改革开放以来交通产业政策的嬗变（下），本文主要内容关键词为：产业政策论文,改革开放以来论文,交通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（三）运价管制的松动
长期以来，运价由国家严格管制。在经济体制改革前，铁道部、交通部、民航总局、管道局等运输行政主管部门，对运价的制定和调整基本上处于无权地位。它们只有根据国家经济方针和实际情况进行测算、建议、申报和执行运价的职责。运输企业根本无权对运价进行必要的调整。运价决定权、调整权高度集中在中央政府。
国务院严格管制运价，并长期实行低运价政策，使运价增长幅度远远落后于物价上涨幅度，交通运输企业的盈利水平低于工业部门的平均水平，运费占社会商品价格的比重过低，且呈现下降趋势。
在五六十年代，低运价政策对稳定整个市场物价起了积极作用，但是，长期偏低的运价水平，严重脱离了市场供求变化，背离了运输价值。在经济体制改革以后，由于物价不断上涨，油料消耗等运输成本大幅上升。低运价与高成本的矛盾日趋尖锐。运价管制僵化、管制过死的弊病日益明显。其突出表现是：运输企业出现政策性亏损；国有公路、水路运输企业由于运价卡得过死，难以适应多种运输经济成分之间的竞争；国家调价总是严重滞后于运输市场变化，使新调价方案出台的积极作用大大衰减。
在这种情况下，交通业内人士普遍强烈提出运价要适度向市场靠拢。虽然至今国家对此没有完全肯定的回答，但运价管制与改革开放前相比，还是有了较大的松动，具体表现是：
1.运价调整时间间隔缩短，调价幅度增大，总趋势是运价上调。除民航票价以外，铁路、公路、水运、管道等运价1995年～1982年20余年间基本没有大的调整。其间偶有微调，也是价格下调。1982年～1995年13年间，除管道运价以外，其它运输方式的运价调整时间间隔普遍缩短。以客运为例，铁路运价有5次大幅调整，调价幅度分别为30%、30 %、112%、34%、54%；公路运价有两次大幅调整，最高调价幅度为136%；水路运价调整4次，最高调幅为96%，另可上下浮动50%； 民航运价调整6次，最高调幅77%。
2.在运价体系中增加了一些前所未有的价格种类。如季节浮动价、优质优价、最高限价、最低保护价、部分运输区段或线路的市场调节价、合同价或协议价、折扣优惠价等等，使原来僵化的运价体系稍微增加了一点弹性。在内河与沿海航运市场上，基本上改变了运价统一的旧模式，除国家指令运输物资外，都实行了运输企业与货主直接见面、协议定价、自由成交的作法，其运价管制松动的幅度最大。
3.铁路、公路交通行政主管部门对某些收费项目有了部分定价权。如1990年颁布的《铁路法》中，第一次以法律形式规定了铁路运价分为两级管理，国务院管理国家铁路的客货运输价格，铁道部管理客货运输杂费，省级价格管理部门管理地方铁路的运价和杂费。1989年公布的《公路运价管理暂行规定》中确认交通部负责制定与调整国际集装箱汽车运输和汽车客货运输主要收费项目的基本费率、费率比差。1992年国内航空折扣票价改由民航总局管理，并实行指导价。用法律法规形式明确主管部门拥有部分定价权，是运价管理体制的初步改革和良好开端。
四、交通产业对外开放及利用外资的政策
（一）交通产业对外开放的政策
交通产业较早对外开放的是公路和水运部门，例如前文已经提到的公路、水路运输市场的对外开放。从1992年开始，我国较大幅度地放宽了对交通产业的限制，在铁路、收费公路、大桥、港口、机场和大量的运输服务业等方面，对外开放步伐大大加快。例如，1993年以后，交通基建除了主要铁路和公路主干线，基本上都对外国开放了。有关政策详见下表。
1992年以来交通运输业对外开放状况
对外开放程度外资收费方式
铁路 政府垄断跨省的铁路网主干 在合资铁路铁路段内,允
线,外商可参与地方政府所 许合资双方自行订价,并
管辖地区的辅助线路,这类 可用外汇结算,或采用其它
工程需报国家计委立项批准 的价外优惠政策.
方可动工,允许外商以合资
和合作方式建设和经营铁路.
公路 鼓励与外商合资合作或外商 外商独资或合资公路、大
独资建设公路、独立大桥和 桥和隧道可以自订价格,
隧道.也可用BOT方式开发. 可用外汇结算,也可用价
外补偿赠于土地等.
江海航运 鼓励中外合资建设并经营公 专用航道和成片开发区内
用码头泊位：允许中外合资 航道可自行订价和收外汇
租赁码头；允许外商独资建 .公共码头收费受到管辖
厂时独资建设专用货运码头 .水路运输价格放开.
和专用航道；允许中外合资
经营码头装卸业务；允许外
商设资开发经营成片土地时
,在地块范围内建专用港区
和码头.
民用航空 允许外资参与除航空管制系 允许外资从事相近区域的
统以外的民航设施建设,包 土地开发和其它形式的多
括合资建机场,中方必须占 种经营.
51％以上的股权,外商投资
航空运输可参与30％的股权
,但在企业董事会中的表决
权不得超过25％.
资料来源：①《中国交通年鉴》（1996年）
②张平，中国交通运输业放松管制与引进外资，《管理世界》1995年第4期
（二）交通产业利用外资的政策
交通产业利用外资的主要方式是借款和接受国际援助等间接投资，并积极鼓励和支持外资投向基础设施。国际资本不但青睐我国的运输市场，而且看好我国交通基础设施建设市场。目前我国交通产业利用外资进行交通建设的方式有：
1.借款。包括中央政府、地方政府、各部门、企业和其它经济组织向外借款；
2.合资。包括合资修建公路、铁路、港口码头、机场等设施，开办交通运输企业、交通工业企业和交通运输服务业企业；
3.对外发行债券。如北京、广东、深圳、上海浦东等地方政府在海外发行市政基建债券，其中很大部分用于城市交通建设；
4.发行股票。即把有发展实力的交通运输企业的股票推到海外上市，扩大融资，如东方航空公司、广深高速铁路公司、西北航空公司等企业股票于1994年赴海外上市；
5.BOT和准BOT方式。主要用在高等级收费公路等项目上，利用土地进行价外补偿，如重庆地铁、深圳地铁、北京京通快速公路等项目就采用了这种方式。
1992年以来，随着国内国际资本市场的开放，利用外资进行交通建设的规模逐渐扩大。据不完全统计，至1995年我国累计利用外国中长期贷款约1100亿美元，其中交通产业约使用220多亿美元，占20%。 一些全国闻名的大型工程，如秦皇岛、日照港煤码头和上海、天津、广州等港口集装箱码头等一批港口码头工程，京津塘、成渝、济青等一批高等级公路工程，大秦、南昆等一批铁路工程等等，都利用了外资，取得了较显著的社会经济效益。
五、对交通产业政策变革的评估与建议
（一）交通产业政策变革的显著成效
交通产业成为国民经济建设的战略重点以后，优先发展交通的口号开始逐渐落到实处。因此，在许多方面取得了明显的成效。其中比较突出的有以下四个方面：
1.交通基础建设得到加强。“七五”和“八五”10年中用于交通运输邮电部门国有单位的固定资产投资约达48255亿元，比前6个五年计划期间（1953～1985年）的投资总数增加了28倍。“八五”期末，全国铁路运输营业里程达到6.26万公里；公路通车里程由94.24 万公里增加到116万公里，10年增长22%；民航航线里程由27.72万公里增加到112.8万公里，增加307%。客、货运载工具和通讯传输工具的实力大大增强。1995年与1985年相比，铁路机车拥有量由11772台增加到15146台，增长28.7%；客车拥有量由20872辆增加到32404辆，货车拥有量由300886辆增加到432731辆，两者分别增长55.3%和43.8 %； 民用汽车保有量由321万辆增加到1040万辆，增长224%；民用飞机由390架增加到700多架，增长79.5%；民用机场由66个增加到137个，增长107%；民用机动船舶由2089万净载重吨增加到4094万净载重吨，增长96%；城市电话交换机总容量由336万门增加到7203万门，增加20多倍。 从以上统计数字可以看出，10年中交通基础设施建设已有了长足进步。它是交通产业的物质基础，为交通产业的发展提供了重要保证。
2.运力大幅增长，通讯快速发展，缓解了交通运输和邮电通讯紧张的局面。“七五”和“八五”时期，运力和通讯能力都上了新台阶，完成的社会运输量和通讯业务量大幅度提高，不仅绝对量创了历史新高，而且增长速度也是稳步上升的。1995年与1985年相比，完成的旅客运输量由62亿人次增加到117亿人次，年均增长8.87%， 客运周转量由4437亿人公里增加到9133亿人公里，年均增长10.58%；货运量由74.57亿吨增加到124.37亿吨，年均增长6.67%，货物周转量由18126 亿吨公里增加到35381亿吨公里，年均增长9.51%；沿海主要港口货物吞吐量由3.1亿吨增加到8亿吨，年均增长15.8%；邮电业务总量由56.4 亿元增加到998.85亿元，年均增长170%。由于全社会运力和通讯能力的增长， 使“买票难”、“行路难”、“装电话打电话难”、交通通讯服务质量低等一系列长期存在的“老大难”问题，在总体上出现了缓解趋势。
3.交通装备的技术水平有了较大幅度的提高。铁路方面，1995年同1985年相比，铁路复线的比重由19.2%上升到31%，1997年中期，复线率为27%；电气化铁路比重由8%上升到18%，1997年中期， 电气化率为15.5%；电力和内燃机车比重由34.8%上升到71.2%；京沪、京广间开行的5000吨级货物重载列车和主要干线客运列车提速试验成功：这些都标志着铁路技术装备水平有较大提高。公路方面，“七五”和“八五”期间，高速公路从无到有建成2141公里，高等级路面汽车专用路也由19.53万公里增加到38.7万公里，增长98%。水运方面， “七五”和“八五”期间，重点建设和改善了煤炭、油品、矿石、粮食和集装箱等装卸系统，装备了一批具有较高机械化自动化水平的成套设备。集装箱船队已居世界第四位。第四代大型集装箱运输船舶已投入运营。民航方面，民航机队的结构发生了很大变化，主力机队由最先进的机型组成，机龄短、技术新、经济性能好，极大提高了飞行安全性和舒适性，其中部分飞机的利用率已达到国际先进水平。邮电方面，至“八五”末期公用通讯网已完成由人工网向自动网的过渡，基本实现由模拟技术向数字技术的转变。全国长途传输数字化比重达到99.2%。邮政网的作业处理机械化自动化和窗口电子化水平明显提高。1995年与1985年相比，长途自动交换机容量由1.15万路端增加到351.87万路端，增加300多倍； 长途通讯光缆从无到有，达到10.85万皮长公里；微波线路由1.7万波道公里增加到8万波道公里，增加6倍多。
4.交通产业政策变革深得人心，其效益得到全社会认同。交通成为国民经济建设的重点产业后，各部门都加大了改革力度，不断推出改革新举措。铁道部陆续出台了运输改革八项方案。交通部推出了培育发展交通运输市场、不断扩大公路、水运对外开放领域的多项方案；民航总局积极拓展航线，整顿航班秩序，开创以“民用航空法”规范服务行为的新时期；邮电部制定了全行业以市场需求为导向的发展战略，不断开拓市场迫切需要的新业务，等等。这些改革举措为交通产业发展提供了新条件，为社会就业、人民致富开辟了新领域。其积极作用已被社会认同。“只要有了交通线，就能富起一大片”，“要想富、先修路”，“交通发展，百业振兴”，“交通闭塞，守穷欠债”，“交通畅，能招商”，这些流行的民谚俗语，反映了交通建设对经济发展的辐射带动作用，反映出群众对重点发展交通产业的战略及其效益的认同。
（二）交通产业政策存在的问题与建议
1.交通产业投资仍应注意以下问题：
（1）还要继续增加投资。 交通产业的发展仍不能满足国民经济快速发展的需要。“八五”时期交通产业投资还没有达到高投入的程度。交通运输部门投资还是偏低，尤其是铁路和水运投资缺口甚大。今后仍然要把交通产业作为经济建设的重点，继续增加交通产业基础设施和技术改造的投资比重，并加大交通产业内部投资结构调整力度。
（2）加强交通产业投资的统筹规划，加强调控力度， 尽量减少盲目投资。坚持先规划后建设的原则，未纳入规划的不能立项。在配置交通资源上应保证全国交通一盘棋，克服一些地方不顾实际需要和财力积蓄，争上项目重复建设的现象。当前尤其要在民航机场和港口码头建设项目上加强宏观调控，避免资源浪费。
（3）集中财力保证重点项目建设。 重点骨干项目的投资是合理配置有限资金的关键。各种投资渠道的资金都应在得力措施的保驾下首先流向重点项目。为此，在投融资政策上还应继续给予充分支持。优先安排使用国内和国外贷款。适度扩大外资直接投资重点交通基础设施建设的规模。
（4）大力提高交通产业投资效益。 应严把项目可行性研究和技术经济论证这一关。努力实现投资决策科学化和民主化，防止决策失误造成的投资浪费，避免某些建设项目过早（过于超前）纳入规划的现象发生。
（5）努力实现运输能力增长方式的转变。例如， 要克服重铁路新线建设、轻旧线改造的倾向（不能简单地以营业里程来衡量铁路公路的发展程度），要通过对铁路老线进行技术改造，提高复线率，提高自动化和电气化水平，要对现有公路进行改造，提高公路的等级水平，以实现铁路、公路运输能力增长方式的转变。
2.积极建设全国统一的综合交通运输体系。长期以来，我国交通运输结构不尽合理。从“七五”起交通运输结构开始有所改善。“七五”计划中提出：“交通运输业要在继续抓好铁路建设的同时，大力加强公路、水运和空运的建设，逐步建立起结构协调、布局合理的综合运输网，充分发挥各种运输方式的优势。”这是对以往交通运输结构的检讨，又是对加强综合交通规划、构筑综合运输网的新认识。
1993 年国家计委组织了《90 年代交通发展纲要》和《“九五”及2010年交通运输发展基本思路》的研究。“八五”末期国家计委提出的交通运输发展战略目标是：“通过加快交通设施建设，优化运网布局，改善运输结构，改进技术装备，提高运输服务质量，用二三十年时间，建立起适合中国国情的现代化综合交通运输系统，运输能力在总体上适应国民经济和社会发展的需要”。最近李鹏同志提出，我国的交通运输业应该以铁路为骨干，公路为基础，充分发挥水运，包括内河、沿海和远洋航运的作用，积极发展航空运输，适当发展管道运输，建设全国统一的综合交通运输体系。认识已经基本统一，今后的问题是积极努力，尽快落实综合交通运输体系的建设。
3.进一步开放市场，加强市场规范和管理，加快运输价格改革的进程。为了适应市场经济发展的要求，以及进一步促进交通产业的快速发展，应当进一步解放思想，扩大市场开放的领域，提高市场开放的程度，更多地引入竞争机制，逐步减少不必要的垄断经营。例如电讯业市场可以适当开放，允许竞争，以培育电讯市场的发展，解决群众装机难等问题。
发展市场经济需要加强市场规范和管理。公路和水路运输市场的局部放开，增加了市场活力，促进了竞争，方便了旅客和货主，同时也产生了一些问题。例如一些地区出现了运力盲目发展的倾向，竞争无序，倒卖货源，欺行霸市，偷漏税费，无证经营，非法营运等违法行为较普遍。部分地区划地为牢，人为分割，封锁运输市场。车船维修市场上采用不正当手段招揽业务，维修时偷工减料，以次充好，以旧顶新等劣质服务屡禁难止。这些问题应通过规范市场主体的经营行为，加强立法及执法力度，尽快加以解决。
要加大运输价格改革的力度。运价管制有所松动是符合市场经济要求的正确明智之举。在充分予以肯定的同时，还应清醒地看到，运价管制的松动远远解决不了目前运价体系中存在的一些重大问题，诸如运价水平仍然偏低，运价向市场定价靠拢的进展不大，运价严重背离运输价值，运价与社会商品价格的比价关系以及各种运输方式之间的比价关系都存着不合理的现象，等等。这些问题的解决需要各方面的努力，最根本的对策是加快运价改革的进程，加大运价改革的力度，让运价大步走向市场，使运价在亿万次市场交换中接近运输价值。