农村土地产权制度分类改革的基本设计，本文主要内容关键词为：产权制度论文,农村土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国30年来的改革开放，是从农村的家庭联产承包责任制开始启动的。在某种意义上，家庭联产承包责任制属于土地制度改革的范畴，其实质是把农村土地使用权还给农民。农村家庭联产承包责任制的改革，让绝大多数农民过上了能够吃饱饭的日子，但是并没有从根本上保证农民实现富裕、祥和、闲适的小康生活目标。随着时间的推移，土地作为稀缺资源，其价值日益被放大，但是，守着土地这一“金饭碗”的农民及农村，不仅不能分享级差地租升值的收益，而且还要承受行政力量以及各色利益集团对农村土地侵占甚至掠夺所带来的痛苦。应该说，农民及农村问题的根源之一，在于农村土地产权制度的缺陷。
农村土地产权制度的缺陷，不仅影响并抑制了农民的富裕与农村的繁荣，而且导致了少数人通过土地暴富和城市房地产市场虚假的“刚性需求”。中国已经走到了必须对农村土地产权制度进行改革的阶段。通过农村土地产权制度的分类改革，吸引资本向农村流动，实现农村文明的进步与发展，同时推动城乡房地产市场一体化进程的加快，抑制城市房价的过快上涨及城市房地产的投机性。
一、从60年的制度沿革看农村土地制度的现状
农村土地集体所有制，是农村土地制度的基本现状与现实。如果回顾并梳理从1948年到2008年的中国60年的农村土地制度沿革，可以看到，农民与农村土地产权的关系，经历了农民直接拥有土地所有权、收回农民的土地所有权、收回农民的土地使用权、把土地使用权还给农民的四个阶段。
（一）农民直接拥有土地所有权的阶段（1948－1953年）
在新民主主义革命阶段，中国共产党确定了通过土地调动农民的政治策略。这一政治策略在解放战争时期被进一步具体化，即：革命胜利后把土地无偿分给农民。正是这样的宣传，吸引了数以万计的广大农民积极参军，没有参军上前线的农民也在后方支援解放战争。自1948年，从解放区率先开始，逐渐向全国各地拓展，把土地无偿分给广大农民。在解放战争中及新民主主义革命胜利后，农民无偿分得了土地，政府在把土地分给农民的同时也为农民颁发了“地契”，当时的“地契”就是土地所有权证。在这一时期所确立的土地制度，是农民直接拥有土地所有权的阶段。
（二）收回农民的土地所有权的阶段（1954－1956年）
在社会主义革命阶段，社会主义三大改造对农村农民表现为“改造个体小农经济”，具体形式是互助组和农村生产合作社。从临时互助组和常年互助组，发展到初级农业生产合作社，再发展到高级农业生产合作社，农民个人所有的土地，也从土地无偿入股及统一经营，发展到农民土地集体所有。在社会主义改造初期，农民个人所有的土地入股、入社是坚持自愿原则，但是，1955年夏季，党在农业社会主义改造的指导思想方面出现了分歧与失误，农民个人所有的土地被强迫无偿入社。在某种意义上，一部分“思想落后”的农民是被迫放弃个人的土地所有权。在这一时期所确立的土地制度，是变相收回了农民直接拥有的土地所有权的阶段。
（三）收回农民的土地使用权的阶段（1957－1982年）
随着社会主义改造的完成，中国进入了社会主义建设阶段。社会主义建设阶段，在土地集体所有的基础上，土地使用权表现为农村生产小队、农村生产大队、农村人民公社三级经营，农村生产小队是与农民个人联系最密切的集体经营单位，但是生产小队在土地上种什么、经营什么，没有完全独立的自主权，要接受来自生产大队、人民公社甚至更高一级政府的行政指令。对“队为基础”、“三级所有”的农村生产关系，在实质上是变相剥夺了农民的土地使用权。在这一时期所确立的土地制度，是变相收回了农民拥有的土地使用权的阶段。
（四）把收回的土地使用权还给农民的阶段（1983－2008年）
1978年召开的中共十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕，邓小平同志提出并主张的家庭联产承包责任制，经过少数地方试点后，从1983年开始在全国广大农村全面推行。农村家庭联产承包责任制，在短时间内基本上解决了中国人吃饱饭的问题。可以说，1986－1992年是农民直接受益农村家庭联产承包责任制的6年，但是在1992－2002年的10年，大多数农民的土地经营收益被过多过重的税费所吞噬，农民土地使用权得不到充分保护、农村土地所有权受到侵占甚至被掠夺的问题开始暴露出来。2003年以来取消农业税、实行农业补贴，加大财政对农村的投入，为农民提供医疗教育支出，减轻了农民的负担，增加了农民收入。但是，仍没有从根本上解决农民土地使用权、农村土地所有权得不到充分保护的问题。农村家庭联产承包责任制的实质，只是把用行政力量收回的农村土地使用权再还给农民，并没有触及农村土地产权制度。
二、农村土地的分类及其所有权制度改革的设计
改革开放以来，围绕着家庭联产承包责任制而进行的农村土地制度改革，主要是在农村土地使用权这个环节进行，家庭联产承包责任制的实质就是农民取得了一定条件下农业耕地使用权：种植什么，如何种植，农民家庭自己说了算。但是，农村宅基地、农村公地、农地产权转让（农村农业用地转变为城市用地的土地征用）等涉及根本利益环节的土地制度却没有改革，从而导致了农民利益受损、群访甚至暴力事件频发。应该在认真总结农村土地使用权改革经验的基础上，积极探索农村土地所有权制度改革的方式和路径，加快农村土地制度改革的深化，为社会主义新农村建设和建立城乡一体化的中国房地产市场，奠定现代土地产权制度的基础。
农村土地所有权制度的改革，不可能再简单回归到新中国成立初期的农民直接拥有土地所有权的模式，而是要对农村土地进行具体分类，实行农村土地所有权的分类改革。在农村土地所有权的分类改革中，把农村宅基地的土地所有权无偿给农民，是农村土地产权制度改革的突破口和重点。
（一）农村土地的具体分类
着眼于农村土地所有权制度的改革，可以把农村土地分为四类，依次为：农村宅基地（简称Ⅰ类）；农村公地包括墓地、道路及乡村文化与公共设施建设类的用地等（简称Ⅱ类）；农村征用地即农地转为城市用地的土地（简称Ⅲ类）；农业耕地（简称Ⅳ类）。把农村土地具体分为以上四类，主要是考虑了社会主义新农村建设、农业产业的升级及国家粮食安全、城乡一体化的中国房地产市场建立、资本向农村的流动等目标，当然，也充分考虑了农村土地产权制度分类改革设计及实施的可行性等因素。
（二）农村土地所有权制度改革的基本设计
按照农村土地Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ类的分类，对农村土地的所有权制度实行分类改革。基本的设计为：
Ⅰ类土地，即农村宅基地。要让农民直接拥有土地所有权，具体而言就是把农村宅基地的土地所有权无偿给农民，而且同时允许农村宅基地及房屋进入城乡一体化的房地产市场进行交易。
Ⅱ类土地，即农村公地。应该进一步落实并细化产权，具体而言就是要把农村公地的土地所有权进一步明确并出台相应的管理细则，严格保护公地的土地所有权，防止少数特权者及行政力量对其所有权的侵害。
Ⅲ类土地，即农村征用地。要让农民直接分享一部分土地所有权收益，具体而言就是要让农民得到农村土地转为城市土地两次出让收入的大部分收益和级差地租升值的部分收益，应通过土地所有权及使用权由集体转为国有的产权条例的细化，防止行政力量对这部分土地收益的过多侵占，为了保证农村征用地从征用到出让的透明，农村征用地由集体所有转为国有后的土地使用权出让，应改变招拍挂的出让方式，实行进入土地产权交易市场交易的出让方式。
Ⅳ类土地，即农业耕地。仍然维持集体所有的土地所有权制度，农业耕地的土地所有权制度维持现状或延后改革，有利于保证国家的粮食安全和农业产业的升级。
需要强调指出的是，农村宅基地的产权制度改革，是农村土地产权分类改革的突破口。在这个突破口的设计上，必须把农村宅基地所有权无偿给农民与农村房屋自由买卖结合起来，同步实施。作为突破口，其作用及深远影响表现在两个方面：其一是农民获得农村宅基地所有权并允许农民房屋自由买卖，有利于通过市场的价格机制引导农民真正向城市转移，当农村房屋因为有宅基地所有权并可以自由买卖时，其房价就会逐渐上涨，农民就会选择卖掉农村的房屋进入城市居住，改革农民长年在城市打工而不得不保留农村住宅的现状；其二是农民获得宅基地所有权及允许房屋自由买卖，可以从根本上改变城乡房地产市场分割的状态，抑制城市房价的过快上涨，缩小城市与农村房价的过大差距，实现中国城乡房地产市场的一体化。
三、把农村宅基地所有权改革作为农村土地产权制度分类改革的突破口
农村宅基地不能交易及农民不能在农地产权转让（农村农业用地转变为城市用地的土地征用）中充分行使权利，不仅导致了农民的贫穷，而且导致了农村文明的快速衰退。无论是东部的农村，还是西部的农村，村里常年生活的都是老人孩子。没有受过良好教育、没有技能而又不愿意从事低工资简单劳动的农村青年，即使到城市流浪、夜宿街头，也不愿意回到农村。农村没有活力、没有生气已经是不争的事实。从经济学原理看，30年改革开放，不仅推动了农村优秀劳动力及人才向城市的流动，而且吸引了农村资本向城市的流动。在老人孩子留守农村的现象下，掩盖的是资本流出农村而远离农村的事实。在市场经济条件下，资本流出并远离的区域，必然是文明衰退的区域。社会主义新农村建设的本质不仅仅是要解决农村、农民、农业的“三农”问题，而是要繁荣农村文明，把农村建设成市场经济条件下的新乐园。如何建设新农村，如何繁荣农村文明，最简单且最难的就是把农村宅基地的所有权赋予农民，当然，还要通过政策的调整及完善，允许农村宅基地及房屋进入土地房屋产权交易市场进行交易。推动农村宅基地所有权的改革，把农村宅基地所有权赋予农民个人，不仅仅会吸引资本流向农村并留住资本，最重要的是能够在建设社会主义新农村的政策导向下繁荣农村文明。
（一）农村宅基地所有权改革可以吸引“文化人”流回农村
无论是漫长的封建社会，还是市场经济发达的现代，从乡村走出来的政治家、军事家、艺术家、企业家、经济学家等等的大多数，在事业达到顶峰后，往往都会选择回到自己的出生地去颐养天年。因此，城市文明与农村文明都是同步发展的。这些回到农村的政治家、军事家、艺术家、企业家、经济学家等等可以称为“文化人”，他们的见识及影响力，会改变农村一些陋习和不文明规则。当然，他们更大的作用是进一步传承与发展农村文明。但是，农村宅基地没有所有权且住房不能交易限制了“文化人”向农村回流，主要的障碍是他们回到农村住在哪里？
（二）农村宅基地所有权改革可以吸引资本，建设能保留二百年或五百年的农村住宅
当今中国国内旅游的重点项目之一，就是到全国各地度假参观古村古镇。古村古镇吸引游客的是什么，就是那些经典的名宅。农村住宅是农村文明的重要载体，它传承着农村的风土人情和习俗，并创造着文明。但是在当今农村，农民的贫穷决定了农村的住宅不可能建成经典或精品。当然，那些出生在农村或者有“农村情结”而在城市先富起来的人又无法回到农村建住宅，农村建设资本匮乏。从历史上看，凡是在农村花巨资建设精品、经典住宅的人，还同时要考虑花钱修缮道路和供水排污设施，否则就会导致众怒，使他（她）难以在农村生存。但是现有的农村宅基地及房屋制度，限制了“富人”资本向农村住宅建设的流动。只有推动农村宅基地所有权的改革，才能吸引资本，建设可以保留二百年或五百年的农村住宅，也才能保证中国一百年或二百年后仍有古村古镇供人们旅游参观。
（三）农村宅基地所有权改革可以吸引一部分“城市白领”到农村生活
“城市白领”已成为一个“高劳动（工资）收入”群体的代名词，当城市变得越来越拥挤，越来越嘈杂的时候，这个群体中的一部分很愿意到农村生活。但是，在现有的农村宅基地及住房制度下，他（她）们回到农村居住在哪里？农村宅基地的改革，可以实现真正的城乡一体化，吸引一部分“城市白领”到农村生活。这些“城市白领”来到农村，不仅会带来管理、技术、新概念，还会为农村带来活力，带来生气，使一部分农村的青年愿意留在村里，改变农村老人、孩子居留的现状。
以农村宅基地作为农村土地产权制度的突破口，不仅是农村文明传承及进步的要求，而且是中国城乡房地产市场一体化进程的要求。从农民个人拥有农村土地所有权，到农民的个人土地所有权、农村土地使用权被收回，再把农村土地使用权还给农民，不是土地制度的简单回归。农村土地产权制度改革，不可能再简单回归到农民个人直接拥有农村土地所有权的阶段。但是，改革的目标必须体现两点：第一，让农民充分分享土地价值或级差地租升值的收益，农民能够直接行使农村土地处置的权利，形成对行政力量、各色利益集团力量的直接制衡；第二，部分农民在放弃农村土地所有权、土地使用权自由迁徙到城市居住生活时，得到客观足够的利益补偿，支持并推动农业现代化及农业产业升级。简单讲，农村土地产权制度改革的目标，一是土地产权要努力并尽可能清晰到农民个人，二是农民以土地产权收益换取农业现代化及农业产业升级。除此以外，农村土地产权制度改革尤其是尽快把农村宅基地的土地所有权无偿给农民的改革，还可以实现中国城乡房地产市场的一体化，抑制城市房价的过快上涨及城市房地产的投机行为。
（本文完稿于中共十七届三中全会召开之前，仅代表作者个人观点。）
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