安理会的扩大与《联合国宪章》的修改——法律角度的修宪程序分析，本文主要内容关键词为：联合国宪章论文,安理会论文,修宪论文,角度论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
联合国是当今世界最重要的国际组织。联合国的改革是当今国际社会中最热点的问题之一，它涉及全球的政治格局，并对国际关系的未来发展产生重大影响。联合国的改革涉及诸多方面，安全理事会的改革被认为是核心问题之一。其中安理会组织的扩大，又是目前得到各方关注最多和迫切需要解决的问题（注：参见安南向联合国大会提交的秘书长报告：“大自由”，2005年3月。第170节。）。
关于安理会的扩大，国内外学者从国际关系发展、国际政治博弈、各国外交政策等方面，已做出了许多研究。本文仅针对安理会组织扩大所涉及的《联合国宪章》修改问题，从法律程序的角度，进行一些技术性的考察和探讨。
一、实现安理会组织扩大的法律途径是修改《联合国宪章》
从国际法的角度看，联合国是由主权国家之间通过缔结《联合国宪章》而成立的一个政府间的国际组织（注：《联合国宪章》序言：“爰由我各本国政府，…，议定本联合国宪章，并设立国际组织，定名联合国。”）。联合国的所有权利，都来源于其会员国。同时会员国在该组织中的活动以及该组织本身的活动，都必须以《联合国宪章》为依据进行（注：《联合国宪章》第二条第二款“各会员国应一秉善意，履行其依本宪章所担负之义务，以保证全体会员国由加入本组织而发生之权益。”）。
联合国安理会是《宪章》设立的联合国6个主要机构之一。根据《宪章》的规定，安理会是在维持国际和平与安全方面，负主要责任的机关。安理会不仅在和平解决国际争端中，被《宪章》赋予了重要职权，而且在采取强制性行动维持国际和平与制止侵略方面，被规定作为联合国机构中唯一有权决定采取武力行动的机构。并且这种决定，对于所有会员国具有拘束力（注：《联合国宪章》中对于安理会的组成，职权，行动程序等事项，有多处做出了相关规定。其中比较集中在第五章(安全理事会)；第六章(争端之和平解决)；和第七章(对于和平之威胁和平之破坏及侵略行为之应对办法)中。）。这种职权的规定，使得安理会被认为是联合国中最核心的机构。
关于安理会的组成，《宪章》第五章第23条中做出了如下规定：“一、安全理事会以联合国十五会员国组织之。中华民国、法兰西、苏维埃社会主义共和国联盟、大不列颠及北爱尔兰联合王国及美利坚合众国应为安全理事会常任理事国。大会应选举联合国其他十会员国为安全理事会非常任理事国，选举时首宜充分斟酌联合国各会员国于维持国际和平与安全及本组织其余各宗旨上之贡献，并宜充分斟酌地域上之公匀分配。二、安全理事会非常任理事国任期定为二年。安全理事会理事国自十一国增至十五国后第一次选举非常任理事国时，所增四国中两国之任期应为一年。任满之理事国不得即行连选。”
可见，任何涉及安理会组织事项的改变，必然涉及到对宪章23条以及其他相关条款的修改。换句话说，任何对安理会扩大方案的实现，最终都必须被体现和固化到《宪章》中之后，才能从法律上完成。
二、《宪章》的修改须依照《宪章》规定进行
《联合国宪章》是一项多边条约。对《宪章》的修改，属于对于条约的修改。条约修改应该按照条约本身的规定或缔约国的约定进行。《宪章》中对《宪章》的修改程序做出了专门的明确规定。为扩大安理会所需要的对《宪章》的修改，必须按照《宪章》中有关条款规定的程序进行，方为合法有效。
《宪章》中规定的《宪章》修改程序
《宪章》第十八章规定了《宪章》修改的两种程序(见表1)：
表1 修宪程序的两种模式比较表
经过的程序 召开会议案的提出通过
宪章修正案的提出通过修正案的批准
108条模式 —向联大提出宪章修正案，并
会员国的2/3(包括五常)的批
大会会员国2/3表决通过
准
向联大提出召开修宪全体会 向该修宪会议提出宪章修正
会员国的2/3(包括五常)的批
109条模式 议案(需大会会员国2/3包括 案，并该全体会议2/3表决
准
任意9个理事国表决通过)
通过
第一种：直接向联合国大会提出对《宪章》的修正案，该修正案经大会成员国2/3表决通过，并得到联合国会员国2/3国家，其中包括全体常任理事国的批准后，发生效力。《宪章》根据该修正案做出相应的修改（注：《联合国宪章》第108条规定：“本宪章之修正案经大会会员国2/3表决并由联合国会员国2/3、包括安全理事会全体常任理事国，各依其宪法程序批准后，对于联合国所有会员国发生效力”。）。这种方式，我们可以称之为“联合国大会模式”(或108条模式)。
第二种：向联合国大会提出召开修宪全体会议的提案，该提案经联合国大会会员2/3(包括任意9个常任理事国)表决通过后，召开修宪全体会议。然后向该修宪全体会议提出对《宪章》的修正案，经全体会议2/3表决通过，并得到联合国会员国2/3国家，其中包括全体常任理事国的批准后，该修正案生效。《宪章》根据修正案做出相应的修改（注：《联合国宪章》第一百零九条：“一、联合国会员国，为检讨本宪章，得以大会会员国2/3表决，经安全理事会任何九理事国之表决，确定日期及地点举行全体会议。联合国每一会员国在全体会议中应有一个投票权。”）。这种方式，我们可以称之为“修宪全会模式”(或109条模式)。
对上述条款和图表进行的对比考察，可以发现：
1.第二种方式比第一种方式多了一个步骤。它要求首先向联大提出召开修宪会议的提议，该动议被通过后，召开修宪会议。在修宪会议上，再提出对宪章的修改案。由于《宪章》109条同时规定，该修宪全会由全体联合国成员国组成，并且各国拥有一个投票权。因此，向修宪全会提交修宪案的表决程序，以及以后的批准程序，与第一种方式中的联大表决以及表决后的批准要求是完全对应的。可以认为，二者对《宪章》修改的条件是相同的[1](P306)。其实，第二种方式，要举行专门的修宪会议，是针对大规模的对《宪章》检讨或修改而设定的。这种呼声在联合国成立的早期曾经出现[2](P35)。但从目前对《宪章》修改的要求看，似乎还没有人动议运用第二种方式，召开专门的修宪全会。
2.无论哪种模式，对于向联大(或全会)提出的《宪章》修正案，都要求得到联大(或全会)国家的2/3表决通过。这里对2/3国家的要求中，并没有要求包含特定的国家。任何国家在联大(或全会)通过修正案决议时，都没有所谓的“否决权”。但是，修正案在联大(或全会)的通过，并不意味着修正案的生效。被联大(或全会)通过的修正案必须得到联合国成员国的2/3，包括5个常任理事国的批准，才能生效，《宪章》的修改才能实现。“五常”中的任何一个国家，虽然不能单独阻碍修正案在联大(或全会)的通过，但由于在国际法上，国家没有一般的对于某项条约或条约修正案的批准义务，因此，一旦此修正案不能得到“五常”的一致批准，《宪章》的修改就不能完成。从这个意义上说，安理会的常任理事国的对于《宪章》的修改，拥有了法定的否决权利。作为逻辑的必然，其对于安理会扩大问题的修正案，也拥有实质上的、或最后的否决权。
3.从法律角度的精确分析，还应该指出两点：首先，上述修正案通过所要求的大会(或全会)国家2/3多数的赞成票，与随后所要求的成员国的2/3多数的批准，两个“2/3”虽然要求的比例相同，但内涵有所不同。除了后者中要求包含有“五常”之外，实际要求的国家数目也可能不同。这是由于联合国的会员国的数目是变化的。大会通过修正案时，组成大会的国家数目，根据《宪章》规定，只能是当时联合国的所有会员国。而该修正案通过后，联合国会员国的数目可能出现变化。因此，“得到会员国2/3的批准”，该“2/3”应是在达到生效条件时，会员国数量的2/3。
此外，在《宪章》第108条中，联大通过《宪章》修正案所要求的2/3多数，与《宪章》第18条规定的大会对“重要事项”作出决议的表决时，所要求的2/3多数也是有区别的[3]。第18条规定“决议应以到会及投票之会员国2/3多数决定”，而第108条要求的是所有大会组成国家的2/3多数，也就是通过决议时联合国所有会员国的2/3多数（注：《联合国宪章》第九条第一款“大会由联合国所有会员国组织之”和第18条第一款：“大会之每一会员国，应有一个投票权”。）。
可见，《宪章》修正案在联大通过的程序要求，比大会就“重要事项”通过决议的程序要求，更加严格。不仅涵盖出席会议的国家，而且涵盖了组成大会的所有国家，即联合国的所有成员国。
上述设计，透射出《宪章》修改程序上的苛刻。这一方面表明，作为一个全球性国际组织对于其基础条约的自信和慎重，防止做出各取所需的草率修改。另一方面，这种程序设计，也是对《宪章》宗旨和原则的反映，即应尊重绝大多数会员国的意见，防止程序的不严，造成对因故缺席或未投票国成员国的此项基本权利的忽视或剥夺。
三、对《宪章》修改实践的分析
在确立国际法原则和规则时，各国和国际组织的实践，具有特别的价值和地位[4](P60-62)。考察联合国对《宪章》修改的实践，对于今天安理会扩大，无论在实质上还是形式上，都具有相当重要的借鉴。
《联合国宪章》自1945年10月24日生效以来，迄今为止进行过3次修改（注：安南秘书长在报告中称“在联合国历史上仅对《宪章》作了两次修正--目的是增加安全理事会和经济及社会理事会的成员”(报告第216节)。在法律上是不够准确的。应该是《宪章》的生效之后，针对两个事项，分别进行过3次修改。），分别涉及第23条、27条、61条和109条(见表2)。
表2 联合国宪章修改一览简表
序号第一次 第二次第三次
联大决议通过时间
1963年12月17日 1965年12月20日1971年12月20日
修正案生效时间
1965年8月31日 1968年6月12日 1973年9月24日
联大通过修正案决议 “安全理事会及经社理事会席位 “修正联合国宪章
的名称
之公匀分配问题”
第一百零九条”“扩大经济暨社会理事会”
第二十三条；第二十七条；
第一百零九条；第六十一条；
第六十一条
安理会成员自十一国增至十五
把召开修宪会议决议的通过条
经社理事会的成员自二十
国(第二十三条修正)；经社理
件，由原来的大会会员国三分
七国增至五十四国。
修改内容
事会成员自十八国增至二十七
之二，包括安理会任何“七”个
国(第六十一条修正)。 理事国表决同意票，改为“九”
安理会表决程序中的“七”个理 个，以与安理会的扩大相一
事国改为“九”个。(第二十七条 致。
修正)
第一次修改 针对安理会和经社理事会的扩大。1963年12月17日，大会通过了“安全理事会及经社理事会席位之公匀分配问题”的决议（注：联合国文件UN Doc.A/1991(18-1)。），决议提出对《宪章》第二十三、第二十七和第六十一条进行修正。该修正案通过后，经会员国2/3(包括五常)的批准，于1965年8月31日生效。
这次修改的实质内容有两项：安理会组织的扩大和经社理事会组织的扩大。第二十三条修正案将安全理事会成员自十一国增至十五国。第六十一条修正案将经济及社会理事会的成员自十八国增至二十七国。
而第二十七条修正案是与二十三条相关联的。由于安理会的扩大，相应地，规定安全理事会关于程序事项的决定应由七个改为九个理事国的可决票作出，关于一切其他事项的决定则由七个改为九个理事国的可决票，其中包括安全理事会五个常任理事国的同意票作出。
第二次修改 对宪章第一百零九条进行。1965年12月20日，联大通过了“修正联合国宪章第一百零九条”的决议（注：联合国文件UN Doc.A/2101(20-2)。）。对《宪章》第一百零九条进行修正。这个修改是与上述第二十三条的修改相关联的，本应该在1963年修改第二十三条时一并完成。由于当时的疏忽，这一问题在1963年修正案通过后才发现，只能在1965年再提出修正案进行修改。该修正案仅对《宪章》改一个字，把“七”改成“九”。从实质内容上看，没有任何新的东西。
第三次修改 针对经社理事会的再扩大。联大于1971年12月20日，通过“扩大经济暨社会理事会”的宪章修正案决议（注：联合国文件UN Doc.A/2784(26-3)。），对涉及经社理事会组成的第六十一条再进行修改。将经社理事会的成员自1965年的27国增至54国。
对上述3次《宪章》修改情况进行分析，可以得到以下几点结论：
1.《宪章》的修改是非常困难的事情。虽然从联合国的诞生起，关于《宪章》修改的讨论就一直存在，并且有人也提出了形形色色的方案[5](P70-75)，但绝大多数最终并没有实现。60年来《宪章》内容基本没有进行修改，这有多方面的原因。其中包括《宪章》的宗旨和基本原则被证明具有生命力，《宪章》确立的框架仍然是被国际社会所能接受的一种现实的机制，依照《宪章》所建立的联合国组织，对于国际社会的和平和发展起着不可替代的作用等等[6](P673)。同时，上面所述的《宪章》的修正程序的严格性，也是使得《宪章》修改不能轻易实现的重要因素。
2.《宪章》的修改，迄今实质性的只有安理会和经社理事会成员的扩大。经社理事会扩大了两次，安理会扩大了一次。随着联合国成员的大大增加，安理会和经社理事会的扩大是国际社会的普遍要求，并且这也是《宪章》修改取得成效的唯一领域。就目前联合国改革而言，安理会组织的进一步扩大，也是被提议最多的改革方面，并且是最可能实现的方面。
3.历史上的几次《宪章》的修改，都采取了《宪章》第108条规定的模式，即首先通过联大决议，然后交由会员国批准的方式，这种模式，也是当前《宪章》修改，特别是安理会扩大，最可能采取的方式。也就是说，寻求修宪的行动步骤，分为寻求方案在大会通过和寻求成员国的批准两步。二者缺一不可。前者是基础，后者是关键。
4.《宪章》修改的实现，从根本上说，取决于成员国达成一致的政治意愿。但是，不可否认，修宪程序的严格，在很大程度限制了对《宪章》的修改。任何修宪主张的提出，都不得不考虑能否通过修宪程序。这样使得许多提案知难而退。另外，无论寻求《宪章》的修改，还是试图阻止《宪章》的修改，都必须对修宪的程序、可能的操作步骤进行深入分析。程序对策是修宪计划的重要组成部分。
四、目前修宪方案可能采用程序的分析
冷战结束后，安理会的改革问题被提上日程。1993年，第48届联大决定成立安理会改革专门工作组。1997年3月，第51届联大主席拉扎利以安理会改革工作组主席身份提出安理会改革一揽子方案。2005年3月，秘书长安南向大会提出了关于联合国改革方案的报告。该报告涉及宪章的多方面的内容修改。从改革的力度和广度，与前3次修改几乎无法相提并论。《宪章》修改能否实现，无疑主要取决于各国的政治抉择和力量对比。同时，如上所述，《宪章》修改的基本程序和步骤是相同的，但由于当前提出的修改内容非常庞杂，因此在程序上，也造就了对修宪程序应用技术方面的选择空间。对同样的基本程序，可能会出现诸如一揽子运用、反复运用、交叉运用、分步运用等方式。并且对各种方式或组合的不同选择，会对修宪方案起到促进或者阻碍作用。
(一)对修宪步骤可能的组合分析
从上述几节的讨论看到，第108条的程序模式，即“大会决议+成员国批准”是以前几次修宪所选择的程序模式，也是目前《宪章》修正可能选择的基本程序模式。反映在方案提议国家所采取的步骤上看，就是分为两个步骤，步骤一：寻求大会对方案的通过；步骤二：寻求成员国对已通过方案的批准。
由于这次改革方案的内容非常繁复，涉及面广，虽然秘书长表示希望“一揽子”进行，但很有可能，至少不能排除，联合国改革方案在《宪章》修改的程序上，采取分解成为若干个子方案的方式分别逐步进行。从程序技术上看，在步骤一(通过)和步骤二(批准)中，都可以有“一揽子”和“分项”两个选项，据此可以推导出修宪程序可有以下的基本组合：
表3 《宪章》修改可能采取的步骤组合
决议 寻求一揽子批准W寻求分项批准D
寻求一揽子通过 1：寻求一揽子通过+一揽子批准(WW) 2：一揽子通过+分项批准(WD)
寻求分项通过
3：分项通过+一揽子批准(DW) 4：分项通过+分项批准(DD)
表3中揭示了在第108条下，修宪行动可以采取的4种操作步骤的组合。进一步分析如下：
1.“一揽子通过+一揽子批准”：这是秘书长所追求的方式，从形式上最为简单。这种方式的好处是可以维护改革的整体协调，便于大国的利益交换和妥协。但是，由于秘书长提出的联合国改革方案的胃口太大，涉及的事项和国家众多，影响深远，可能很难在短期内达成一揽子的解决方案。由于“一揽子”通过决议的困难会增大，因而，这种程序组合最终可能不得不放弃。
2.“一揽子通过+分项批准”这是最不可能采取的模式，也是最容易引起争议的模式。这里的“分项批准”是指对于大会通过的一揽子的修正案，成员国在批准时，可以分别先后，或作出选择性批准。显然，这将引起一系列的连锁问题。比如，这种选择性批准是否是可以理解为有保留的批准？这种批准是可以构成整个修正案的生效条件，还是仅仅构成对所批准部分的生效条件？除非在修正案中作出明确详尽的规定，否则造成极大的混乱。因此，选择这种模式的几率极小。
3.“分项通过+一揽子批准”。这种模式选择的可能性很大。在联大讨论通过决议时，把相互关联又相对独立，按照领域并列或逻辑顺序先后，分成几个决议的内容进行讨论，逐次寻求通过。这样可以降低通过的难度。对于一旦几个相关连的修正案决议通过，在会员国批准时，可以对几项修宪案，作出一揽子的批准。这样可以避免《宪章》因频繁修改而处于一种不稳定状态。
4.“分项通过+分项批准”。这也是很可能选择的一种模式。相对于以上3种模式，这种模式的思路是“成熟一个，收获一个”。这种模式虽然在修改内容的整体协调性上以及谈判妥协空间上弹性不足，但整体上说，它降低了通过修正案的难度，并且可以由易到难，稳步前进。目前，一些国家把安理会的扩大修正案单独拿出来，希望进行表决通过，然后尽快批准生效，所采取的就是这种模式。
(二)目前安理会扩大可能采取的程序和步骤模式分析
安理会扩大被认为是联合国改革的核心和焦点之一，各国的主张历来相互多有冲突和矛盾。目前各国在安理会扩大方面，形成了两项基本共识：一是安理会组织要扩大；二是否决权情况不变，不增加拥有否决权的国家。
在此基础上，目前已经提出的安理会扩大的典型方案有3个：即安南在2005年3月21日提交给联大的联合国改革报告中，所提出的安理会扩大的A、B两个方案（注：该两个方案是2004年12月，由“高级别名人小组”在提交秘书长的报告中，首先提出。而被秘书长接受。见秘书长报告“大自由”第170节。），以及意大利提出的“不增加常任理事国”方案。
方案A，也称为“6加3”方案，即增加6个没有否决权的常任理事国以及3个经选举产生的非常任理事国（注：其中非洲和亚太地区各有2个常任席位，欧洲和美洲各增加1个常任席位。）。
方案B，也称为“8加1”方案，即增加8个任期4年、可连选连任的半常任理事国和1个非常任理事国（注：其中非洲、亚太、欧洲和美洲将分别获得2个半常任席位。）。
意大利方案，即现有常任理事国格局维持不变，在安理会目前10个非常任理事国的基础上增设10个区域代表，使安理会非常任理事国增加到20国[7]。
针对上述方案，国际社会出现了以日、德、印度、巴西“四国联盟”为核心的强烈支持A方案的阵营，与以意大利、巴基斯坦、韩国、墨西哥等为代表的反对A方案的“咖啡俱乐部”两大阵营的对峙。此外，还有其他利益诉求集团以及没有明确表态的国家（注：如东欧国家认为，安理会扩大的两个方案均没有涉及东欧利益，对此表示不满，要求为该地区增加1个任期2年的非常任理事国席位。而另一些国家，包括中、美、俄等，都没有对现有的方案明确表态，他们主张，发扬民主，广泛磋商。对所有安理会扩大方案持开放态度。在不同程度上，被认为是观望派。）。
其实，从上述3种方案和有关国家的反应看，分歧的焦点在于是否增加常任理事国(没有否决权)。撇开增设常任理事国对国际关系影响不谈，单从修宪的程序分析，无论是增加常任理事国的修正案，还是不增加常任理事国的修正案，虽然都要根据《宪章》第108条进行，但两种修正案在行动步骤和操作层面上，也可以有较大不同。
1.对于不涉及常任理事国增加修宪案，修宪程序很简单。其中“意大利方案”类似于1963-1965年安理会扩大修正案，仅仅需要把《宪章》第23条、27条和109条的相应数字作出修改，即可完成。对于B方案，需要在此基础上，对第23条中，有关任期的内容进行修改。
2.对于A方案，由于除了扩大非常任理事国，还要增加常任国。那么其《宪章》修正案不仅包括上述的修改内容，而且要把新常任国名单写入《宪章》。这时，在修正案的形成过程中，要解决两个独立的问题：a)是否设立常任理事国，设立几个名额？b)哪些国家被选择为常任理事国？
从行动步骤上，针对上述两个问题解决，会面临两种方式选择(见表4)：即是采取一揽子捆绑方式进行，还是分解分步进行。由于分项批准的可能性很小，因此，选择的关键是：将修正案草案提交联大通过时，是一次草案决议一揽子通过，还是分别提出两个甚至两个以上的草案，先后或分次通过。
表4 “增常”修正案提出表决的两种选择
步骤选择联大决议决议内容
寻求一揽子通过 寻求一揽子一项 直接决议常任理事
决议通过国名单
寻求分项通过
1.先决议增加常任
寻求分项决议分 理事国；
别通过 2.然后再决议常任
理事国名单
从目前支持A方案的国家的选择看，应该是倾向于选择第二种行动模式，这是由于：
1.这种步骤可以把认为有实力“争常”的国家团结起来，首先共同推动增加常任理事国决议通过，而这时不涉及具体哪些国家成为常任理事国。这样可以延迟“争常”国家间争夺。减少阻力，使第一个决议容易通过。
2.第二个决议才具体决定，增加作为常任理事国的名单。这样做有助于减少和消除因某个“争常”国家遭到反对的情况下，对其他“争常”国家乃至增加常任提案的负面牵连。有助于分别突围。
3.两个步骤有内在联系。第一个步骤是基础，也是前奏。第一个决议如获通过，无论道义或者心理上，对第二项决议通过的阻挡会更加困难。这种分步寻求通过的模式选择，将使总体的修正案的通过几率大大增加。
五、结语
安理会的扩大要经过《宪章》的修改才能实现。这种修改必须按照《宪章》的规定进行。其中“第108条模式”曾经被已有的3次修宪所采纳，也是目前修宪中最可能的模式。从目前安南提出的改革方案看，在运作程序上，采取分项修宪的可能性最大。由于历史上仅有的3次修宪，实质上都是针对组织的扩大而进行，其中安理会扩大一次，经社理事会扩大两次，因此，安理会的再扩大，极有可能被选择作为目前《宪章》修改工作的突破口。
目前提出的安理会扩大方案中，不主张增加常任理事国的方案，类似以前进行过的修改，程序上也比较简单。而对于增加常任理事国的方案，修宪操作步骤就会比较复杂。
赞成A方案，主张增加常任理事国的国家集团，在程序操作上，极有可能把争常的步骤分为两步，在联大采取分项讨论、先后分别表决的步骤。第一步确立增加常任理事国；第二步确定新增常任理事国的名单。这样做可能会达到降低阻力的效果。以增加决议通过的把握。
由于这两个决议存在逻辑上的相关性，一旦第一个决议被通过，则对第二个决议的通过将会更难阻挡。因此，对于那些反对A方案，特别是反对某些特定国家作为常任理事国的国家，对第一个联大决议的通过进行阻击，是至关重要的。而不能寄希望于对通过第二个联大决议的阻击，更不宜寄希望于对决议通过修正案后在批准时的抵制上。