摘要：城镇上山，是云南正在推行的一个重大战略部署，简单地说，就是指大量的城镇和产业，不再占用平坝耕地，而是向荒山荒坡去开拓发展空间。在云南这样一个农业人口众多、环境十分敏感、耕地资源十分有限的山区农业大省推进城镇化，实非易事。把保护坝区农田、推进山地城镇建设作为转变发展方式的突破口和关键点，加快走出一条集约节约利用土地的新路子。笔者认为，这个思路切合云南实际，符合云南各族人民的根本利益，是云南未来发展的必然选择。
关键词：建设；山地城镇；调查；思考
一、保护坝区农田、建设山地城镇
人类社会依靠土地的承载之厚德而生生不息。俯瞰云南，全省总面积中山地占94%，平地仅有6%，这种山多坝少的地貌特征，毋庸置疑地告诉我们，保护耕地与满足城乡建设用地需求这对矛盾非常突出。因此，加强耕地保护、转变城乡建设用地方式，切实保护坝区农田、推进山地城镇建设，对云南具有根本性的战略意义。
保护坝区农田、建设山地城镇，是云南落实科学发展观的具体行动。发展不快、发展不充分、发展不协调、发展不平衡的现实省情；发展潜力巨大、发展特色突出、发展优势明显、发展前景广阔最具潜力的发展省情。这种发展优势与发展劣势交织、发展潜力和发展现实问题叠加的省情，迫切需要以科学发展观为指导，来加快消除瓶颈制约，不断释放发挥潜在优势，扬长补短、扬长避短。
“十三五”时期是云南加快转变经济发展方式的攻坚期，是全面建设小康社会的关键期，是工业化和城镇化发展的加速期，只有从根本上准确把握面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，正确处理好加快工业化、城镇化发展与保护农田的辩证关系，未来云南发展之路才会越走越平坦而宽广。比如，牟定县为贯彻落实省委、省政府 “保护坝区农田建设山地城镇”的会议精神，抓住牟定被国家列入低丘缓坡地综合开发试点县的机遇，牟定县于2011年9月围绕“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的思路编制了城镇“十二五”近期建设规划。在多次实地踏勘，多方征求论证、召开专题会议反复研究的基础上，该规划提出了建设“左脚舞山城”的目标，于2012年1月16日通过省级专家评审。“左脚舞山城”规划用地为3803.53亩，可用于开发的商业、居住用地占比将超过50%，整个规划融合周边山水田园、村落森林自然天成，环境优美，具备较好的开发条件。规划采取一心三区组团式发展，“一心”是以开发建设彝和园文化旅游项目为核心，“三区”是东北部组团（元双公路与牟元公路红坡头连接区域），规划仓储、物流、商贸区；中部组团（金马、清波邑后山区域）规划教育、医疗卫生、行政办公、保障住房、住宅、商业区；南部组团规划庄三工业园区，实现工业上山。路网采取横向“两主两副”上山。
保护坝区农田、建设山地城镇，是云南城镇建设规划指导思想的重大调整。改变城镇用地方式，关键是调整规划、调整布局。坝区耕地占用的情况越来越严重，村民对土地被占用意见比较大，一些地方，在规划城镇发展时，过量规划、过度超前、求大求快、盲目扩展；在推进城镇建设时，过多占用坝区耕地、“摊大饼”式发展，这将使坝区优质耕地资源急剧减少，最终也会影响城镇化健康发展。
（一）、牟定县城镇上山规划情况
根据省州党委、政府“保护坝区农田，建设山地城镇”的部署和要求，我县围绕提升中心城市建设水平，建设山地、山水、田园型城镇的目标，结合牟定县城发展实际，在多次实地踏勘、多方征求意见、专题会议反复研究的基础上，科学确定了发展方向，用地发展规模、用地结构和开发强度，秉承“节约集约利用每一寸土地”的原则，县委政府高度重视反复对建设规划进行研究讨论，最终一致确定了向县城东面山坡地带建设山地城镇的发展目标。
（二）、牟定县左脚舞山城规划建设情况
一是左脚舞山城规划建设思路。为加快推进城镇上山进程，我县抓住被国家列为低丘缓坡地综合开发试点县的机遇，研究提出了“左脚舞山城”项目，左脚舞山城规划用地3803.53亩，地理条件优越，交通便捷，地势平缓，大部分区域坡度在8—15度之间，不压覆重要矿产资源，无探矿权设置，无地质灾害隐患，适宜城镇工程建设，整个规划融合周边山水田园、村落森林自然天成，环境优美，供排水、供电有保证。供水通过建设牟定县第二自来水处理厂从龙虎水库调取，水位高差94 米，输水距离15千米，日可供水15000立方米，可满足左脚舞山城用水需求；产生的城市污水可采用接污干管收集后并入县城污水处理系统，集中处理排放；山城南、北两侧，现有红坡、黄连塘35kv变电站各一座，具备较好的开发条件。规划的空间布局为一轴一心两环三带五片区，采取“一心三区”组团式发展，“一心”是以开发建设彝和园文化旅游项目为核心，“三区”为东北部组团（元双公路与牟元公路红坡头连接区域），规划仓储、物流、商贸区，主要安排楚交集团驾驶员培训中心及客运站等建设项目；中部组团（金马、清波村后山区域），规划教育、医疗卫生、行政办公、保障性住房、住宅、商业区，主要安排县抗旱救灾指挥中心、县森林公安分局综合业务用房、县卫生监督所综合业务用房、县民族中学、小学、幼儿园、卫生院、敬老院等项目，以及商业中心和保障性住房、商品房、居民安置用地为主的居民住宅区；南部组团为县城远期预留发展用地。
二是左脚舞山城基础设施项目建设内容及规模。一是道路工程：道路总长15678.93米，道路用地面积312852.94平方米，其中：50米宽上山主干道2条长1850米。二是给水工程：2条上山道路及内部道路两侧修建总长31357.86米主管道，从二水厂至上山主管道长12600米。三是排水工程：2条上山道路及内部道路两侧，采用雨污分流，雨水管总长31357.86米，山城雨水管接至县城雨水主管长1660米；污水管总长31357.86米，山城污水管接至县城污水主管长1660米。四是电力工程：2条上山道路及内部道路采用铺设地下电缆，总长15678.93米。五是弱电工程：2条上山道路及内部道路采用铺设地下电缆管沟，总长15678.93米，山城铺设地下电缆管沟接至县城地下电缆管沟长2400米。六是绿化工程：对道路绿化带、隔离带及规划广场进行绿化。七是亮化工程：2条上山道路及内部道路两侧、中间隔离带及规划广场安装节能环保街灯、高杆景观灯及一般景观灯。八是新建左脚舞山城公园及东山寺公园，建设东山广场。九是配套建设公共停车场、儿童及老年活动场、环保公厕、垃圾中转站、电力服务设施、通信和弱电服务等设施。
三是左脚舞山城建设进展情况。在县委、县人民政府的积极争取下，左脚舞山城基础设施建设项目已被列入2012年全省新增100个重点项目之一，目前左脚舞山城建设项目已完成5平方公里1：500数字化地形图测设及城市形象设计，控制性详细规划已于2012年11月15日进行了初审。第一期1015.35亩建设用地已通过州国土资源局审查，并上报省国土资源厅审批。长760米宽50米的城镇上山南干道已开工建设，长1090米宽50米的城镇上山北干道已完成规划及竖向设计，正开展征地工作，建设用地采取城乡建设用地增减挂钩方式进行，挂钩方案已上报省国土资源厅待批复。县森林公安分局综合楼、县卫生监督所业务综合楼等机关行政办公建设项目，以及东北客运站、天然气供应站、汽车城等有意向的招商引资项目待条件具备后可落地建设。
二、立足省情实现土地高效利用和城镇化科学发展
云南的特殊省情决定，必须统筹好保障科学发展与保护耕地红线的关系。一方面，坚持保障云南科学发展，通过转变土地利用方式，使城镇化成为未来一段时期全省加快发展的一项重大战略和重要抓手；一方面，坚持保护耕地红线，通过转变城镇化方式，使有限的土地资源顺利承载起云南实现科学发展、和谐发展、跨越发展。
守住红线，就是要坚守基本农田保护这根红线。中央下达云南省的目标任务是：到2018年，全省耕地保有量保持在9015万亩以上，基本农田面积保持在7431万亩以上；到2020年，全省耕地保有量保持在8970万亩以上，基本农田面积始终保持在7431万亩以上。这是中央给云南省划定的耕地保有量和基本农田面积的两根红线，是确保全省经济发展、社会稳定的根本保证。
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守住红线的中心工作，就是要保护好坝区的良田。进一步落实基本农田保护责任制，强化坝区耕地保护。
统筹城乡，就是要消除城乡二元结构。城乡一体化不是“城乡一样化”，城镇化不是简单地“化掉农村”，而是要逐步改变城乡二元结构，使城乡居民共享现代文明成果。统筹城乡发展，要求我们把城市与农村、城镇居民与农村居民作为一个整体，在工业化和城镇化进程中统筹谋划，实现城乡经济社会的共同发展、共同繁荣。
我们要坚持推进城乡规划、产业发展、市场建设、基础设施、公共服务、管理体制的一体化，尤其要努力推动公共财政向农村倾斜，公共服务向农村覆盖，社会事业向农村延伸，全面提升农村公共服务水平。
根据云南特点，我们还应把农业产业化作为工农衔接、城乡对接的有效形式，结合集体林权制度改革、中低产田地改造、山区综合开发等重大举措，重点培育特色突出、优势明显的产业，努力构建互补互惠的城乡产业格局。同时，要加强社会主义新农村建设，以“水、电、路、气、房”为重点对乡村进行改造提升，统筹推进城乡之间公共设施连接，推动农村民居配套化、管理社区化，让农村面貌“亮起来”、交通“快起来”、居住“宽起来”。
统筹城乡，就是要求我们全面增强中小城市的辐射带动作用。云南山多坝少，大中城市的辐射带动力明显弱于平原地区。因此，云南的城镇化应高度重视和突出中小城市的建设，以弥补因地理分割导致云南城市辐射范围有限的不足。
城镇上山，就是要建设山地城镇。建设山地城镇，并不是到陡峭的高山上去建城市，而是改变现在城市扩张过程中非要集中连片摊大饼占有良田的思路，坚持因地制宜，选择向山坡、丘陵等方向发展，通过交通等基础设施建设将城区连接起来，实现组团发展。
从世界城市发展的情况来看，山地城镇以立体化的生态美景、对耕地的有效保护、与自然的有机和谐等优势，能较好地实现城镇与自然的融合，正逐渐成为当代城镇发展的潮流。
云南的坝子周边荒山荒坡很多，潜力很大，且多为丘陵，地质条件、生态环境、景观效果都比较优越。显然，城镇上山符合云南实际的城镇发展方式。因此，我们应推动工业项目、城镇建设尽量向山坡、丘陵发展，多利用荒山荒坡搞建设，少占或不占优质农田，努力实现“城镇朝着山坡建、良田留给子孙耕”的目标。
建设山地城镇，我们秦光荣书记曾经指出：要建得起、建得好、建得美，建出特色。让人民群众满意。围绕山地城镇建设，坚持做到“四个注重”。一是注重做好规划布局调整。规划具有战略性、前瞻性、导向性作用。城镇发展关键取决于规划思路的确立，思路一调整，很多困难都可以迎刃而解。二是注重加强政策引导。山地城镇的建设成本肯定要大一些，要通过差别化政策引导城镇向山地发展。三是注重山地城镇的安全性能和人居环境。充分利用自然山势、水系，形成高效的城市道路、供排水系统等基础设施，避免大开大挖。四是注重依托自然地形做好“山”的文章。依山就势，借助自然环境、景观特色，建设与自然面貌有机结合的城市环境，形成独特的城镇风貌。同时，做好城镇的绿化工作，动员和鼓励城镇居民绿化美化城镇环境。
农民进城，就是要逐步把农村人口转变为城镇居民。云南人口过度分散，大量农民广布在近1.3万个行政村和13万个自然村，我们应逐步将分散的农村人口向城市、向宜居地集中，加快培育新的经济增长点。近年来的实践证明，富裕农民、发展农村的一个有效途径在于减少农民，让农民进城。
推进城镇化，让农民进城，必须始终把农民利益放在首位。由于相关配套政策措施不到位，目前云南省农民进城落户的积极性还不高。比如，农民工中普遍存在“前瞻有愁”、“后顾有忧”的情况，“前瞻有愁”主要是担心进城租房购房等居住成本高，不能享受与城里人同等的就业、教育、社会保障等福利；“后顾有忧”主要是担心进城后，失去原有在农村的耕地、宅基地、林地、计划生育等权益，进城落户有风险。因此，解决进城农民工的“忧”与“愁”，已经成为推动农民向市民转化的关键。解决这个问题，我们需要采取有效措施，积极稳妥地引导、帮助农民进城发展。
农民转变为城镇居民，不仅仅是个户籍问题，还涉及到其他各方面的问题，特别是与政策扶持、社会保障、城镇经济发展等密切相关。达到让农民真正进得来、住得下、留得住、过得好这一目的，不仅需要我们创新农民进城的政策体系，也需要我们充分考虑城镇化扩张的土地利用方式转变问题，利用山地城镇这样的思路和模式，减轻由于农民进城而加速城镇化进程所带来的用地压力。
三、建设山地城镇建设中存在的困难及对策建议
做好保护坝区农田、建设山地城镇的工作，关系到云南经济社会发展全局，关系到云南粮食安全和民生大计，也是对我们领导科学发展能力的重大考验。从前段时间调研的情况来看，虽然全省上下对做好保护坝区农田、建设山地城镇的认识高度统一，但也反映出一些具体工作需要进一步加强和深化。
（一）存在困难问题
牟定县县城镇上山虽然取得了阶段性进展，但工作中还存在不少问题和困难：一是完善土地利用总体规划成果及低丘缓坡土地综合开发利用试点区块实施方案尚未正式批准，项目推进过程中还存在一些政策因素制约。二是左脚舞山城建设用地、城增村减挂钩项目报批还未得到省国土资源厅的正式批复，给城镇上山工作推进带来了一定的困难。三是城镇上山需要政府投入大量的基础设施建设资金，项目规划编制、基础设施建设投融资方面还存在较大困难。
省委、省政府建设山地城镇的战略部署，为我县城镇化科学发展创造了难得的机遇，同时也对新形势下如何实现发展方式转变提出了新的要求，县人民政府将全力推进城镇上山步伐，努力把左脚舞山城打造成为牟定左脚舞之乡的一张名片，县域经济发展的新引擎。一是加快城镇上山主干道建设步伐，扎实做好项目建设用地的报批，争取省国土资源厅尽快批准我县新调整后的城乡建设用地增减挂钩实施方案，打通城镇上山主干道，多方争取资金配套实施道路、供电、给排水、通信等配套工程，为左脚舞山城建设奠定坚实基础。二是加快左脚舞山城控制性详细规划编制，坚持“站位高、定位准、谋划远、富规划、穷建设”的思路，做到高标准、高起点超前编制规划，一步到位，项目分期分批实施，注重塑造、体现城市特色，彰显左脚舞文化，把左脚舞山城打造成全省城镇上山的精品项目。三是尽快启动城镇上山实施项目，按照片区项目实施规划和分期开发规划，采取组团式发展模式，争取启动第一期行政办公区、住宅区，以及仓储、物流区建设项目。四是做好项目策划包装和招商引资工作，把商业开发与基础设施建设相结合，拓宽融资渠道，解决城镇上山建设资金问题，使一批项目尽快在左脚舞山城落户建设，加快城镇上山步伐。
（二）对策建议
一是加强领导，狠抓落实。要把保护坝区农田、建设山地城镇工作摆上各级党委政府的重要议事日程，党政一把手挂帅，切实加强领导，健全领导机制、决策机制和工作机制，大胆实践、有序推进，及时研究解决工作中的重大问题，努力探索符合各地自身实际的农田保护和城镇化路子。
二是完善政策，建立激励约束机制。要建立健全与保护坝区农田、建设山地城镇相适应的规划引导调控、激励约束、耕地补偿、农民土地权益保障、土地资源储备和建设用地增减挂钩等机制。积极探索政府主导、市场运作的路子，通过有限的财政资金引导，广开城镇建设资金筹措渠道，为保护坝区农田、建设山地城镇提供有力的资金支持。
四是求真务实，始终维护群众利益。要坚持从实际出发，尊重客观规律，既积极主动、又量力而行，既要有大思路、大举措，又要科学规划、扎实组织实施，防止急于求成、一哄而上，防止损害群众利益的行为。
总之，云南作为一个“边疆、民族、山区、贫困”省份，迫切需要依托城镇化来聚集发展要素、实现集约化发展，从而有效推动云南的科学发展和谐发展跨越发展，奔向全面小康。切实转变云南的经济发展方式，必须转变用地方式，推进保护坝区农田、建设山地城镇，走出一条符合云南实际的城镇化科学发展之路。
论文作者:杨正云
论文发表刊物:《电力设备》2019年第1期
论文发表时间:2019/6/21
标签：城镇论文; 云南论文; 山地论文; 山城论文; 左脚论文; 农田论文; 耕地论文; 《电力设备》2019年第1期论文;