关键词：县级；国土空间规划；编制；思考
引言
县市国土空间总体规划位于“五级”规划体系的实施层，主要任务是对上级国土空间规划的要求进行细化和落实；县级空间单元又是“三类”空间规划的集中地，国土空间总体规划对专项规划具有指导和约束作用，也是详细规划编制的法定依据。县级国土空间规划是国家空间战略部署，省级政府的定则、定量、定策管理目标，市级国土空间规划底线管控和指标管控等措施在国土空间上落实的重要载体，在县级国土空间规划编制过程中更多地是体现定量、定形、定界、定标管理目标，根据管理目标差异，提出刚性管控的指标传导模式，明确乡镇国土空间规划的具体实施要求。
1我国国土空间规划提出的背景渊源
我国构建统一的国土空间规划是基于两方面初衷所提出，一是为应对多年来持续存在的多规矛盾问题，二是为响应生态文明建设带来的国土全要素管控问题。我国现行的空间规划包括住建部门主导的城乡规划、国土部门主导的土地利用规划和发改委主导的主体功能区规划三大空间规划类型。但三大规划之间冲突矛盾较多，其中土地利用总体规划和城市总体规划之间关于建设用地指标的冲突矛盾尤为突出，进而衍生了大量实操层面问题和规划调整问题，不仅削弱了规划的权威性，对城乡建设亦造成一定消极影响。唯有构建统一的国土空间规划，方能从根本上解决当前政出多门带来的多规矛盾问题[1]。
此外，随着生态文明战略逐步上升为国家战略，因生态要素保护带来的国土全要素管控诉求日益强烈。2015年国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，在强调对山水田林湖草的生态保护的同时，明确提出构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，编制统一的空间规划。至此，我国统一空间规划体系的改革试点工作拉开序幕，期间海南、宁夏开展了省级空间规划改革试点，上海、北京等地开展了总规改革试点[8]，直至2018年自然资源部正式组建成立，我国统一空间规划的行政机构改革尘埃落定。2019年国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划。同年5月，自然资源部发布通知，全面开展各级国土空间规划编制工作，不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。这标志着我国国土空间规划治理正式开启[2]。
2县级国土空间规划的思考
2.1明晰中央、省、市的要求，从差距寻找突破口
国土空间规划的最终目标是引领地方形成以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展。从解决问题角度出发，首先需要判识具体什么问题，然后提出问题解决思路，再通过确定具体措施解决问题。因此，县级国土空间规划编制应先按照中央、省、市各级部门已有要求来确定规划编制内容，体现政治性、突出政策性、强化技术性，优化空间规划的政策措施；然后针对已经判识过的各类空间—生态空间、农业空间、生产空间，遵循各类空间各得其所，不同空间不同的用途、不同的管控措施；第三是针对各类要求从中寻找差距，以此为突破口，有针对性地开展专题研究制定相应政策解决问题；第四是从规划管控指标体系，明确传导到乡镇国土空间规划的具体指标和管控要求[3]。
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2.2县级国土空间规划的工作重点
任何规划的编制思路都是“先布棋盘、后落棋子”，市级国土空间规划在总体层面先完成覆盖全市域范围的“双评价”（资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价）、市域国土空间开发保护战略与格局、各县（市/区）自然资源及建设用地等核心指标分配、市域“三区三线”划定（城镇空间区域、生态空间区域、农业空间区域，城镇开发边界红线、永久基本农田红线、生态保护红线），再统筹规划中心城区用地功能布局、山水林田湖草各类资源布局、市域重大基础设施廊道谋划、市域各支撑体系空间布局[4]。市级国土空间规划自上而下对县级国土空间规划进行结构引导和指标统筹。作为以落地实施为主的县级国土空间规划的编制在格局层面上落实上级要求，重点是落实上级国土空间规划相关指标要求、落实省市域国土空间开发保护格局、县域“三区三线”的核准完善；在实施层面明确重大项目行动计划，如县城用地功能布局、山水林田湖草等各类资源布局、县域各类支撑体系空间布局等实施内容，可以自下而上地反馈指标落实问题和项目落位问题。通过上下联动，构建城乡统筹，经济、社会与空间发展相互促进，以土地有效利用为核心的规划编制体系，形成高效、均衡、美丽的国土新空间[5]。
2.3国土空间规划的核心是原土规与原城规的“两规融合”
围绕“多规合一”，中央和地方展开了一系列空间规划改革探索，2019年5月23日发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》以来，明确建立国土空间规划体系的重大意义、总体要求、总体框架、编制要求、实施与监管、法规政策与技术保障以及工作要求7大部分内容，也为国土空间规划体系的建立指明方向。在前期的“多规合一”空间规划改革探索中，空间规划改革的重点是《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的协调和统一，根据土规特点（土规的管控措施虽然简单粗暴，但管用）和城规的特点（城规的规划体系完善、技术手段多样），在国土空间规划编制过程中建议采取“国土政策、城乡规划的技术”来实现两规融合。
2.4强化规划的空间管制作用
建立完善的用途管理制度，明确各类国土资源空间的开发、利用、保护边界都是非常重要的国土空间规划工作，对于促进我国生态环境的提升有着积极的促进作用。为了能够充分保护自然环境、合理利用农业资源、限制城镇高速扩展，应该建立山、水、林、田、湖组合成为共同的理念，协调处理好各个生态环境之间的关系，有效地保护生态环境，明确规定各种空间的准入与专用的具体条件，从而可以有效实现环境维护与改造的提升，对于影响空间合理利用的要予以严厉惩处，可以全面地提升国土空间利用率，实现多部门协调、统一的管理机制，实现多方面的管理和控制，最终实现国土空间动态管理，充分保障中央和地方的利益[6]。
结束语
当前我国国土空间规划体系正面临重大变革，以空间治理和结构优化为核心、全域全类型空间用途管控的综合性、垂直型国土空间规划体系正逐渐成型。然而，面对即将深入展开的大规模空间规划编制工作，目前县级层面的空间规划编制无论是内容还是方法，显然还未做好充足准备。面对即将到来的大规模县域空间规划编制工作，落实并深化完善县级国土空间规划的相关内容，显然己成为十分紧迫的课题。县市国土空间总体规划编制的核心任务是“构建全域空间格局、优化空间要素配置”，因此在规划编制的过程中，不仅需要理解和把握各个工作环节的技术思路，还需要贯彻当前规划理念的转变。
参考文献
[1]王向东,刘卫东.中国空间规划体系:现状、问题与重构[J]. 经济地理,2012(5):15-17.
[2]赖权有,钱竞.关于机构改革后建立空间规划体系的思考[J].特区经济,2018(8):31-34.
[4] 赵民. 论新时代城市总体规划的创新实践与政策导向[J].城乡规划,2018(2):8-18.
论文作者:张飞
论文发表刊物:《城镇建设》2019年 24期
论文发表时间:2020/3/4
标签：空间规划论文; 国土论文; 空间论文; 县级论文; 体系论文; 总体规划论文; 指标论文; 《城镇建设》2019年 24期论文;