台湾农业现代化评析，本文主要内容关键词为：台湾论文,农业现代化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
台湾以20世纪40年代末50年代初的土地改革为基础，运用“以农业培养工业，以工业扶植农业”的发展战略，利用有利的国际环境，在短短二三十年的时间内就从落后的传统农业经济体发展为新兴工业经济体的一员。研究台湾农业现代化的经验与教训，对祖国大陆尤其是沿海地区实现农业现代化具有重要的借鉴意义。
促进农业现代化的宏观经济政策
为了促进农业发展，台湾当局根据不同时期农业发展的实际需要，制定出一系列较为有效的宏观经济政策，并采取相应的配套措施，使之得以成功实施。
1.改革与完善土地制度
土地是农业最基本的生产要素，土地制度的不断调适是农业发展和实现现代化的基本制度保证。台湾的土地制度变革主要经历了两次土改和90年代以来土地制度的进一步调整。
(1)第一次土地改革 为了恢复和发展经济，保持台湾政局稳定，首先必须加快农业发展，解决农产品供应问题，并在此基础上积累资金，为工商业的发展创造条件。为此，台湾当局于1949～1953年间进行了第一次土地改革。这次土改主要包括三方面的内容：“三七五减租”、“公地放领”和“私田放领”。
第一步是“三七五减租”。“三七五减租”的目的是减轻佃农负担，稳定租佃关系，提高佃农的生产积极性。台湾当局从1949年4月至1951年6月，相继颁布了《耕地三七五减租条例》等一系列政策性法规，规定最高地租额不能超过当地常年主要农作物产量的37.5%。“三七五减租”使占当年台湾总农户36.1%的佃农受益，涉及出租耕地面积达25.7万公顷。第二步是“公地放领”。1951年6月，台湾当局公布《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》，开始将当局掌握的公有土地所有权转为农民所有。放领价格为耕地主要作物正产品全年总产量的2.5倍，可分10年、20年平均偿还。还清全部地价后承领农户即可取得耕地的所有权。从1951年至1976年先后有13.9万公顷公地被出售，28.6万农户成为原公地的新主人。公地放领由于部分解决了农民的土地所有权问题，调动了农民的生产积极性，使农产品供给大幅度增加。第三步是“私田放领”。1953年初，台湾当局颁布了《耕者有其田》及《实施耕者有其田条例》，规定地主可保留中等水田三甲（一甲＝0.97公顷）或旱地六甲，超过的土地一律由当局征收，放领给现耕户。当局按耕地主要农作物全年总产量的2.5倍补偿地主地价，承接耕地的农户也按此价付费并另加4%的年息，在10年内还清。以此办法获得土地的农户数达到194832户，当局征收并放领耕地面积约14万公顷。
经过第一次土地改革，到1961年，私有耕地已占耕地总量的95%，实现了“耕者有其由”的目标，既促进了农业的发展，也为工业化起步创造了良好条件。
(2)第二次土地改革 50～60年代，台湾当局推行的“以农业培养工业”的发展战略，使农业资源大量流失，导致农业在60年代中期至80年代初期出现衰退，并直接造成70年代的工业衰退。为了扩大农业经营规模，提高农民收入，必须进一步改革农地制度。1979年12月，台湾开始实行“第二次土改”。主要措施如下：进一步加速农地重划，为扩大农业经营规模提供购地贷款，促进共同经营、委托经营和代耕，加速推进农业机械化，发展农业生产专业区，提高农民从农意愿，促进农业效率提升。第二次土地改革政策执行了6年，对扩大农业规模经营，促进农业现代化起了一定作用。但相对于第一次土改而言，第二次土改收效甚微。
(3)90年代以来台湾农地制度的进一步调整 为了应对加入WTO以后国际廉价农产品大量倾销台湾的严峻局面，进一步扩大农业经营规模，提高台湾农业的竞争力，台湾当局公布了《农地释出方案》、《农业发展修正草案》、《农业发展条例》等一系列促进农业竞争力提升的政策和法规。其中涉及到农地制度的主要内容有以下几方面：第一，对不同农地实行分类管理，依法保护重要农业用地和保育用地；第二，放宽农地承受人资格，即只要农地农用，农地购买者是否农民身份不受限制，为公司制农业的发展创造了条件；第三，订立奖惩办法，防止农地炒作；第四，冻结“三七五减租条例”，赋予新租契约订约双方的自由签约权。新的农地制度为土地的更合理利用，特别是为扩大土地经营规模、提高农业经营效率提供了制度保证，对提高农业的竞争力发挥了重要作用。
2.确立市场导向型的农业制度与政策，为农业现代化发展提供内在激励
高度市场化是农业现代化的必要条件和重要特征。为此，台湾当局采取了一系列措施，推进农业市场化进程：第一，积极培养农产品营销人才。早在50年代，为了促进农产品加工业的发展，特别是拓展国际农产品市场，为工业发展积累必需的外汇，台湾当局就十分重视培训农产品营销人才与生产经营人才。为了加快人才培训，台湾当局采取了诸如“魔鬼训练营”式的强制性培训方法，对营销人才进行封闭式训练，教官有权对不完成训练任务的学员实施惩罚。高强度的训练为农业培训了大量营销人才与技术人才，为农业市场化奠定了人才基础。第二，为了提高农产品的国际竞争力，促进农产品出口，台湾当局长期对农产品外销采取优惠的外贸政策，例如为农产品出口提供信贷、税收优惠和价格补贴等。第三，重视农产品市场基础设施建设。为促进农产品销售，台湾当局投资兴建了大量的农产品市场设施，如农产品物流行销中心、农产品促销展示园区等。同时，为了更好地解决农产品运销问题，台湾当局还建立了一套完整、科学的市场管理制度及其相应的法规与条例。
3.促进农业科技进步，为农业现代化提供强大的动力
现代农业的主要特征是科技在农业发展中的决定性地位。台湾当局十分重视农业科技，采取诸多措施推动农业科技发展。第一，根据不同时期农业发展的需要，制定相应的科技发展目标。50年代初，主要目的是提高农业产量，因而将科技发展的重心确定为农作物良种培育。70年代以后，为提高农民收入，农业科技的重点转为良种开发、农产品深加工技术的研究与推广。1998年以来，为了提高农产品的附加价值，实现农业可持续发展，台湾当局推行以“科技、资讯、品牌”为重点的产业发展战略，科技发展的主要内容为农业信息技术、农业生物技术、农业环境技术等现代农业高新技术。第二，重视农业科技推广队伍的建设。早在60年代，台湾当局便逐步建立起农业研究机构，大量培训农业科技人才。1984年实施“农业科技升级计划”，进一步加强农业科研与推广队伍的建设，对8万名农建人员进行培训。第三，重视农业科技投入。1985年台湾科技研究开发投入占国民生产总值的比例首次超过1%，1996年上升到3%。其中农业科技占整个科技投资的比例为12.2%（注：单玉丽：《台湾农业增长方式演变及原因探讨》，载《台湾研究》1997年第2期。），在各产业中位居第二，仅次于工业投资。目前，科技进步对台湾农业增长的贡献率达到60%以上，科技成为农业发展的关键要素。
4.大力扶持农业合作组织，为农业规模化经营创造条件
土地资源短缺和扶持自耕农的政策决定了台湾农业以小规模家庭经营为基础，形成小农户与大市场的矛盾。解决这一矛盾必须提高农业经营的组织化程度和扩大农业经营规模。台湾当局50年代起便重视扶持农业合作组织的发展。台湾的农业合作组织包括农会、农业合作社、合作农场、农业产销班等多种形式。农会在台湾已有一百多年的历史，主要以金融业为主，同时兼有执行政府农业政策的职责。1949年，台湾当局发布政令，将农会与合作社合并。1952年，台湾当局规定，农业经营性业务统一由农会负责，农业合作社事业因此陷于停滞。1974年，台湾当局宣布废止农会垄断农业经营的特权，并颁发了一系列促进合作社发展的计划与条例。随后又制订了标准的农业合作社法，台湾农业合作社由此复兴。农业合作社经营的项目主要有以下几方面：第一，共同运输、共同销售；第二，统一加工农产品；第三，统一采购农用生产资料；第四，推广新技术；第五，联合生产；第六，推动合作社之间的合作。农业产销班是80年代以后发展起来的富有特色的小型农业合作组织。80年代中期，农民在运销、采购和生产合作的基础上形成了诸如共同运销班、共同经营班、农事研究班、精致农业班等各种形式的产销班。1992年，台湾当局颁布《农业产销经营组织整合实施要点》，将蔬菜、花卉、果树、毛猪、肉鸡、蛋鸡、养殖水产品等七项产品作为农业产销班发展的重点，要求各县、乡农会或合作社进行指导。到1998年底，农业产销班发展到6214个，加入的农民达到11797人（注：严正：《台湾的农业合作社和产销班》，载《台湾研究集刊》2000年第3期。）（实际是农户数）。农业产销班是在农业经营达到一定规模并形成较强的专业化生产能力基础上产生的，主要职能是农产品的共同运销和生产资料的共同采购以及开展一些农业技术研究。农业产销班对于扩大营销规模、提高农民的市场竞争力、降低经营成本有着重要的作用。目前，台湾当局正在制定措施引导农业产销班向股份有限公司方向发展，藉此实现农业的规模化、企业化经营，从而增强加入WTO以后农业的国际竞争力。但因为农业产销班目前还不是法人，没有进出口贸易权，加之规模普遍偏小，因此短期内难当此任，故而必须推进制度创新。
5.实施农业结构调整政策，提升农业现代化水平
为了增加农业收入、开拓国际市场，台湾当局历来十分重视运用农业结构调整政策，实现农业结构优化。50年代末岛内基本实现粮食自给以后，农业管理部门就着手引导农民减少粮食作物生产，改种经济价值较高的经济作物，以促进农产品出口，换取工业发展急需的外汇。1984年，台湾实施“稻田转作计划”和“农业科技升级计划”，进一步促使种植业转向经济价值较高的花卉、水果、蔬菜、种苗等农产品的生产。90年代以来，台湾当局将改善农业生产结构、提升农产品的竞争力作为施政的要点。调整的目标是提高农产品质量与经济效益，同时还兼顾改善农业发展环境，全面提高农业和农村经济的整体素质和效益。为实现这一结构调整目标，台湾当局主要采取了以下几方面的措施：
第一，对缺乏竞争力的农产品实行辅导转业。1998年开始实施“离牧计划”，目的是引导规模较小的饲养户放弃经营，以减少鸡、猪等过剩禽畜产品的产量。“农委会”负责对离牧的农民进行第二专长培训，经费全部由当局解决，对培训合格的学员还发给5000元奖金。银行也为转业农户提供创业贷款，利息优惠30%，贷款最高额度为2万元，期限最长可达7年。
第二，扶植技术集约、资本密集农产品的生产。目前，台湾主要扶植具有比较优势的园艺、花卉、植物种苗的生产与销售。为了加快花卉业的发展，由当局出资在台中县规划建设占地96.51公顷的“高级花卉专业示范区”，同时还计划筹建“花卉研究中心”、“花卉物流行销中心”和“永久性花卉促销展示园区”。此外，特种水产养殖、植物种苗和新兴食用菇的种植等也被列为未来农业发展的方向（注：赵玉榕：《〈台湾农业发展条例〉的修正与农业转型》，载《台湾研究集刊》2000年第4期。）。
第三，加强培育优良农产品品牌。台湾当局将培育优良农产品品牌作为优化结构的重要内容。1998年，台湾开始实行农产品品牌及品质认证制度。目前，已有30多个农民团体建立了产地品牌，其中水果品牌已达16项。品牌农产品的价格远高于一般农产品的价格，成为提高农民收入的重要手段。
第四，加快发展有机农业。为了改善农牧渔业资源环境，确保食品卫生安全，实现农业可持续发展，台湾当局鼓励发展有机农业。1986年，台湾“农委会”制定了有机农业观察试验计划，组织专家研讨有机农业。1992年，台湾省“农林厅”在“地区农业发展方案”中将有机农业列为重点发展的项目。1995年以来，由各区农业改良场辅导农户开展有机农业栽培试验，并在此基础上推广经验、协助有机农产品的销售。随着可持续发展战略的进一步实施，有机农业将成为未来台湾农业发展的重要趋势。
台湾农业现代化政策绩效评析
台湾农业现代化的顺利实现，缘于台湾在二战后很快就放弃了传统发展经济学的发展思路——进口替代的工业化发展战略，实施了出口导向型的工业化方针与体制，以农业发展促进工业化与扩张市场、重视对外贸易。台湾这一发展战略的实施既有良好的外部环境（国际市场扩大），也有美国影响的作用（美国倡导的自由资本主义），而更重要的是台湾当局当时在岛内面临着严峻的局面：国民党政权在大陆溃败后，大量军政人员逃往台湾，导致岛内人口剧增，农产品供给严重不足，社会政治稳定面临严峻挑战。为了巩固政权，首要的任务就是加快发展农业，增加农产品供给，满足人民基本生活需求，并以此为基础，为工业化发展创造条件。正是在这些内外环境的巨大压力下，台湾当局被迫采取了首先加快发展农业，然后迅速完成由进口替代战略向出口导向战略的转换（台湾实行进口替代发展战略的时间约为40年代末到50年代，60年代初即迅速转向出口导向发展战略）。台湾之所以能够迅速走上以新古典主义复兴为特征的发展经济学的第二阶段的发展之路，也与台湾当时的资源秉赋条件的变化密切相关。40年代末以来，台湾岛内人口剧增，特别是受过初中以上教育的人口大量增加，导致台湾人力资源极大丰富，而物质资本则十分短缺。所以，加快经济发展的最有效手段就是采取充分利用人力资源、节约资本资源的经济发展政策。这样，优先发展农业和以农产品加工业为中心的轻纺工业自然就成为当时条件下的最佳选择。台湾当局实行了优先发展农业和“以农业培养工业”的政策，并将这一政策与出口导向型发展战略有效结合，达到利用有利的国际市场环境促进经济发展的目的，从而为创造“台湾奇迹”奠定了基础。由于土地改革及其他一系列政策的刺激，50～60年代，台湾农业得到迅速发展。尽管此时人口增长率陡升，但农业发展速度还是超过了人口增长率（注：杨德才：《工业化与农业发展问题研究——以祖国台湾为例》，经济科学出版社2002年版，第6页。），具体情况参看下表。
在台湾当局实施的农业现代化政策中，作用最大的当属土地政策和市场经济制度。因为这两者都属于根本性的政策。土地产权制度的改革特别是第一次土改，是农民生产积极性极大提高、农产品供应不断增加和农业现代化加快发展的根本原因。土地产权的私有化确立了农民在农业生产与农产品销售中的市场主体地位；土地租佃条件的改善和地租的下降减轻了农民的负担，有利于提高农民收入。农民在利益最大化动机的驱动下，努力根据市场需求供给农产品。台湾当局农业结构调整政策之所以取得了一定成效，主要原因就在于其实施的政策符合农业结构变动的内在规律。它表现在台湾当局总是根据岛内外农产品供求的实际情况来决定农业结构调整政策的方向、步骤，并采取一系列配套措施来促成结构调整政策目标的实现。农业产业组织优化政策（如鼓励自耕农政策、农民合作组织政策、农业企业化经营政策等）也是农业市场经济制度的派生物。在农业科技水平较低的情况下，实行鼓励自耕农的政策（其特点是家庭经营、精耕细作）有利于提高农业的效率，这已为世界农业发展的实践所证实。台湾在50年代以后实行的“耕者有其田”制度基本上属于鼓励自耕农的制度，对50～60年代农业的巨大发展起了十分重要的作用。但是，当农业科技达到较高水平以后，就必须用大规模经营替代小规模家庭经营，这时应实行有利于促进规模经营的产业组织政策及其他配套政策。如台湾当局70年代以后实施的促进农业合作组织发展和推进企业化经营的政策，都属于这类产业组织政策。这些政策的实施，对于提高台湾农业现代化水平产生了一定的效果。
台湾农业生产成长率
农业年均人口年均
期间成长率(%) 成长率(%)
1910～1939年 3.31 2.02
战前时期 1910～1920年 1.66 1.31
1920～1939年 4.19 2.40
战时 1939～1945年 -12.32
0.46
1945～1965年 7.213.91
战后时期 1945～1952年 12.934.93
1952～1965年 4.25 3.45
资料来源：张果为：《台湾经济发展》，台湾，正中书局1970年版，第166页。
但是，从总体上来说，台湾当局促使农业产业组织转型、推进规模化经营的政策效果相当有限。其原因是多方面的。除了政策力度不够外，重要原因在于各种政策不配套。如60年代中期以后，土地政策与产业组织政策不配套，表现为“耕者有其田”的政策与促进规模化经营存在内在冲突，造成60年代中期以后，农业发展和农民收入面临重重困难。当然，这个时期的困难不同于40年代末50年代初的农产品严重短缺，而是表现为农业增长率下降，农民收入增长缓慢，农业收入与其他行业收入差距不断扩大，导致农民厌农、离农意愿强烈。如果不进一步调整土地制度，要想实现规模化经营、推进农业现代化水平不断提高是十分困难的。
当然，我们在分析台湾农业政策对农业现代化推进的绩效时，也应认识到农业政策调整的作用不是万能的，它的作用大小主要取决于农业在国民经济中的相对地位（体现为农业产值占国内生产总值的比重）。当农业在国民经济中的地位相对较高时，农业政策的效能就更大。如台湾40年代末～60年代的农业政策，特别是第一次土改的作用十分显著。除了这些政策符合农业发展的内在规律以外，重要原因就在于这一阶段台湾农业在国民经济发展中占有十分重要的地位。而70年代以后，台湾农业政策效果相对下降，农业发展面临诸多困难。除了政策力度不够和各种政策本身不配套以外，还有以下几方面原因：其一，政策的边际效用递减。边际效用递减是经济学的重要规律，这一规律同样适用于经济政策，这最明显地表现在台湾土地改革的过程中。在台湾三个阶段的土地制度改革中，绩效最明显的是第一次土改，以后的土地制度改革效果相对不佳。因为第一次土改是土地制度的根本变迁，而以后的土地制度改革则属于修修补补式的细微调整，因而其制度绩效必然下降。其二，台湾已经进入高度工业化、现代化阶段，农业在国内生产总值中的比例不断下降，农业的相对地位趋于下降，农业政策绩效也随之下降。其主要原因是当局对农业的重视程度不断下降。其三，农业政策的效能还受到农业资源秉赋和农业贸易条件变化的影响。适当的农业政策只能减轻影响的程度，而不可能从根本上克服其影响。台湾在极为不利的农业资源秉赋条件（土地资源短缺和劳动力成本高）、农产品贸易日益自由化和国际化的双重约束下，农业发展受到的冲击必然日益加大，这是任何农业政策所无法完全改变的。适当的农业政策的作用只能表现为将这些冲击的程度降至最低点。近年来，祖国大陆的“三农”问题也日益严重。尽管政府采取了大量促进农业发展和农民增收的政策，但总体来说收效甚微。除了这些农业政策没有从根本上克服城乡二元体制的矛盾以外（同时还存在诸多其他制约因素）（注：黄金辉：《我国农业产业化制约因素分析》，载《经济学家》2003年第2期。），另一个重要原因是农业在国民经济中的地位与作用在工业化与现代化进程中不断下降和减弱。