学区综合管理的特点与路径--基于组织变革的视角_均衡教育论文

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       [中图分类号]G521 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2015)06-0032-06

       区域内教育均衡发展，是实现区域教育现代化的重要标志，也是推进教育公平、满足人民群众接受优质教育需求的重要任务。党的十八届三中全会对深入推进教育均衡发展提出了明确要求，即推进义务教育免试就近入学，试行学区制和九年一贯对口招生。学区一体化管理则是对学区制改革的重要探索，是当前促进区域教育优质均衡发展的创新举措。

       一、学区一体化管理的改革缘起

       (一)学区一体化管理的内涵界定

       1.“学区”：学区一体化管理的组织基础

       学区是基于区域规划的“核心—边缘”理论而提出，以本级行政区内的全部教育机构为对象，统筹考虑各级学校在空间上的地理分布和学校间资源组合的结构特征，以优质教育资源的均衡布局为主导，把不同发展水平、不同结构特征、地理位置相近的几所学校组建在一起而形成的。每个学区均是由强弱学校搭配或资源特色差异搭配而组成的发展共同体，是一种松散型网络组织模式。

       2.“一体化”：学区一体化管理的运行机制

       学区一体化是过程性手段与目标性结果的统一，即“通过学区一体化的过程手段来实现学区一体化的目标结果”。学区一体化的手段是指学区内校际资源共建共享、良性互动、双向沟通、优势互补、同步管理，以此来实现学区一体化的目标，即缩小区域内校际差异，实现区域内优质教育资源均衡配置。学区一体化的本质是打破校际壁垒，实现优质校与薄弱校的一体化，即把多个原来相互独立的学校通过各要素间的和谐有序互动，发展为一个组织共同体，以同一整体的理念对优质资源要素进行统筹、协调、共建、共享，构建区域内优质教育的均衡结构。学区化管理是对传统学校管理方式的变革，即由“政府—学校”的两级管理转变为“政府—学区—学校”的三级管理。学区一体化的目标实现则需要打破原有的制度设计，系统构建学区一体化的制度体系，内容包括师资、课程、教学、经费、设施等资源的一体化。

       (二)学区一体化管理的问题缘起

       1.区域内优质教育资源配置的校际差异

       当前，“择校”问题在多数地区普遍存在，根源在于优质教育资源在学校间的配置不均衡，表现为师资队伍、教育经费、生源质量、办学条件等方面。

       根据罗尔斯(J.Rawls)《正义论》中的机会平等与差别原则，理想的校际均衡状态不仅有硬件设施、师资队伍等资源的公平配置，还要有基于差异的资源补偿和效能优化，即给薄弱校提供资源和政策优惠，实现差异公平的价值目标。

       2.区域内校际一体化发展的组织诉求

       我国现行的教育行政组织形式是以泰勒(F.W.Taylor)的古典组织理论为基础的，表现为“条块分割式”的等级管理模式，地方各级教育行政组织受中央统一领导的同时，与辖区内的学校之间又是一种单一的垂直权力联系，不同学校组织之间缺乏必要的横向联系。而且，当前区域内多数学校关起门来办学，学校之间多为单纯的竞争关系，优质校与薄弱校在经费、师资、设施、生源等方面存在着资源争夺现象，从而出现校际“强者愈强，弱者愈弱”的非均衡发展状态。推行学区一体化管理，关键是为校际合作构建良好的组织结构基础，推动区域内学校的一体化发展。学区一体化管理是对现有区域教育行政管理中条块分工、系统割裂式组织管理形式的变革，将推动区域内资源由“校内单一资源”到“学区集体资源”的转变，打破校际资源共享的制度“壁垒”。[1]学区内学校的一体化发展是在构建一种网络组织形式，不再是单个学校间“点对点式”组织合作模式，而是学区网络组织中多个学校间“多对多式”校际网络合作，是对学区内全部优质教育资源的网络化搭配。

       二、学区一体化管理的组织变革特征

       学区一体化管理以构建学校间立体式、多节点的网络合作组织为基础，以推动组织内多种优质资源的共享共建和深度融合为手段，以发挥学区组织的自主管理、自由资源配置为动力，以实现个别学校优质到集团学区优质为目标，将全面构建一种新型的资源共享和学校管理运行机制。与传统的以校际合作促进均衡发展的模式相比，学区一体化管理的组织变革特征表现在以下几个方面。

       (一)组织形式：从单一学区向集团学区转变

       学区一体化管理的首要特征是对学校的学区化管理，即由以一所学校为主的“单一学区”向多校联盟的“集团学区”转变，与之相同步的则是由一所学校的单一资源向多所学校的集团资源转变，为学区内学校的一体化管理奠定组织结构基础。集团学区的组建将推动区域内学校的组织方式变革，实现优质教育资源的一体化配置，提高学区的创新能力和自主发展功能，发挥学区一体化管理的核心价值。实施学区一体化管理的学校组织形式的变革如图1所示。

      

       图1 实施学区一体化管理的学校组织形式变革

       可以看出，学区一体化管理推动了学校从单一学区向集团学区的组织变革，将原本分散的个体学校根据资源特色和区位优势统筹搭配，构建学校发展共同体，追求实现教育质量整体提升的目标。学区一体化管理通过学校管理方式的改革创新，以组织共同体的资源共享为路径，有效打破了传统校际合作的壁垒，统筹整合了区域内的优质教育资源，有助于缩小校际发展差距。

       (二)组织层次：从两级管理向三级管理转变

       推进教育治理体系的现代化，关键是要简政放权、改进教育管理方式，而实施学区一体化管理正是对新型教育管理方式的探索，是对简政放权、扩大学校办学自主权的路径创新。学区一体化管理将改变传统的教育行政部门管理学校的方式，变直接管理为间接管理，变两级管理为三级管理(见图2)，通过建立完善的学区管理机制，保障学区及学校自主办学的主体地位，为学区一体化进程中的各项改革及政策落实提供制度保障。学区一体化管理的行政组织结构，并非简单地在区县教育局与学校间建立一层新的教育行政组织，而是一种深层次的组织管理模式变革，使教育行政部门对学校的管理更加扁平化、集中化和便捷化。

      

       图2 学区一体化管理的行政组织结构

       学区委员会的组织模式主要分两种：一种是把学区委员会作为一项工作机制，不增加行政层级及编制，构建一种扁平的管理组织，比如实行联席会议的轮值主席制度；另一种是把学区委员会作为一级独立的教育管理机构，介于区县教育局与学校之间，具有相应的编制，是独立法人单位。两种形式没有本质的区别，均是为了赋予学区委员会调动区内优质资源的权力，促进资源流动，实现优质资源的扩大和共建共享。

       (三)组织运行：从单向支援向双向共建转变

       为推动区域教育均衡发展，当前主要有联盟办学、集团化、名校办分校等多种模式，这些模式都是为了推动优质教育资源的共享，但是从作用机制、覆盖范围、实施效果等方面仍不够完善，而学区一体化管理将更加凸显校际网络互动、优势互补、共同发展的资源共享理念，实现从单向支援到双向共建、共赢的目标转变。[2]其组织运行的模式变革如图3所示。

      

       图3 学区一体化管理的组织运行模式变革

       可以看出，学区一体化管理推动教育均衡发展的独特价值体现在三个方面。一是从单向支援到双方共赢的转变，学区一体化管理不仅仅是优质校对薄弱校的单向支援，进行简单的教师队伍、课程资源、硬件设施等的输送，优质校在此过程中也会提升管理经验，获得薄弱校的特色稀缺资源，总之是优质校与薄弱校良性互动、相互促进的共同提高过程。二是从个别互动到网络互动的转变，学区一体化管理所涉及的学校覆盖面较广，尊重每一所学校的资源特色，以优质学校为核心形成立体、网络化的校际多元合作模式，其最大特点是改变了过去完全以优质校的资源输出为主的互动模式。三是从个别优质到集群优质的转变，学区一体化管理是对学区内全部资源的共享配置，每一所学校都将成为资源输出校和资源输入校，基于学校个性发展需求的资源配置理念，最终将实现学区内学校从个别优质到集群优质的发展目标。

       三、学区一体化管理的组织实施

       (一)学区一体化管理的组织构建

       1.学区类型划分

       根据学区中的学校类型差异，学区组织可以分为三种类型，分别为行政区域性学区、名校集团化学区和九年一贯制学区。行政区域性学区是指以乡镇(街道)行政区划为单位，由该区域范围内全部教育机构组成的具有行政区划性质的学区，实现学区内各级各类学校的资源共享、组团发展，比如北京市东城区在学区制改革初期曾把全区10个街道划分为5个学区。还有将行政区划再分解，形成局部学区等情形。名校集团化学区是指以区域内名校为核心，与位置相近的薄弱学校组成集团化学区，发挥名校优质资源的辐射带动价值。一般由同一学段的名校与薄弱校组成，比如北京市海淀区把118所小学划分为12个学区，每个学区均有优质教育资源的名校。九年一贯制学区是以初中学校为中心，与相应小学连接成片，形成小升初就近入学，或优质初中带动小学实现资源共享的学区。也有独立的九年一贯制学校。这类学区有利于缓解择校问题，也有利于实现中小学之间的有机衔接，如北京景山学校采取“小学、初中九年一贯和五四分段”的学制模式。

       从共性上看，三种学区类型的运行机制和政策目标基本一致，均是促进区域教育均衡发展的生态性成长模式，以实现区域内优质资源的整合和共享为核心，形成有限教育资源的聚集效应，[3]以组建强弱搭配的学校联盟为手段，发挥区域资源“1+1＞2”的整体效益。但是，三种学区类型在推进优质资源共享、缩小校际差异过程中，也会因组织形式不同而有一些个性功能差异。比如行政区域性学区有助于探索政府与学校间的中间层协作管理组织，推进管理重心下移，使“行政管理式”机关向“组织服务式”机构转变；也能够更有效地整合跨学段间的设施设备资源，有效缓解大城市中学校用地紧张、活动场地面积不达标等问题。名校集团化学区中，因同学段学校间师资、课程、教研等优质资源具有相同的内容属性，更能够在名校与弱校间实现同类资源的深度融合、共享，重点推进师资队伍、课程教学等知识资源的辐射带动价值。九年一贯制学区的价值在于打破初中与小学的界限，从教育环境、教学方法、指导形式及管理方式等方面整体设计，有效推进中小学的有机衔接。比如可以通过初中教师与小学教师的互相听课、兼课，[4]相互了解对方的教育教学及学生发展特点，共同学习、研究，实现中小学的资源整合、有机衔接。

       2.学区数量调控

       学区一体化管理的学校数量标准是基于区域规划的地缘优势特征，以优质教育资源分布和基本行政区划为基础，统筹考虑现有学龄人口分布、学校规模、地理位置、优质资源结构等因素决定的。从实践层面上看，学区中的学校数量构成并没有统一的标准，也难以形成一套科学合理的数量标准，但是，基于当前国内学区化管理的组织实践，可以总结出几个理论上相对科学的决策依据。

       第一，根据学区发展阶段而定，在学区管理实施的初期，学区内的学校数量可以偏多，但随着学区管理的逐步成熟，需要对学区进行精细化划分，提高资源整合效率，学区内的学校数量则要减少，而学区的数量则相应增加。例如北京市东城区由5个学区扩大为8个学区，朝阳区由11个学区扩大为15个学区。第二，根据城市发展水平和学校分布密度而定，在经济发展水平较高的大城市，人口密度大，学校分布集中，学区内的学校数量应较多，相反在经济发展水平一般的中小城市，学区的学校数量相对较少，但两者均是为保障合理区域空间范围内的资源共享效果。例如在北京市、广州市等经济发达地区的小学学区中平均有10所左右小学，而在海南省、沈阳市等经济相对落后地区的小学学区平均有5所左右学校。第三，根据本地区教育均衡发展的水平而定，在优质资源丰富、校际差异相对较小的地区，学区内的学校数量相对较多，而在优质资源贫乏、校际差异较大的地区通常采取一个优质校带动几个薄弱校的发展模式，学校数量则要少，但均是为保障优质资源的均衡布局和辐射带动效果。

       3.学区布局原则

       学区布局原则分两个方面，一是服务半径原则，二是资源结构原则。关于服务半径原则，国家对单个学校的服务半径有着明确的规定，比如规定城镇完全小学的服务半径宜为500米，城镇初级中学的服务半径宜为1000米。与学校的服务半径不同，学区的服务半径原则较为复杂，无法提出具体的标准，而是要根据学校规模、交通及学生住宿条件、方便学生就学等原则确定。学区的服务半径是以学校间的直线距离为尺度，一是要方便教育资源的共建、共享，以师资、课程等软件资源为共享主体的学区，其服务半径可以适当扩大，而以场地设施、教学设备等硬件资源为共享主体的学区，其服务半径应适当缩小；二是要方便学区内学生就近入学，成熟的学区一体化管理应允许学生在学区内的学校中择校入学，因此学区的服务半径要充分考虑学生的上学距离。根据城市的交通条件和学校布局情况，建议以乘车时间作为服务半径的设计原则，通常小学生的上学时间应控制在20分钟以内，中学生在30分钟以内。

       所谓资源结构原则，是指合理的学区组建要保证每一个学区内至少有一所优质学校，形成优质校和薄弱校的资源搭配结构，充分发挥优质教育资源对整个学区教育质量提升的带头辐射作用。[5]在考虑教育资源强弱搭配的同时，也要注重构建资源互补、多元特色的学校组合，避免优质校对薄弱校的同质化及千校一面问题，力争达到校际教育资源基本均衡基础上的特色均衡。优质校的选定通常是以区域内的热点学校为主，重点看学校占有优质资源的情况，既要有师资、课程、教学等软件资源的优势，也要有经费、场地、设施设备等硬件资源的优势。

       (二)学区一体化管理的组织实施路径

       1.理顺学区与政府、学校间权责运行关系

       学区一体化管理的有效实施，一是需要建立学区的管理机构，明确学区管理机构与政府、学校间的权责分配和运行模式。当前，国内实施学区管理的地区多数成立了相应的管理机构，但是在学区管理过程中，普遍存在着学区与政府、学校间管理权限不明确、权责关系不匹配等问题，难以推进实质性的校际合作与优质资源共享。[6]因此，首先要明确界定政府与学区的权力边界，赋予学区均衡配置资源的必要权力，比如对干部教师、课程教研和硬件设施等资源的调配权力，保障学区在推进学校参与资源共享中的执行力。二是科学划分政府与学区的职责范围，政府层面应负责提供资源保障和政策引领，重点协调学区与学区间的资源均衡配置；学区为实现校际软硬件资源的融通共享，应承担起学区发展规划、资源统整分配、联合教研、服务协调等管理职责，避免学区职能范围过于笼统。三是要建立学区与学校之间的工作运行机制，提高学区管理平台运行效率。实施学区与校长的联席例会制度，共同研究制订学区资源配置计划和推进策略；建立学区与学校的联合调研、监测机制，跟踪评价资源配置的均衡程度；实施学区课程教学工作联动机制，建立共同教研、共建课程的合作制度，保障学区教学质量的总体提升。

       2.建立以师资均衡为核心的资源共享机制

       研究中发现，学区在推进硬件设施、课程教学等资源共享方面比较容易实现，但是在推进优秀师资流动方面阻力较大，教师对学区组织的归属感不强，参与流动的积极性不高。师资均衡是缩小校际差异的关键，学区在校际资源配置中应以师资均衡为核心，多渠道、多层面推进优秀师资的流动与共享。第一，建立学区内师资流动的制度保障体系。建立学区内师资统一选聘、考核、培训和奖惩等管理制度，变“学校人”为“学区人”，提高教师对学区组织的归属感；从职称评聘、工资福利、提拔任用等方面制订激励政策，吸引名师积极参与校际流动；以任务分配方式实施区域内师资定期流动制度，促进学区师资结构的合理配置；加强对学区管理改革的舆论引导，激发教师的使命感和责任感，确保学区师资流动的纵深推进。第二，教师轮岗流动的涉及面毕竟有限，为提高学区全部师资的资源整合效率，需要以多种形式推进优秀师资的校际共享。例如成立多层面名师工作室，通过课堂观摩、教学研讨、同伴互助等方式，发挥名师的辐射带动价值；采取学区内师徒结对模式，实现老教师对青年教师的“传、帮、带”；实施优秀教师跨校兼课，以联合教研方式对同学科师资实施专业引领。此外，要借助多媒体技术建立学区内优质教育资源共享平台，实现课程资源网络共享、校际师资远程互助、研修等功能，解决师资队伍跨校流动的困难。

       3.构建学区一体化管理的监测与评估制度

       为保障学区一体化的管理效能，提高学区均衡配置资源的工作效率，监督教育质量的提高、保障教育公平，区域教育行政部门应积极构建有利于学区一体化管理的监测与评估制度体系。第一，建立学区内优质资源流动与使用效果的实时监测制度。在优质资源配置之前，对学区总体的资源配置计划和工作模式进行预测性评估，指导学区完善资源配置方向与策略。在运行过程中，借助学区优质教育资源管理与共享平台，实时监测资源流动状况以及学区管理、学校配合的工作状态，保障校际资源有序、高效流动与共享。第二，建立学区一体化管理效能的评估指标体系。指标体系要以促进学区教育均衡发展为目标，以资源流动与共享的数量与效果为核心，同时要包含对学区教育管理、教学质量、学生素质及学校发展等多元综合性指标。引导资源输入校与输出校对资源使用效果进行互评，也要从学区层面对区域资源整体配置效果进行系统性评估。第三，为调动优质学校及校长的参与积极性，探索实施捆绑式评价，对学校与学区进行双重综合教育教学评价和质量督导，按评估结果给予相应的资金与政策激励，[7]打造优质校与薄弱校的利益共同体，实现学校自主个性发展与学区内各校协调发展的目标。

       4.统筹协调学区一体化与学校特色化发展

       学区一体化管理旨在通过资源均衡配置，实现校际均衡发展，但是校际均衡并非是学校间资源配置的绝对平等，更不是追求同质化、模式化的学校发展状态，而应是在保障质量基本均衡基础上，能体现出不同学校办学差异、文化传统和发展需求的特色均衡。在学区一体化管理中如何保障校际均衡而有特色发展？从政府层面看，一方面要积极简政放权，清晰界定政府、学区与学校的权力边界，保障学校的自主办学权；在学区组建中避免以简单撤并弱校的方式组建大学区，确保学区内每一所学校均为独立办学实体。另一方面，改变单一的学校评价方式，构建多元化学校评价指标，挖掘学校个性发展空间，也要区别对待优质校与薄弱校的办学差异，实施分类管理。从学区层面看，是通过资源配置来缩小校际差距，而不是要消除校际差异，应充分利用校际差异背后所蕴含的优质资源，推进差异合作，实现学校多元、特色发展。学区还要全面掌握全部可用资源，调研不同学校发展的资源需求，根据学校发展差异进行个性化资源配置。从学校层面看，尤其是资源输入方，在接受优质资源辐射带动的过程中应坚持本校的办学特色、文化传统，在合理吸取外部优质资源基础上进行自我创新。学校也要积极挖掘自身存在的资源优势，在参与学区资源共建共享中找准品牌生长点，充分整合校内各项资源进行特色化建构，以特色品牌建设带动学校整体发展。

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