低收入家庭的住房保障：英、美、日三国的实践模式及其启示，本文主要内容关键词为：低收入论文,住房论文,启示论文,模式论文,家庭论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
低收入家庭的住房保障问题，是一个重大的民生问题。党的“十七大”报告中指出：“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”这充分体现了党和政府对建立包括廉租房、经济适用房在内的住房保障制度的高度重视。低收入家庭的住房保障问题也是世界各国面临的一个共同性社会问题。在英国、美国、日本等发达国家，这一问题早已被提上了政府的议事日程，并付诸实践。学习和借鉴这些发达国家在解决低收入家庭的住房保障问题方面的经验和实践模式，无疑能给我国推动低收入家庭住房保障制度改革提供有益的启示。
一、英国低收入家庭的住房保障模式
英国在中低收入阶层住房保障问题上，政府行使的是类似于计划管理的行政模式。英国的经验表明，政府需要直接介入居民住房问题，并作为公共住房的供应商。它保障的目标面向低收入阶层，值得借鉴。英国的住房政策大致分为两个部分：市场交易政策和面向低收入居民的住房保障政策。
（一）积极倡导合作建房
合作建房这种模式最早出现在英国，已有200多年的历史。1844年，一个名为罗奇代尔的住房合作社在英国建立。这个全新机构由数个合作成员组成，他们共同负责房屋建设中的一切，包括开发资金的筹集、房屋的建设与维护等。合作社中的每个成员都必须出资持有整个合作社财产的一部分（通常这种份额以股份或者会员证的形式存在），同时还要签署一份入住协议（这份协议保证了会员们唯一合法的居住权利）。到了1861年，罗奇代尔在英国建造了36套合作社住宅。合作建房，解决了大量低收入家庭的住房问题。
（二）大力建设公共住房
英国的公共住房，又称社会住房，是由地方政府和非营利机构——住房协会共同拥有和管理的，主要用于解决低收入家庭住房困难。英国1919年《住宅法》出台后，国家干预住宅市场，由政府出资建造公房，然后低租金租给市民居住。二次世界大战后，英国住房严重短缺，政府采取了以集中建设公房为重点，大力促进住宅建设，增加住房供应的政策[3]。1946－1979年间，工党执政与保守党执政时期，政府建房占建房总量比重分别为49％和45.3％。最高的1946－1951年间，主要城市政府建房量达建房总量的78％[4]。政府建房极大地促进了住房供应，对于解决当时住房短缺问题，解决低收入居民住房支付能力较低问题都起到了重要作用。目前，英国共有公共住房已有520万套，其中地方政府拥有三分之二，住房协会拥有三分之一。
（三）高度重视住房补贴
对英国而言，只要其收入低于政府设定的标准，都可申请住房补贴。从英国住宅的补助手段看，可分为直接补助和间接补助。直接补助是政府将补助提供给住宅消费者，即通过财政拨款、税收减免等方式对居民卖方、建房、租房给予资助，主要分为两种，自有住宅补助和房租补助。间接补助是政府将补助提供给住宅供给者。主要分为两种：第一，发展商的建屋补助。主要通过税收减免，提供开发低息贷款以及财政拨款等方式；第二，社会出租补助。承租户承租社会出租住宅时只需按政府所规定的租金标准支付，租金标准与市场租金之差额由政府直接补助给出租者。
二、美国低收入家庭的住房保障模式
针对低收入家庭的住房保障问题，美国住房政策的重点就是考虑低收入家庭的经济承受能力。据统计，2004年美国住房与城市发展部在与住房相关的规划项目上的支出是450亿美元。在过去35年中美国政府的这类支出大约是1万亿美元，主要用于解决低收入家庭的住房问题。
（一）低收入家庭住房保障的法制化
美国对低收入家庭住房保障的特色之一就在于其各项保障措施的法制化，美国政府先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住房与城市发展法》等，对住房保障作了相应的规定。一是扩大房屋抵押贷款保险。除了少数富人家庭外，很少能一次付清房款，通常按房价25％支付现款，其余部分以房屋为抵押向银行和放款协会寻求贷款。二是提供较低租金公房。1929年，世界性的经济危机后的美国为复苏经济，联邦政府开始介入住房问题，制定了住房建设和解决中低收入阶层住房问题的一系列政策。1937年，在首个住房法案计划中，政府资助地方政府建立公共住房，居住者只需向地方公共住房管理机构支付较低的房租；1965年修订的《住宅法》规定，低收入家庭租住符合政府规定要求的住房，只支付户收入25％的租金，超过部分由政府付给出租房主；1968年修订的《住宅法》又补充规定，对退休老人的房租也实行超过25％的部分由政府补贴的办法。三是提供低利息贷款建房。《国民住宅法》规定，政府提供低利息贷款，鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅，建成后的住房，优惠提供给受城市重建或政府公共计划丧失住所的家庭。四是提供房租补贴。家庭收入为居住地的中等收入80％以下者均可申请此项补贴。五是帮助低收入家庭获得房屋所有权。《开放住房法案》以帮助穷人成为房主，规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房，并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视，被认为是“20世纪第一个公平住房法令”。
（二）低收入家庭住宅的私有化
为让低收入家庭拥有住房，美国政府采取多种措施。如税收减免政策，就主要体现在：其一，对利用抵押贷款购买、建造和大修自己房屋的家庭，在征收个人所得税时减免抵押贷款的利息支出；其二，对拥有自己住房的家庭，还可以减免所得税和财产税；其三，对出租屋的家庭实行税收减免政策。美国政府一方面利用信贷杠杆，鼓励个人或开发商参与开发建设适合中低收入家庭的经济住房。另一方面，通过住房抵押贷款一级市场和二级市场为住房需求者提供信用。
（三）低收入家庭公房援助的多样化
一是兴建大量公共住房，美国国会在1949年《全国可承受住房法》中指出美国的住房政策目标是“向全体美国人提供全面、安全和整洁的居住环境。”自此，美国每年兴建公共住房100万套以上，一直持续到20世纪60年代。到80年代中期，全国每年兴建住房150万－180万套，住宅投资占固定资产投资6％－8％。目前，美国的联邦住房与城市发展部每年会编制150亿美元的住房发展，计划向400万户低收入家庭提供住房补贴和资助建设4400套住房。二是提供住房补贴，1937年的首个住房法案开创了联邦政府资助公共住房的先河，联邦政府资助地方政府为低收入家庭建立合适标准的住房，公共住房的兴建成本完全由国家支付。1965年，约翰逊政府为减轻政府的负担，保证住房市场的良性发展，联邦政府开始鼓励私营发展商为低收入阶层建造住房，并建立了一个专门针对低收入阶层的小规模房租援助计划，允许公共住房管理部门出租存量私有住房，通过补贴使低收入房客能够居住。1972年尼克松当选总统后，制定了1974年的住房与社会发展法案，它是对1965年法案的修订稿，法案中的低收入家庭租金帮助计划与前有计划不同，之前的补贴是面向住房供应方的住房建设补贴，而此项计划是一个面向需求方的补贴计划。主要体现在租金证明计划和租金优惠券计划上。两者的主要区别是，持租金优惠券的房客在市场上所租住房的租金，低于政府规定的市场租金时，允许房客保留未花完的优惠券，下次继续使用，也可租住高于市场租金的住房，多出的费用自掏腰包。而参加租金证明计划的房客，则只能在市场上租住不高于政府规定标准的固定区位范围的住房，政府根据住房总租金的实际情况补贴差价。目前，在美国大约有300万家庭、近700万人口接受政府住房资助。其中，以租金优惠券形式的租金补贴最受欢迎，这种补贴的依据就是美国1974年“住房法”第八条款的规定。
三、日本低收入家庭的住房保障模式
为使大多数人能“居者有其屋”，日本政府遵循“保低放高”的原则，采取了不少政策性调节措施，旨在使老百姓都能住上与自己经济条件相适应的住房。
（一）廉价住房的法制化
日本政府主要通过立法对地方政府兴建廉价住房等提供实物、金融和税收等方面的支持，以实现改善国民居住条件的目的。如1955年出台了《住宅公团法》，为以政府为主体直接出资兴建住房提供了法律依据。1960年制定《居民区改造法》后，各地方政府在进行城区改造可得到中央财政的补贴。日本政府还通过为购房和建房的单位和个人提供低息贷款来解决国民的住房问题。如1950年制定了《住宅金融公库法》，由国家出资成立住宅金融公库，实行固定利率制，贷款利率相当于普通银行的三分之一左右，还贷期限也比较长，放贷对象主要是购建住房的个人或单位。1955年颁布了《住宅融资保险法》，对金融机构发放住房贷款提供保险服务。日本政府实施的这些法律和政策措施取得了较为显著的成效。
（二）公营住宅形式的多样化
针对贫困群体，日本制定的《公营住宅法》保障日本的贫困家庭人人“居者有其屋”，所谓公营住宅，《公营住宅法》详细的规定为：由日本各级政府建造并管理的向低收入家庭出租的住宅，也就是“廉租房”。由东京都政府管理的叫都营住宅，由县政府管理的叫县营住宅，由区政府管理的叫区营住宅，由市政府管理的就叫市营住宅。
二战后，日本政府在战灾严重地区为无家可归者建造了大量简易住宅供居民越冬，这是日本公营住宅的前身。1951年的《公营住宅法》明确指出公营住宅的受益对象为低收入家庭，中央政府向地方政府修建的租赁用住宅提供补助。同时，对入住公营住宅的条件予以严格规定。1945至1995年51年间，日本共建设公营住宅约302万户，平均每年建造约6万户。截止到1995年底，政府建设的公营住宅约占住宅总量的6％左右，极大地缓解了低收入家庭住房紧张状况。1996年日本对《公营住宅法》进行了修改，提出公营住宅房源新思路，即一是由地方公共团体建设公营住宅，二是由地方公共团体收购民间住宅，三是由地方公共团体租用民间住宅等三条途径。由于日本政府一直将解决居民住房、改善居住环境作为重要的施政目标，所以公营住宅的价格非常合理。
（三）第三部门的大力介入
在日本的住房保障体系中，第三部门的介入是日本住房保障的一大特色。如日本于1967年3月成立的勤劳者住宅协会，它是低收入家庭住房供给主体，集储蓄、融资、建房、分配、维修和向社外出租或出售房屋等功能为一体，尽管具有丰富的“经济行为”。却是日本政府明确规定的“非赢利性组织”，具有强烈的“政府色彩”，不仅日本政府在法律上规定了劳动金库（工人银行）与住宅金融公库（住宅银行）作为日本住宅合作社发展负有融资的义务，而且政府还给予的一定的优惠以降低贷款利息。日本政府规定个人建房资金的20％为个人储蓄存款，80％从住宅银行和工人银行贷款，但利息很低，年息仅为3％。为了扩大资金来源，日本还引进以职工财产存款为财源的财团基金和以养老保险基金为财源退休的退休基金，以惠及更多的日本普通职工。
日本政府在扶持勤劳者住宅协会方面，除了上述的资金支持外，还在税收方面给予各种优惠政策。如：免除法人税、注册税、免除印花税、对于向勤住协出售土地者削减让渡税、勤住协在获得土地后不纳土地税等，日本政府还规定其不受国土利用法、宅地建筑交易业法及其他土地使用政策的限制。住宅合作社建设房屋的土地60％来源于国有土地，目前日本政府正在积极实现对国家、地方公共团体等机关团体的土地有优先购入权的目标。
四、英、美、日三国的实践模式对我国推进低收入家庭住房保障制度改革的启示
英国、美国和日本面向低收入家庭的住房保障无不以公共住房和房租补贴为主，但在操作上虽因时因地制宜，方式不一，但都取得了良好的效果。
（一）要充分发挥政府在构建低收入家庭住房保障体系中的主导作用
由于住房本身所具有的特性及住房市场所存在的缺陷，低收入家庭仅仅依赖市场机制难以解决自身的住房问题。西方国家虽然主张市场调节，但在住宅建设上政府却用各种方法进行干预。政府作为一国经济的宏观调控者，担负着促进社会全面发展的职责，理应成为构建住房保障体系的主体。我国人口众多、经济还不太发达，没有政府的管理，没有国家的住房开发计划，解决住房问题是不可能的，因此，在我国，政府应义不容辞地承担起这个重任，维护广大居民的切身利益。
（二）要实现低收入家庭住房保障的法制化
美国的《住房法》、《国民住宅法》，日本的《公营住宅法》、《住房金融公库法》，英国的《住宅法》等，均为国家大法，这从法律上保证了住房保障制度的构建和完善。制定出符合我国国情的统一的住房保障法规，可从立法上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立，以及给一些骗取保障优惠的行为予以严惩等。各地方应当结合本地经济发展的实际，制定出地方性的住房保障法规，并针对住房保障的不同对象，提供多种不同方式的住房保障，严格制定住房保障对象的进入、退出管理办法，规定当地居民收入发生变化以后，保障措施也要相应的发生变化。住房保障法规的建立，将给经济适用房政策，廉租房供应政策及租金货币化补贴政策等提供重要的法律支持，也将成为我国住房保障体系顺利建立的重要保证。
（三）要科学界定低收入家庭住房保障的范围
解决居民的住房需求需对不同的人群推行差异化的住房供应政策。尤其在我国，经济还处于发展时期住房保障更应该根据比例适度划分高、中、低收入群体，把中高收入群体住房问题交给市场，适度保障，方能有经济、有精力保证各个层次的居民“居者有屋”。在受到人力、物力、财力制约的条件下，不可能一下子解决大范围居民的住房问题，必须制定分级计划来解决低收入家庭的住房问题。同时，在低收入群体中，有程度差异，低收入中有最低收入和特殊群体；也有地区差异，如西部地区与南部沿海地区就应该有所差别。所以应注意住房保障水平的层次性、保障手段的多元性。
（四）要广泛开辟公共住房建设的渠道
开发经济适用房和廉租房，政府部门没有相应的专业技能，需要大量的人力和财力，这样会加大保障性住房的成本。而如果经济适用房和廉租房的施工、建造仍由私人建造商承包，它们作为保障性住房对开发商而言利润及其微小，那么住房质量就得不到保证。美国和日本都注重利用市场机制建造公共住房，取得良好的效果：一是建立了竞争性承包机制，让国有企业、私人建造商等房企参与进来，国家通过税收减免等手段来补偿开发商，以保证经济适用房和廉租房的价格和质量；二是，保障性住房建设有了强有力的管理和服务执行力，政策在执行中就不致成为美丽的肥皂泡。
让低收入家庭充分享受政府公共服务，政府不能把保障性住房商品化，也不能去限制各种建房的途径。如引导、规范单位自建房和个人集资建房等。
（五）要大力发展住房金融事业
大力发展住房金融事业，有助于解决公共住房建设的资金瓶颈问题。公共住房发展较好的国家，一般都有专业的住房金融机构。在日本，官办的住房金融公库直接面向中低收入家庭发放低息或无息贷款。美国在上世纪80年代建立了联邦住宅管理局，对住房抵押贷款实行担保。随着住房制度改革的全面推进，发展住房金融已成为启动住房消费的重要问题，关系到住房保障制度的建立。从长远看来，不论是国家建立住房保障制度的资金来源，还是居民改善居住环境，提高居住质量都离不开住房金融的大力支持。因此，我国金融机构应该开展住房储蓄和政策性住房抵押贷款，建立贷款担保机制。
总之，低收入家庭的住房保障制度改革是一个系统工程。它的推动，既要科学借鉴发达国家的有益经验，又要立足我国的基本国情，探索出有中国特色的改革模式。
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