济增长，而这与我国长期以来所遵循的经济增长模式是一致的。在2008年国际金融危机导致经济下行风险加大的宏观背景下，中央政府对经济增长的焦虑自然导致对短期内就能见效的国内投资的依赖度进一步提升，在现行地方官员政治晋升体制下地方政府的GDP政绩考核压力也空前加大，因而中央政府对遍地开花的光伏产业投资实际上起了鼓励和引导(比如光伏产业被确定为战略性新兴产业)作用。从地方层面来看，扶持光伏产业的基本动机既不是抢占光伏产业科技制高点意义上的产业发展，更不是能源安全和环境保护(甚至还要付出能源和环境代价)，而是上文所指出的GDP政绩考量。由于地方官员任期有限，这种GDP政绩考量又具有短期性质。因此，综合中央和地方两个层面的分析，长期以来国内对光伏产业给予政策扶持的基本动机主要就在于GDP短期增长。这一基本动机决定了政策层面基本倾向于扶持光伏产业的供给(生产)端而不是需求端。尽管从经济学一般原理来看，补贴供给端与补贴需求端的政策对生产者、消费者及产品市场的实际效应可能并无区别，但该结论的重要前提之一是该产品的生产者与消费者处于同一市场范围。鉴于光伏产品需求对政策扶持的高度依赖性，欧洲多国2004年以来先后出台了有效补贴光伏需求端的具体政策，培育其国内光伏市场，但中国长期以来并未真正效仿，这就导致中国光伏产业从发展之初就以出口为导向，国内生产的光伏产品九成以上销往国外，因此，对我国光伏产业供给端的补贴实际上是由国内生产者和国外消费者分享，从而也无助于培育国内光伏市场，未能使国内需求端受益。
可见，“追求GDP短期增长”这一在世界范围内比较特别的扶持动机造成了我国光伏产业“生产在国内、市场在国外”的独特现象，自然也就造成了生产环节的污染留在国内，绿色能源输出到国外，这与我国扶持新能源产业发展的战略目标完全背道而驰(金通，2011)。[20]进一步地，由于严重依赖国外市场需求，并且是以低成本优势参与国际竞争，产能扩张倾向强，因此我国光伏产业的安全度较低，抗风险能力较差，一旦国外市场需求下滑，国内光伏产业在短期内就会因严重的系统性产能过剩而陷入全面困境。
因此，应严肃审视我国光伏产业政策扶持的基本动机。能源安全和环境保护的战略价值是光伏产业发展的最基本的意义所在，应该成为我国扶持光伏产业的最基本的动机，这也是除少数具备科技创新优势的国家外大多数国家对光伏产业予以扶持的基本动机。当然，也可以有条件地、有针对性地扶持国内光伏企业开展核心技术研发，鼓励企业谋取产业科技制高点。特别需要避免的是让追求GDP短期增长成为实际上的政策扶持动机，正是这一动机引致了我国光伏产业当前的困境，也是我国若干产业出现系统性产能过剩并久治不愈的基本原因所在。新一届政府已经提出“再不能简单以GDP论英雄”，关键是要将这一理念落到实处。
(二)“光伏新政”的内在逻辑
2013年7月，《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》(下文简称《意见》)公开发布，这是我国为应对光伏产业困境而出台的最为完整和明确的所谓“光伏新政”纲领。《意见》明确指出，“我国光伏产业存在产能严重过剩、市场无序竞争”，应“控制光伏制造总产能，加快淘汰落后产能，着力推进产业结构调整和技术进步”。综观“光伏新政”，主旨仍然是“淘汰落后产能，产业结构调整”，延续了决策者以往对其他产能过剩产业所采取的一贯思路。究其实质，“光伏新政”的内在逻辑实际上是再次将产能过剩的困境归咎于市场失灵，而本文的分析已经清楚表明，光伏产业产能过剩的实质原因在于地方政府利用土地产权模糊、金融体系预算软约束以及环境产权模糊等体制缺陷对产业投资的不当干预，也就是说，光伏产业产能过剩恰恰是政府失灵所致。江飞涛和曹建海(2009)的研究也表明，以“市场失灵”来解释产能过剩形成机理的各种理论均存在根本性缺陷，[21]以这些理论为基础而制定实施的治理产能过剩的产业政策当然也不可能具有合意的效果，这已被我国产能过剩治理政策实践一再证明。不仅如此，由于回避了产能过剩的实质原因，也就不可能从根本上预防产能过剩的形成，这就导致我国产业经济发展中不断有新的产业出现严重的产能过剩问题。
基于“市场失灵”这一内在逻辑而采取的产能过剩治理政策具有强烈的“直接干预市场、以政府选择替代市场机制和限制竞争的管制性特征”(江飞涛和李晓萍，2010)。[22]首先，“光伏新政”具有强烈的直接干预市场的特征。《意见》一方面指出要发挥市场机制在推动光伏产业结构调整、优胜劣汰、优化布局以及开发利用方面的基础性作用，但同时又称要对不同光伏企业实行区别对待，重点支持技术水平高、市场竞争力强的骨干优势企业发展，淘汰劣质企业，这显然是自相矛盾的提法。既然要发挥市场机制的基础性作用，所谓的骨干优势企业技术水平高，市场竞争力强，就应该有能力在市场竞争中脱颖而出，而劣质企业自然会被市场逐渐淘汰，政府只要在法律框架(尤其是反不正当竞争法和反垄断法)的范围内维护公平竞争(而不是区别对待)的市场环境即可，何需政府给予额外的优待和重点支持。《意见》还指出要严格控制新上单纯扩大产能的多晶硅、光伏电池及组件项目，“加快”推进企业兼并重组，“加快”关停淘汰落后光伏产能，这些显然是在重复长期以来政策部门以市场准入、项目审批和强制清理等行政管制措施治理产能过剩的一贯做法，体现出明显的直接干预市场的特征。
其次，“光伏新政”具有以政府选择替代市场机制的特征。《意见》明确要求新上光伏制造项目应满足单晶硅光伏电池转换效率不低于20％、多晶硅光伏电池转换效率不低于18％、薄膜光伏电池转换效率不低于12％。可见，政府对市场的微观干预已经到了极为细致的地步，直接规定光伏产品的技术和工艺水平，这是以政府选择替代市场机制。实施这样的政策，需要具有对供给端、需求端和市场现状和趋势的完全知识，而这些知识只能随着市场竞争过程的展开逐渐显露出来，只有具体场景中的经济主体才可能具有更为详细的做出正确决策所需的知识，政府不可能具有比企业家更为敏锐的发现正在运行的市场竞争中潜在知识的能力(江飞涛和李晓萍，2010)。[22]相反，政府替代市场进行选择会抑制企业自主发现知识的积极性，使产业发展失去自我调整的能力，从而陷入政府主导的状态，不可避免地降低市场运行效率。
最后，“光伏新政”具有限制竞争的特征。《意见》一再指出要对所谓骨干优势企业予以优待，加快淘汰所谓劣质企业，加快企业兼并重组，培育一批龙头企业，并明确要求金融机构实施“有保有压”的信贷政策，以产业政策强制干预信贷资金流向。显然，这是试图以行政力量实施“强制清场”，将政府眼中的所谓劣质企业尽快清除出光伏产业，限制产业内竞争强度，而将市场空间留给政府选择的所谓骨干优势企业，并协助这些企业“做大做强”。这种限制竞争的产业政策隐含了我国政策部门对高市场集中度的一贯推崇，但这种推崇并无可靠的理论依据(江飞涛和李晓萍，2010)。[22]无论是在理论上还是实践上，都不存在一个对所有经济体、所有产业、所有发展阶段都适用的最优市场结构。只要不存在人为的限制竞争，竞争过程内生的市场结构就是有效率的。市场作为一个筛选机制，随着竞争过程的展开而持续地对“此时此地”的胜者进行瞬间选择，企业在竞争中的优势和劣势也相应地进行量或质的动态转换，而这正是企业探索和创新的激励来源。持续的市场竞争过程将使得市场份额逐渐向高效率企业集中，从而出现竞争性集中趋势，只要没有违背竞争规则，这种集中就是有效率的，因为它是竞争性市场过程的副产品。而政府通过限制竞争人为地选择胜者，提高市场集中度，就是替代了市场选择的过程，被选择的胜者无须经历激烈的市场竞争过程就拥有了优势地位，必然导致市场运行的动态效率低下。此外，由于政府代理人并非全都慷慨正直，这种限制竞争的产业政策还会诱致“俘获”问题，从而进一步阻碍市场机制的正常运行。
五、结语
光伏产业无论在全球还是在我国都具有广阔的需求增长空间，我国当前的光伏产业困境并非由于产业生命周期运动，而是产能相对于需求而言显著的阶段性过剩。光伏产业产能过剩形成的深层机理在于：行政分权和财政分权体制下的财政与经济激励、以及地方官员的政治晋升激励，导致我国地方政府具有不当干预产业投资的强烈动机；在土地产权模糊、金融体系预算软约束以及环境产权模糊等体制缺陷条件下，地方政府通过优惠的地价、信贷和弱化的环保要求等政策工具，大大降低了光伏企业投资的私人成本，提高了光伏企业投资的私人收益，进而扭曲了光伏企业的投资行为，导致光伏产业投资的“潮涌现象”，最终导致严重的系统性产能过剩。将光伏产业产能过剩的困境归咎于市场失灵的“光伏新政”无非是以往产能过剩治理政策的又一次翻版，也将不可能产生合意的效果；并且由于再一次回避了产能过剩的实质原因，也就不可能从根本上预防产能过剩的形成，这将导致我国产业经济发展中仍将有新的产业出现严重的产能过剩问题。
能源安全和环境保护的战略价值是发展光伏产业的最基本的意义所在，也应成为我国扶持光伏产业的最基本的动机。然而，基于GDP短期政绩考量的产业政策长期以来严重倾斜于扶持光伏产业的供给而不是需求，尚未对我国的能源安全和环境保护作出贡献。面对光伏产业当前的困境，当务之急是借鉴光伏市场发育相对成熟的先行国家的政策经验，以具体的、合理的、可操作性强的实施细则激励光伏产品的国内市场需求，培育国内光伏市场，而不是反其道而行之地推行实际上抑制市场机制基础性作用的所谓产业结构调整。而从长远来看，要预防和治理我国产业经济发展中屡屡出现严重的产能过剩问题，必须究其本源，对形成产能过剩的深层体制缺陷进行必要的改革，最重要的是改革财税体制和地方官员政治晋升体制，从源头上消除地方政府不当干预产业投资的强烈动机；与此同时，还要改革土地管理制度、金融体制和环境保护体制，移除地方政府所掌握的不当干预产业投资的政策工具。此外，应努力弱化我国产业政策长期以来具有的浓厚的计划经济色彩，尽可能避免政府对微观经济的直接干预。政府对产业的经济性管制应严格限于存在自然垄断和信息不对称(信息偏在)的领域，而不能借“经济性管制”之名，行“行政性管制”之实，从而导致管制的泛化和政府管制权力的无边界扩张。
注释：
①根据德国能源及水务协会(BDEW)公布的数据，2012年5月，德国已经有10％的消耗电量来自于光伏发电。
②2011年日本“3·11”大地震后发生的福岛核危机，引发各国对核电安全性的重新审视，包括太阳能在内的可再生能源(主要包括太阳能、风能、水能、生物质能、地热能和海洋能等)。
③根据欧洲光伏产业协会(EPIA)的统计数据，2007～2011年，欧洲在全球光伏年度安装容量中所占比例均在70％以上。
④当然，还包括中央政府的产业政策导向，如针对光伏产品的出口退税政策。
标签：多晶硅论文; 产能过剩论文; 光伏产业论文; 光伏电池论文; 新能源论文; 光伏组件论文; 光伏论文; 能源论文; 产业金融论文; 战略性新兴产业论文; 经济论文; 电力论文; 电池论文;