日本义务教育均衡发展的法律保障&以东京为例_均衡教育论文

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       日本义务教育规模庞大，但全国各地义务教育发展水平却没有明显差异。这是因为日本业已形成了一整套完善的义务教育法制体系，形成了中央和各级地方政府以及义务教育阶段的公立中小学必须遵循的各种法律、法规体系。设计周密的教育经费体系，不断提高的学校设置标准确保了全国各地中小学教育硬件条件的一致；文部科学省制定颁布的学校指导要领(教育大纲)，明确规定了中小学必须遵循教育内容，确保了各地中小学教育内容的一致；严格的教师培养、教师资格体系、教师录用考试以及教师在职研修、定期流动制度又确保了中小学教师资质大致均衡。

       一 教育基本法制

       日本《宪法》第26条：“所有国民具有依据法律，根据其能力平等接受教育的权利”、“根据法律规定，所有国民有负有使其保护的子女接受普通教育的义务。义务教育无偿。”[1]

       根据宪法提出的义务教育“平等”“无偿”的原则，日本《教育基本法》第4条规定：“所有国民，必须得到接受平等的，适应其能力的教育的机会，教育不因人种、信条、性别、社会身份、经济地位或门第而有差别。”为此，“国家及地方公共团体，必须对尽管有能力但因经济原因上学困难者采取奖学措施。”必须“保障义务教育的机会，为确保其水平，在合理分工及相互协助前提下，负实施的责任。”[2]也就是说，在义务教育领域，国家与地方政府分工协作“负实施责任”，而在其他教育领域，国家与地方政府对有能力但经济困难的学生要“采取奖学措施”。《教育基本法》第16条规定：“国家必须为是全国的教育机会均等及教育水平的维持提高，制定、实施综合性教育政策措施。”[2]基本法中提到的综合性教育政策措施大致包括教育经费、学校基本标准、教育内容、教师资质等方面，而这些政策措施也大都用法律、法规或行政命令的形式颁布。

       二、教育经费的法制

       日本在义务教育阶段，私立小学学校数仅占0.98％，学生数仅占1.11％；初中学生数占6.85％，学生数占7.21％。除了到义务教育后的高中阶段，私立的比例提高，大致占学校数的四分之一，学校数的三分之一，但与高等教育阶段私立大学学校数占77％，学生数占73％相比，依然是国立、公立为主(国立多为国立大学附属学校，所占比例很低)，[3]日本中小学绝大多数为地方政府设立的公立学校。

       教育费设置者负担是日本义务教育最重要的原则，但是日本国内各地方经济发展水平并不均衡，单靠地方政府的财力很难维持国家统一水平的义务教育。日本均衡各地义务教育经费的最重要的法制有两项，《义务教育费国库负担法》[4]以及《地方交付税法》。[5]

       1952年颁布的《义务教育费国库负担法》规定，所有义务教育学校教师工资及其他报酬所需经费的三分之一由国库负担。现在日本国库负担对象人员约70万，2006年度的预算额为1兆6763亿日元。[6]此外，还有《义务教育学校设施费国库负担法》(1958年)规定，根据小学、初中设置基准，公立小学校舍、体育馆等新建、增建费用(包括收买、建筑等)的三分之一，公立中学校舍、体育馆等新建、增建费用的二分之一由国库负担。义务教育学校遇到自然灾害，按《公立学校设置灾害重建费国库负担法》规定：公立学校灾害重建费用的三分之二由国库负担。

       1950年，日本颁布《地方交付税法》。该法的目的是为了使各地方政府间财源均衡化。地方交付税由国家统一征收，以确保必要的财源，而后由国家根据地方政府运行的实际情况设定统一的交付基准，交付地方政府，以保障地方政府正常运行。日本的地方交付税为国税的一定比例(所得税的32％，酒税的32％，法人税的32％，消费税的29.5％，香烟税的25％)，但实质上是国家代地方政府征收的地方税。但是，通过国家征收，消弭了各地因经济发展水平不同而存在的税收额多寡的差异。国家通过地方交付税，防止税金收入(财源)失衡，调整地方政府间财政收入不均衡，而实现全国均衡化发展。地方交付税分为普通交付税(总额的94％)与特别交付税(6％)。普通交付税额为地方政府基准财政需要额与基准财政收入额之间的差额。对收入超过需要的地方政府(如东京都)不交付。特别交付税针对因自然灾害等产生的紧急财政需要。地方政府基准财政需要额中最重要的一项就是以教职员数、学生数等为测量单位的教育费。

       除此之外，还有一系列的法律、法规在义务教育均衡发展中发挥了重要作用。1951年颁布的《关于国家援助就学困难学生的法律》，要求地方政府负担因家庭经济困难无法上学的学生的学习用品费、上学交通费以及修学旅行费，国家给予相应的补贴。1954年，日本制定《偏僻地区教育振兴法》，规定了国家和地方政府的责任分工，向在偏僻地任教的教职员支付偏僻地津贴。还颁布了《有关盲人学校、聋哑学校及养护学校的就学奖励的法律》，规定国家和地方政府分工，向这些学生提供经济援助，用以负担教科书的费用、学校伙食费、上学或回家所需交通费及辅佐人所需交通费、学校附设的寄宿居住所需要的费用、休假旅行费用、学习用品的费用等。1963年，日本颁布的《免费提供各类义务教育学校教科书措施法》规定，国家必须为各类义务教育学校的学生免费提供教科图书等。

       尽管义务教育无偿，但到20世纪60年代，日本义务教育阶段还存在私费问题。由于地方政府教育经费不足，学校在进行许多规定之外的活动时，存在向家长收取一定费用的情况。1967年，东京都教育委员会曾发出通知，决定增加公费投入，要求杜绝学校接受家长捐款，征收PTA会费，学校活动收费等等。[7]

       三、学校教育教学条件的法制

       1、中小学设置基准

       1947年颁布的《学校教育法》第3条规定“设置学校者必须根据学校的种类，遵照文部大臣制定的设备、编制及其他相关基准设置。”[8]但是，由于中小学绝大多数是公立学校，校地、校舍以及设施设备均由国家及地方政府提供或负担，按大致相同的标准建造、配置，所以很长时期没有制定相关设置基准。到2002年“为了促进包括私立学校在内的多样的中小学设置”，而制定了中小学最低设置基准。[9]

      

       根据日本文部科学省《小学设施建设指针》及《初中设施建设指针》，[10]日本中小学设施建设的基本方针是建设能够对应变化的高性能、多机能的学校设施环境，确保健康、安全、充裕的设施环境。将中小学作为地区终身学习、地区建设的核心设施来建设。将中小学作为学习的场所，具备应对信息教育、国际教育、综合学习的功能，具备应对多样的学习形态的功能。将小学作为学生生活的场所，关注学生健康、防灾、防事故发生。并对中小学校园的立地条件、周边环境、学生上学路程、路径以及学校内部各种设施提出了具体要求。日本中小学的建筑朴实、坚固，尽管校舍内外几乎不用装饰材料，但整洁卫生。如果看的学校多了，甚至会有千篇一律的感觉。在日本，公立中小学是最普遍、最重要、最接近民众的公共设施，不仅是教育机构，更是社区的核心。作为日本国内数量最大的公共设施，中小学承担了社区防灾避难的主要功能。根据日本消防厅2006年的统计，日本国内防灾避难设施的61.4％是中小学。在全国33，131所市、町、村立学校(小学、初中)中，有31，064所被指定为避难场所，占总数的93.8％。[11]

       日本《建筑基准法》[12]规定，作为防灾避难设施的中小学必须是抗震、耐火、钢筋混凝土结构。要求所有学校设施都必须定期接受抗震安全检查，并根据检查结果进行抗震加固。1950年颁布的建筑基准法及其施行令(通常被称为旧抗震法)规定，学校作为特殊建筑物，其抗震强度应该是普通建筑物的1.25倍。1981年建筑基准法施行令改正，大幅度提高建筑物的抗震标准，规定一般建筑物在罕见地震(7级，100年内发生概率10％)中不倒塌崩溃，而抗震强度为普通建筑物1.25倍的学校受害应该在中等程度之内(可以修复)。1995年7.2级阪神大地震中，完全倒塌房屋10万5千栋，但没有一所中小学出现建筑结构性损毁。[13]

       2、学校设置、班级编制及供餐标准

       日本法律规定，小学生上学距离大致在4公里范围内，而初中生上学距离在6公里范围内。[14]也就是说，政府必须在此范围内设置中小学。日本《学校教育法》第5条规定：学生必须到教育委员会指定的学校就学。1998年以前，日本中小学实施严格的学区制，不存在择校问题。20世纪60年代是日本升学竞争最为激烈的时期，民间也存在通过虚构户籍等各种手段“择校”的情况。为此，东京都教委数次发出通知，要求教育部门及学校与相关政府部门协作杜绝这类情况。而对于由于居民小区新建等引起的学区间学生数的过多、过少，要求学区间协商解决。[15]

       第二次世界大战后，日本中小学标准班级学生定员为50名，1959年以后历经5次改善，1991年后，中小学班级定员降低至40名。表2是东京都现行中小学班级编制标准，[16]与国家标准相同。

      

       第6、7次改善是为实施复数教师同时指导一个班级的所谓“教师组指导”的学校增加教师定员。2006年，日本文部科学省以培养学生的“生存能力”，掌握“切实的学力”，实施“个性化”“细致”指导为目的，2006年开始实施第8次教师定员改善计划(2006年-2010年)。计划为推进综合学习中小班化教学；为使小学一年级学生掌握基本生活习惯、学习态度，实施35人班级或配备副班主任；为充实中小学阅读指导、外国学生日语指导而增加教师定员。并相应改善其他诸如养护教师、营养教师、事务职员以及特殊教育学校教师定员。计划在5年内增加公立中小学教师定员15000人。[17]

       现在，日本中小学教师定员数(除校长之外)基本是依据班级数乘以一定的系数得出的。日本小学实施“包班制”，也就是除音、体、美之外的所有课程由班主任承担。只有1～2个班级的小学的教师配置系数为1，也就是只有1～2个班级的小学，包括校长在内的教师数为2～3人。随着班级数增加系数相应增加，小学6个班级的系数最高，达到1.29，以后随着班级数的增加系数递减，40个班级以上只有1.13。因为日本初中开始分学科教学，所以初中1～2个班级的系数为4，然后系数逐渐递减，36个班级时系数为1.483。此外，寄宿学校根据学生人数配备相应教师。学校供餐或地区供餐中心也按学生数配备相应的营养教师。学校事务职员也按学生及班级数配置。特殊学校的教师配置数远远高于普通中小学。[18]

       为“促进学生身心健全发育，培养学生对于食品正确的理解与判断力”，1954年，日本颁布《学校供餐法》，规定义务教育学校向学生免费供餐，经费由学校设置者负担。大规模学校独立供餐，而小规模学校则利用学区的供餐中心。东京都还制定了各年龄段中、小学生供餐标准、食品结构以及营养量基准。以10天为一个循环，要求主食、副食种类多样化(如主食为米饭6次、面包3次、面1次)，营养均衡化。[19]

       四、教师资质确保与均衡配置的法制

       义务教育均衡发展的核心是确保教师资质，以及教师均衡配置。日本构建起了较为完善的相关法制。

       1、确保教师资质

       日本《教育基本法》规定：“学校教师必须深刻自觉自己崇高的使命，不断努力研究与修养，努力履行自己的职责。”“鉴于教师使命和职责的重要性，在其身份受到尊重，待遇得到适切对待的同时，必须努力充实教师的培养与研修。”[2]

       日本政府通过提高教师地位，建立健全的教师培养、任用、进修制度以确保教师资质。1997年7月日本教育职员养成审议会第一次咨询报告提出教师既必须具备任何时代都要求的“对教师职业的热爱、自豪感”以及以此为基础的知识、技能，更应该具备当今社会所必需的诸如全球视野、适应社会变化等的资质能力和现代教师职务必然要求的资质能力。[20]日本现行《教师资格证书法》规定教师资格证书分为幼儿园、小学、初中、高中及特殊学校教师资格证书，又以学历为基准将这些资格证书分为专修(硕士)、一类(学士)、二类(短期大学士)。并规定了在大学必须取得的学科科目、有关教师职业科目的学分数。

       2006年7月，日本中央教育审议会提出“关于今后教师养成·资格证书制度”的咨询报告，[21]提出设立“教职研究生院”。教职研究生院不仅以本科毕业生为对象，使之更进一步具备实践性教学能力，同时以在职教师为对象，培养具备实践能力的学校骨干教师。日本教师教育向高学历发展已成为趋势，但是必须注意的是这种高学历并不是以往意义上走研究型道路的高学历，而是贴近教育现场的实践型的高学历，是强调实践性、现场性的本科教师教育课程的延长。

       1947年日本《国家公务员法》规定，国立学校教师适用国家公务员法，1950年《地方公务员法》规定，公立学校教师适用地方公务员法规定。作为国家公务员的国立学校教师工资标准成为作为地方公务员的公立学校教师工资标准的基本参照依据。1974年，《关于为维持提高学校教育水准的义务教育诸学校的教育职员人才确保的特别措施法》，[22]以确保优秀人才，维持、提高学校教育水平为目的，提出“义务教育诸学校教职员的工资，相比一般公务员工资水平，必须采取必要的优待措施。”根据这一法律，日本人事院接连提出提高义务教育教师工资的劝告(其他教师也有相应的提高)。1974年，教师工资平均提高9％，1975年平均提高3％，随着教头(类似我国教导主任)法制化，教师工资表中新设特一级工资，新设工资总额4％的义务教育教师特别津贴。1976年，将义务教育教师特别津贴提高至工资总额的6％，设教育业务联络指导津贴(主任津贴)，并逐渐扩大这一津贴的范围；提高校长、教头的工资等级及管理职津贴，提高骨干教师的津贴。1978年再次提高义务教育教师特别津贴额。[23]20世纪80年代，中小学教师的平均工资大致比同级地方公务员工资高出10％-25％。

       因为中小学教师较高的社会地位，所以吸引大量优秀人才投身教育事业。1998年日本教师录用的全国平均倍率曾高达小学12倍，初中15.9倍，高中11.9倍。由于近年迎来教师退休的高峰期，教师录用数大幅度增加，教师录用考试的竞争倍率逐渐下降。2007年东京都小学教师录用考试的竞争倍率为3.17倍，初中为9.52倍，高中为9.78倍。[24]尽管竞争倍率有所下降，但录用考试竞争依然激烈。

       东京都中小学教师录用考试分两次进行，第一次为笔试，第二次为面试及技能考试。第一次笔试的内容又分为三部分，第一部分为有关教师职业的理论考试，第二部分是所教专业的理论问题，第三部分为论文。各100分，合计300分，各领域考试均设最低及格线，在及格线之上从高分到低分选择录取人数一倍的初试及格者进入面试及技能考试。面试又分为集体面试及个人面试，集体面试为45分钟，考生5人一组进行。考生根据规定，记录考试问题①作1分钟发言，然后进行20分钟的讨论，12分钟的答疑，以考察考生的表达能力、说服能力、调整能力以及协调能力。个人面试内容相对灵活，要求考生以课时为单位递交一个教学单元的教学计划。根据教学计划等，考察考生对教师职业的理解，对所教学科的理解，对应能力、进取心、发展潜力以及身心健康和个人魅力。[25]两次面试各300分，合计600分。音乐、体育、美术、英语教师分别有相应的专业实际技能考试。根据面试及实际技能考试成绩从高到低进行录取。

       日本中小学教师录用后要参加为期1年的新任教师研修。所谓新任教师研修制度，就是指新任教师在任用后1年之内有义务在指导教师指导下，从事教育实务以及其他研修活动。以往，日本在职教师研究更多采用的是“校内研修”或“自主研修”。2006年7月，日本中央教育审议会咨询报告“关于今后教师培养·资格证书制度”中规定教师资格证书有效期限为10年，教师必须在证书更新期限前2年内接受30小时的资格更新讲习，讲习包括事例研究、教案制作、模拟教学等，且必须是由国家认定的、由大学或教育委员会与大学合作举办的讲习，不能满足更新要求的资格证书失效，[20]从而使教师校外研修法制化。

       2、均衡教师配置

       为了保证教师资源在义务教育学校间分布均衡，促进学校均衡发展以及教师专业发展，日本义务教育学校有教师定期学校间流动的制度。

       作为地方公务员的中小学教师的流动范围是所属都道府县内，教师流动的制度由各都道府县制定。东京都规定除校长及区、市教育委员会从学校经营上考虑认为有必要继续留任、并经东京都教育委员会同意者之外，在现任学校任职3年以上的教师均为流动对象，而在现任学校任职达到6年的教师则必须流动。其他因为人员过剩或学校、教育委员会认为适合流动的教师也在流动范围之内，但生病、怀孕、产假等除外。成为流动对象的教师填写“教育职员自我申报书”递交校长。东京都教育委员根据校长意见及各区、市教育委员会的流动计划，在与各区市教育委员会协商的基础上，向各区市教育委员会通知流动预定教师名单。教师根据校长及区市教育委员会的意见，流动到东京都教育委员会决定的学校。为了学校间、地区间教师配置的均衡化，东京都将所属区、市、町、村分为12个区域。规定教师到任职5所学校为止，必须跨3个区域，但是，任职不足3年不计。除校长、区、市等教育委员会要求、东京都教育委员会同意者外，没有3个地区任职经验者不得在同一区域内流动。新教师录用后最初流动者为向岛礁地区学校流动的对象。[26]对流动到其他地区的教师，根据不同地区(区部以外的市、町村)，以及上班路途等因素给予相应的津贴。津贴额为工资额的7％到25％(东京都所属离岛)不等。[27]

       五、日本义务教育均衡发展相关法制的走向

       在日本，义务教育被视为国民生活最低基准(National Minimum)之一，政府最大限度地用公费予以普及、提高。日本政府追求义务教育均衡化的时期几乎与日本升学考试竞争最激烈的时期重合，但作为“国民生活最低基准”而“均衡发展”的义务教育并没有受制于激烈的升学考试竞争。其原因一方面是教育行政机构不以升学率考核学校，学校也不以升学率考核教师。作为公务员的教师被严厉禁止从事有偿家教。另一方面的原因是以骏台、代代木、河合塾为代表的大量升学“预备学校”的存在，这些完全市场化的学校承担了教育“竞争”“选拔”职能。政府培养国民基本素质的义务教育与学生(学生家长)追求个人发展的教育并行不悖。

       但是，经过几十年高速发展，义务教育也像日本其他领域一样出现了制度繁琐、制度疲劳，也确实存在日本式“大锅饭”现象。均衡化，特别是教育内容、教师的均衡化，也使得公立中小学难以办出自身的特色。在均衡化义务教育体制下，除个别例外，日本公立中小学校长没有人事权与财权，而且，大致3年就要流动，很难静下心来深入进行学校教育教学改革。

       20世纪90年代初期，日本文部省提出“新学力观”。第14期中央教育审议会，明确宣言从“形式的平等”转向。[28]而首先公开表明教育政策路线转换的是15期中央教育审议会。[29]“新学力观”的说法改成了“生存能力”，初中高中一贯制学校，跳级等等的学校制度复线化的政策，学区的弹性化、学校评议员、教学时数教学内容的削减的新学习指导要领等等，开始逐一登场。1999年4月以推进“新道徳教育”为选举口号之一的日本著名保守派政治家石原慎太郎当选东京都知事。东京都开始了具有新自由主义色彩的教育改革。2000年，东京都品川区开始实施学区弹性化。2001年，以“满足都民多样需求”为由，在高中阶段设“升学指导重点学校”，时隔35年公开以升学为口号。2003年完全废除学区制度，2005年开始实施以升学为中心的“初高中一贯教育”。

       现在，东京的区部(市中心区)采取择校的地区逐渐扩大，2006年，有14.9％的小学生，15.6％的初中生选择所属学区外的学校。[30]现在，东京都已经有了7所以升学为目的的初高中一贯制公立学校。大概有30％左右的小学毕业生参加初中入学考试，除了部分报考私立学校之外，绝大多数是报考初高中一贯制学校。公立初高中一贯制学校初中阶段免费，高中阶段与其他公立高中相同，但是入学竞争激烈，将学生选拔分流提前到了小学毕业。

       择校扩大了学校间教育水平的差异，并使差异固定化。在实施择校制的品川区，一所小规模初中学生锐减，2006年入学者为0。择校加大了教师的压力，东京都的教师就不愿意流动到品川区所属学校去。最重要的是，保持学校与社区的密切联系曾是日本义务教育的一大特色，而随着择校制实施，学校与社区间的联系日益淡薄。为此，2008年9月东京都江东区教育委员会就决定到2008学年度为止，废止择校制，理由是防止择校制破坏“地区共同体”。[31]

       日本义务教育均衡发展战略遭到质疑，固然有义务教育本身的问题，但更重要的原因是，随着日本社会从工业经济社会进入知识经济社会(日本称“知识基础社会”)，工业经济社会高度均衡发展的义务教育体制与知识经济所需要的“个性化”知识精英、专业人才与可替代劳动力人才结构之间产生了尖锐的矛盾。

       尽管如此，在20世纪90年代开始的日本新自由主义教育改革中，许多有关改变义务教育均衡发展的设想并没有得到真正实施，付诸实施的也遭到了强烈的抵抗，真正成为法律、法规更是少之又少，其原因就是义务教育是“国民生活最低基准”的想法在日本深入人心，难以动摇。如何在保证义务教育均衡发展的同时，避免和消除均衡发展中出现的问题，对日本政府、教育界而言，还有大量亟待探索、解决的课题。

       注释：

       ①2007年考试问题是：就你迄今为止的经验，所谓“好的课”是怎样的课?请用一分钟具体地叙述。根据小组其他成员的发言，你认为上好课的条件是什么?请归纳小组的观点。还有，为使你们每个人都能上好课，从现在到四月份采用之间，如果进行小组研修，应该计划怎样的研修?请归纳作为小组的计划的研修内容与方法。東京都公立学校教員採用候補者選考，http：//www.kyoiku.metro.tokyo.jp/pickup/p_gakko/22senko/mensetu_kadai.pdf。

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