财政风险的金融视角：共生性及其破解，本文主要内容关键词为：生性论文,视角论文,财政论文,风险论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国，对社会资金的适度分配是财政和金融的共性功能。在现有的体制下，由于财政和金融存在着未理顺的、交错的、相互约束的资金关系，造成财政风险和金融风险相互渗透，金融风险财政化和财政赤字货币化的倾向已经日趋严重，金融风险已经成为财政风险的重要内生变量。目前，在经济已经进入“强金融，弱财政”的宏观经济状况下，本文重点分析降低金融风险财政化的不利影响和制定相应破解的对策。
一、金融风险财政化
（一）财政风险的累积
阎坤和陈新平（2004）[1]认为潜在债务是我国财政风险的主要来源，在整个潜在债务链中，金融业的潜在债务又占全部潜在债务的很大比重，因此控制金融风险成为防范和化解我国财政风险的重要环节。与此同时，财政力量的急剧下降，使信贷资金出现了财政化倾向，暗含着极大的财政风险。[2]丛树海（2003）认为，应该把商业银行的资本充足率和商业银行的资本收益率考虑到财政合成风险指数中去。在现有的制度安排下，政府常常借助财政手段对银行进行行政干预，使得财政风险与金融风险的糅合，加剧财政风险的累积。当前我国财政风险主要表现在以下几个方面。
第一，财政制度性风险，它是由财政支出刚性与财政支出增长幅度有限共同作用形成的。第二，国有商业银行信贷资金的财政安排。例如湖南省2001年总共借了55亿元的中央银行再贷款，其中用于清理农村基金会的有37亿元，用于清理信托公司的有12.4亿元，每年偿还利息就要1.1亿～1.2亿元。地方政府的信贷资金财政化的长期发展必然导致极大的宏观金融风险，置国有商业银行于清偿债务与控制通膨不知道如何处理的两难境地。第三，国债规模过于庞大。我国自1982年发行国债以来，中央财政年度的债务规模有1982年的84亿元增加到2004年的7022亿元，中央财政债务依存度已从1982年的11.9％上升到2004年的50.8％（2005年中国统计局网有关数据），比发达国家平均高出10～20％。赤字与国债发行相互影响使得财政赤字不断扩大，最终倒逼央行发行货币。第四，经济货币化程度加深。在一定程度上我国经济货币化是财政风险的表现及其衍生物，不正常的货币化导致政府已无限制的依赖国有银行体系的借款。近年来，我国的货币供应量增长速度一直高于经济增长速度，反映了经济增长中过分依赖货币发行，金融效率低下。非市场因素决定的货币增长，实际上是对中央财政和国有企业的一种补贴，而这种补贴付出的代价是金融体系更加脆弱和风险累加。
（二）金融风险的转化
从金融风险产生的原因来看，金融风险可分为狭义的风险与广义的风险。狭义金融风险是指金融机构在经营过程中，由于决策失误、经营管理不善及其它内生性原因所导致的金融风险。广义金融风险是指由于经济制度不完善与宏观调控偏差所导致的金融风险。本文主要是讨论后者。具体来说，实行分税制后，中央财政承担了大量建设资金供给义务，巨大的资金需求使财政赤字急剧增加，据统计，国家财政收入占GDP的比重已经由1978年的31.24％降至2004年的19.3％；而财政赤字却由1978年的356.35亿元快速增至2004年的2004.91亿元（数据来源：1978～2003《中国统计年鉴》，其中2004年数据来源于2004年预算执行报告）。在现有的体制下，银行实际上成为“第二财政”，财政赤字只能挤占信贷资产，导致信贷资金财政化。在财政体制的特殊安排下，金融风险与政府支出呈现强的相关关系，导致金融风险的内生化与财政赤字的货币化，加剧金融风险的生成。金融风险的形成主要表现为以下两个方面。
第一，政府——国企——银行的委托代理关系。国有企业的行政干预与银行信贷软约束并存，造成了国企还贷能力和意愿变弱，进而形成银行呆账和政府财政负担。这样造成金融风险与财政风险的共生性加强。第二，国有商业银行本身的资金风险问题。在银行机制不健全、企业行为不规范情况下，2000年四大国有银行的不良资产超过10000亿元，相当于当年GDP的27％。企业向银行借款造成的银行不良资产比率不断上升，使得隐性财政赤字的逐渐膨胀和显性化，国有银行的累积金融风险相当高[3]（周立，2003）。政府解决金融困境（主要为银行业）主要为两种途径：一是通过增加税收或增发国债的方式动用国内居民的储蓄以资助银行；二是通过发行货币的方式直接增加银行的准备金头寸，其实质就是所谓铸币税。但无论哪种方式，最终都体现财政特征——收入与财富在金融中介与纳税人之间的重新分配[4]（尹音频，2001）。从图1可以看出国有银行对政府的债权逐年增加，而实际上这种负债显现了银行信贷资金的财政化，其银行高额债务的最终的解决却是通过财政注资的来完成。
附图
图2 1986～2004年财政赤字与M1、M2的走势图
数据来源：《中国统计年鉴定》1986～2004年，《中国金融年鉴》1986～2004年。
与此同时，财政赤字通过增发货币来弥补，从而产生货币扩张效应，诱发金融危机风险。如果中央银行能够压缩商业银行的贷款规模，在提供财政借款时，不打破年度货款总规模，那么，财政性货币发行不会发生，也不会形成潜在的金融风险。事实上这是难以做到的，一方面，因为我国的赤字额是在年终结算时才能知道，而库款的支付是在预算执行中就已经拨出，当赤字发生时，增加的货币已经进入流通领域；另一方面，新的预算年度能否通过压缩贷款规模来促使货币回笼，一般情况下也是难以实现的，因为在实际操作中在原有的信贷规模基础上压缩各商业银行的信贷规模是很难控制的。因此，在中央银行依靠财政性货币发行向财政贷款的前提下，就会因过量的货币发行而引发通货膨胀，形成现实的金融风险。
二、金融风险与财政风险共生性的实证分析
（一）变量选择
通过上述分析，在研究金融风险财政化中把货币供给、财政赤字作为研究变量。另外，财政赤字是政府支出和政府税收收入的直接反映，为了更为细致地研究金融风险和财政风险的关系，本文进一步采用税收、政府支出、M[，1]和M[，2]作为研究变量，分析他们的相关关系。
附图
图1 国有商业银行对政府的债权
单位：亿元
资料来源：《中国人民银行统计季报》2004.4
（二）财政赤字与货币供给的相关性分析
本文选取了1985～2004年财政赤字与货币供给的数据，在此以货币供给量（M[，g]=M[，1]+M[，2]）作为因变量，以财政赤字（PF）作为自变量，对1985—2003年期间的财政赤字与货币供给量之间的相关性进行线性回归检验：
M[，g]=3368.789—31PF（1）
（2.326）（-10.6828）
其中，R=0.91 R2=0.857；
S.E.=5446.898；F-检验值=114.103；D.W=1.005
由方程（1）可知，我国财政赤字与货币供给M[，g]存在线性关系，这意味着财政赤字每增加1亿元，中国货币供给量M[，g]就会相应地增加31.2亿元，R[2]为0.857，因此赤字的变化与货币供给趋势是基本拟合的，中国存在着较为严重的财政赤字货币化的问题。
（三）税收、政府支出与M[，2]的相关性分析
政府的支出包括公共支出（如用于行政开支、国防开支、教育等）、社会保障体系的福利支出、政府的直接投资和对亏损企业的补贴。而货币传导机制的经济中，任何的财政收支必然会（如表1）引起货币供给量的相应变化（注：税收的在政府收入所占比重最大，因此本文只选取了税收收入对货币的影响。）。
表1 中国财政赤字与货币供给结构单位：亿元
财政赤字
税收收入
M[，1] M[，2]
1985
0.602048.903011.405196.6
1986 -82.902042.703910.206812.4
1987 -62.801972.904622.208511.5
1988-134.001785.305757.30
10592.3
1989-158.902727.406216.00
12716.8
1990-146.502821.867529.50
16532.7
1991-237.102990.179501.70
21296.2
1992-258.803296.91
13104.60
28395.2
1993-293.404255.30
16280.40
34879.8
1994-581.205126.88
20540.70
46923.5
1995-529.606038.04
23987.10
60750.5
1996-593.406909.82
28514.80
76094.9
1997-582.428234.04
34826.30
90995.3
1998-922.239262.80
38953.70 104498.5
1999
-1743.61
10682.58
45837.30 119897.9
2000
-2491.27
12581.51
53147.20 134610.3
2001
-2516.54
15301.30
59871.59 158301.9
2002
-3149.51
17636.45
70881.80 185007.2
2003
-2934.70
20017.30
84118.60 221222.8
2004
-2004.91
25521.40
95971.01 253764.0
数据来源：《中国统计年鉴》，《中国金融年鉴》，其中2004年数据来源于金人庆的2004年度政府财政预算执行报告和2004中国人民银行季报。
通过计算可以知道，税收的增长率与M[，2]增长率相关性系数为0.96，财政支出增长率与M[，2]增长率相关性系数为0.98。由于重在考虑税收（T）和财政支出（G）对广义货币供给量（M[，2]）的影响，对1985～2003年数据分别取自然对数，采用回归分析的方法，可以得到如下的结果：
Ln（M[，2]）=0.075425+1.278 345×Ln（G）-0.241208×Ln（T）
（0.729212） （1.278345） （-3.31156）
R[，2]=0.94F=38.59D.W=1.21
回归系数及方程均通过统计检验，R[2]=0.94表明方程对样本数据拟合优度很好。分析表明：图3反映了税收与广义货币供给量成逆向关系，税收的增加会引起M[，2]的减少。税收是财政收入的重要来源，由于企业和个人的货币收支是通过商业银行进行，而财政收支是通过中央银行进行，因此，财政的收入过程，一方面表明财政在中央银行的存款增加，而商业银行在中央银行的存款减少；另一方面也表明，货币由商业银行账户流人到中央银行账户，商业银行的放款能力削弱，从而引起市场货币供给量多倍缩减。假定原有市场上，货币供求处于均衡状态、由于财政收入的增加而支出的减少，必须导致市场货币供应量的减少，如果此时中央银行不能及时地增加货币供应，就会使部分需求得不到满足，形成货币供求的缺口。因此，这就需要中央银行增加货币供应，以填补由于财政收入增加而出现货币供给不足所导致的市场缺口，以保持货币供求均衡，经济正常运转。
附图
图3 M[，1]、M[，2]与税收收入的走势图
数据来源：《中国统计年鉴》，《中国金融年鉴》，其中2004年数据来源于金人庆的2004年度政府财政预算执行报告和2004年中国人民银行季报。
三、政策建议
在我国，政府职能无论从外延还是内涵上都在扩大，这导致政府支出的不断膨胀，当税收收入已不能满足政府支出需要和政府也不能再通过货币发行办法来弥补财政赤字时，政府就不得不以举债填补住“缺口”。虽然我国经济运行格局已经由财政主导型转为金融主导型，金融的作用日益增强，但很多基础项目仍由财政负担，由于财力不足，不得不用信贷资金弥补，财政项目的信贷资金财政化又增加了银行不良资产，财政软约束导致金融软约束，使经济运行中的各种矛盾集于金融一身，最终使得金融风险沉淀于财政风险中。因此本文认为应该从以下几个方面着手解决财政风险与金融风险共生性。
第一，在实施“双稳健”政策下，实施适度的财政赤字措施。我国连续7年发行了9100亿元国债，这直接导致了高额财政赤字。鉴于我国国债投资的配套贷款投资乘数效应达到10，减少国债投资规模意味着将成十倍地直接缩小全社会投资总量。70％以上企业融资来自银行贷款，减少国债投资及银行配套贷款，也就有利于减少因投资项目失败所带来的银行不良资产的上升，防范与化解财政金融风险与危机。另一方面，对税收政策的调整，总体税负应该相对稳定。从实际来看，虽然我国目前税负总水平偏低（税收收入占GDP的比重为10％左右），但我国大量的非税收入约占GDP的10％以上，所以纳税人的总体负担水平还高于一般发展中国家，如提高税负水平将进入“拉弗曲线”禁区，导致经济进一步萎缩、税收进一步减少。因此，在现有经济条件下，不存在增税的空间。同时，目前我国财政赤字年年居高不下，如果实施降低税负总水平的政策，又将激化财政收支矛盾，加剧财政风险，因此也不存在减税的空间。为此，政府只能选择在保持现有税负水平的条件下，通过加快费改税的步伐，加强税收征管，促进经济发展等措施相对增加税收收入。
第二，注重财政改革与金融深化的结合。金融风险与国家财政状况关系十分密切，特别是在金融决策受到过多行政干预的条件下，财政体制将直接影响金融状况的优劣。在考究财政风险的决策函数中应该给金融风险变量给于足够的重视。
第三，注意国有资产管理公司（AMC）管理模式弊端。成立AMC专门处置国有商业银行不良资产，是金融改革的重大举措，关键的问题是金融风险仍然沉淀于国民经济体系中。从财政负担角度分析，为降低不良资产处置成本，提高不良资产处置效率，有两方面应特别注意：一是防止国有商业银行将新的不良贷款存量划给AMC处置。二是防止国有企业的“道德丧失”，国有商业银行不良贷款可以由AMC接受处置，财政部出资补贴，企业可能产生道德风险，贷款债务约束可能更加弱化。
第四，防止金融功能过度财政化的趋向。金融功能在财政弱化条件下已经替代财政的部分功能，事实上承担着财政原来汲取财力和组织资金投向的功能。我国金融风险财政化是经济转型时期的政府行为的特殊安排，但是仅仅依靠政府的财政手段进行的金融风险化解模式也存在已暴露出其不合理的地方，容易产生倒逼中央财政的问题，使得金融功能财政化。因此应该是深化国企改革，理顺和规范银行与企业特别是国有企业的关系；完善政府资金体制，建立政府潜在债务监控体系，防止潜在债务显现化，对财政或有负债问题要有足够的认识和警惕。
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