山东省鄄城县国土资源局 山东省菏泽市鄄城县 274600
摘要：在经济的快速发展下，城镇化进程越来越快，城市在发展的过程中，逐渐向边缘地区扩张，大量的农村人口纷纷向城市转移，在一定程度上促进了城市的建设与发展，但是，也引发了一系列的问题。土地规划的不合理、土地制度和生态环境的不完善等现实问题在很大程度上阻碍了城镇化进程，城镇化进程中的土地管理问题的出现对相关管理者提出了一定的挑战。
关键词：城镇化进程；土地管理；问题
1城镇化进程中土地管理存在的主要问题
1.1盲目扩张建设用地，土地浪费现象严重
近些年，在城镇化进程的不断推动下，城镇的人口数量已变得十分密集，且城镇建设用地的规模仍在不断扩大。用地增长弹性系数是衡量城镇人口增长速度与城镇建设用地增长速度是否协调的一个重要标准，其合理值应为1.12，但据相关数据统计我国从1990～2010年城市用地增长弹性系数一直处于2.0左右，而且规模大、经济发达的特大城市在房地产迅猛发展的推动下，该系数值高达2.9。这些数据说明我国城镇建设用地的增长率远远超过于人口增长率，处于一个不协调发展状态。地方政府过于盲目的追求城市的发展规模，而忽略了土地资源的合理利用，使得城市土地资源浪费现象十分严重。
1.2土地利用结构不合理，城镇容积率较低
城市各单位的用地情况及比例主要通过土地利用结构来体现。土地利用结构是否合理与土地资源的合理配置及利用效果息息相关。然而，受粗放型管理理念及规划不当等因素影响，我国城镇土地利用存在严重的结构不合理现象。在城镇土地利用中，工业及居住占地比例过大，而交通及绿化等占地相对较少，导致出现一系列交通拥堵、居住环境恶化等城市发展问题。此外，城镇容积率较低也是当前土地集约利用存在的一大问题。据相关文献资料报道国外的大部分城市容积率均在2.0左右，虽然我国香港的容积率达到了1.6，台湾的容积率也有1.2，但内地大部分城市的容积率普遍在0.7左右，与国外一些城市容积率相比，差距仍较大，城市土地资源利用率仍较低。
1.3缺乏健全的土地管理制度，土地集约利用难以开展
现阶段，我国大部分乡镇的土地由政府“一手掌控”，政府既担任着土地所有者的身份，又担任着土地经营者及管理者的身份，并未专门设立独立的土地管理机构。而且由于土地管理制度的缺乏，部分地区过于追求短期经济效益及自身利益，擅自征地、违法用地等现象较为普遍。土地规划、土地利用期间缺乏制度的约束，造成土地资源大量浪费，土地集约利用难以开展。
2城镇化进程中土地管理问题的解决途径
2.1加强土地管理的制度支撑
在土地管理方面，应着力加强其制度层面的支撑。一是要建立和完善相关的法律制度，为城镇化过程中出现的问题设立新法，避免无法可依的局面。二是要落实相应的行政制度，既要简政放权，也要权责分明，合理划归各部门的权责范围，避免有问题无部门管理、有部门管理问题分工不明。三是要出台配套政策，为土地的利用指明方向，诸如土地流转的市场规定、土地征收的益损对象和利益分配。对旧有宅基地退耕、承包经营耕地的征收后的补偿加以明细化和具体化。
2.2发挥农村土地集体所有权功能
在城镇化进程中，往往涉及出卖和征收农村土地的问题，由于权责不清，导致农村土地的利用效率不高。针对这一情况，应充分发挥农村土地集体所有权作用，将因农村人口大量涌入城市后的闲置耕地通过土地流转的形式重新利用起来。同时，由于农村人口迁移和新房建造，致使旧有宅基地空置，应通过集体的形式重新征收，退宅还耕、还林，弥补因为城市建设占用的耕地。
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2.3合理规划城镇用地
在城镇化的过程中，城镇规划既要着眼于整体的宏观布局，也要立足于城市内部空间的区域治理；既要结合既存旧城区的布局结构，也要为将来城市的进一步发展留有空间。统筹兼顾中心城区改造和新城区建设，将旧城区不合理的区域移除和迁移，旧地盖新楼，为城镇发展从内部腾出空间；同时，不应片面强调城镇设施的片面宽阔，道路过宽、广场过大，致使城市的等级与配置不匹配，未能将城镇化的效用最大化，使得土地的城镇化远远超过人口的城镇化。应充分结合城镇特点，发展当地特有产业，依产业建新城，对大中小城镇进行合理分工，促进城市功能协调与互补。
2.4提高土地利用集约化
我国人口的庞大基数和地区分布的不均衡，致使在城镇化过程中以扩大城市土地利用面积为主的城镇化在我国难以实行。要解决城镇化过程中的土地管理矛盾，必然要创新城镇化的发展模式以提高土地利用的集约化水平。新城镇化模式应当以中小型城镇为主要目标，加快中小型城镇的人口城镇化进程，推进新农村建设，发展中小型的城市以缓解大型城市人口压力。此外，要加强城镇基础设施建设，统一规划、合理布局，促进人口的城市化，改变农村土地分散、细碎的局面，统一利用提高集约化水平。
2.5合理规划土地资源，充分发挥土地价值
在城镇化进程中，各级政府要合理规划土地资源，将土地资源占有与使用的关系协调好，在扩建城镇时确保其科学发展，做好实地调查后才能够继续扩建，将相应地区的土地建设规划和城镇化建设规划相协调一致，使土地资源的价值得到充分发挥，通过土地资源管理质量的提升来促进地区经济的发展。另外，一些工业建筑规模会随着现代城镇建设而不断扩大，在建设工业建筑时，不仅要对其拉动城镇经济的作用充分认识，而且要科学布局工业建筑，实现城镇的均衡发展。在推动城镇现代化发展中，还要重视土地环境或水环境问题，在保护生态环境的基础上进行土地规划。
2.6强化耕地占用补偿，建立土地开发机制
乡镇政府需要明确自身职责，对地区耕地占补情况进行平衡，使耕地占用补偿的法定义务通过土地开发、整理和复垦得到落实。建立耕地储备体系，其中包括耕地质量评价、耕地食物评估、耕地潜力分析以及耕地安全效应等，推动土地开发整理产业化。对土地开发整理项目严格管理，建立土地专业化经营模式，通过超投标方式鼓励外资投入土地开发，整合多种资源为开发企业提供政策便利，充分调动土地开发整理工作的积极性。
2.7完善城镇土地市场，积极推进土地流转
土地的流转不仅对我国粮食安全造成影响，而且对城镇化健康发展造成阻碍。所以，各级政府要对土地流转加强监控管理，对相关规章制度适当调整和健全，在确保基本农田总量不减的情况下，提高土地用途质量，结合新农村建设要求推动农村用地流转，通过加强宣传教育提供农村对土地流转重要性的认识。在农村进城务工、土地承包经营权、发展集体经济上下功夫，将良好的内外部环境提供给土地流转中。
结束语：随着城市化的加速发展，城市化进程中出现了许多与土地使用管理相关的问题。这些问题涉及很多方面，不仅会影响居民的权益，而且会对土地利用结构和城市建设布局产生一定的影响。针对这些问题，有关部门需要充分重视，认真分析研究，完善和落实相关政策。认识到城市化进程中存在的问题，有针对性地有效解决这些问题，从而起到推动城镇化发展的作用。
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论文作者:李红建1,王池沛2,冯荣华3,孙燕4
论文发表刊物:《基层建设》2018年第33期
论文发表时间:2018/12/17
标签：城镇化论文; 土地论文; 城镇论文; 进程论文; 城市论文; 耕地论文; 土地利用论文; 《基层建设》2018年第33期论文;