以效率为导向的网络信息资源配置的政策法规机制研究，本文主要内容关键词为：资源配置论文,导向论文,政策法规论文,效率论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
针对日趋严重的信息泛滥、信息污染问题的出现以及人们对信息处理在能力上的局限，合理配置相对稀缺、不均衡的网络信息资源就成为网络信息资源建设的核心问题，而运用何种机制来配置、如何运用此机制便成为我们首先要解决的问题。本文将重点探讨网络信息资源配置的政策法规机制的运用，并在明确提出以效率为导向的基础上探讨提高网络信息资源的政策法规机制效率的实施途径。
1 我国网络信息资源配置机制研究
本文中信息资源的概念狭义地理解为信息内容，即信息产品和信息服务，信息资源可以作为信息商品生产要素，起到生产性资源的作用。网络信息资源的稀缺性要求人们必须做出选择，按照一定的机制分配网络信息资源，网络信息资源的分配过程被称为网络信息资源配置。网络信息资源配置是网络信息资源建设的核心领域，也是信息经济学的研究重点，因此网络信息资源配置问题引起了学者们的关注，诸多学者的研究涉及到了其原则及机制问题。例如马费成教授提出了网络信息资源有效配置的原则：社会经济福利最大化原则、需求导向原则、公平原则、市场手段和政府手段互补原则[1]。霍国庆教授提出网络信息资源配置应选择竞争模式：确立市场驱动机制、实行投资多元化策略、鼓励强强联合、建立合作论坛、形成政策软约束[2]。周毅教授提出信息资源要素的配置要在以下导向和控制下发生：经济的力量即机制规律、供求机制、竞争机制，政策与法规导控，技术导控[3]。李惠珍简要提到了网络信息资源配置的市场机制[4]。查先进针对市场失灵和政府失灵问题提出了市场手段与政府干预手段相结合的对策[5]。失灵是信息资源配置中存在的现象，网络信息资源配置也同样存在此种问题。
从目前的研究现状可以看出，网络信息资源主要存在三种配置机制，包括市场机制、政策法规机制、行政机制。不同的社会制度、经济体制决定着不同的资源配置机制。在市场经济比较发达的国家，主要选择市场机制和法律机制来间接配置信息资源，行政机制起辅助作用[6]。那么在我国特定的社会环境下网络信息资源应采取哪种配置机制呢？首先，目前我国是社会主义市场经济体制，市场经济最明显的特征便是各个经济主体都是独立、平等的，也是受法律保护的，可以在自身利益的驱动下自由进入市场，自由地开展竞争与合作，因此在我国行政机制的作用正逐渐削弱。其次，市场经济就是通过市场来配置资源的，在价格的自发调节下，企业追求利润的最大化，信息生产要素在不同产业之间以及产业内部不同生产者之间进行配置；消费者追求效用的最大化，信息商品资源在全社会进行配置，由此可见市场机制应是网络信息资源最基本的一种配置机制。但是市场机制并不是万能的，由于信息的外部效应、信息的公共物品性、垄断、信息不对称等原因的影响，信息资源的市场配置中也存在着“信息市场失灵”这一缺陷。由于信息商品和信息服务的一些特殊属性和规律，在网络环境下网络信息资源配置中存在的信息市场失灵问题表现得更加突出。因此我们要从信息市场的外部环境入手，引入外部力量尤其是要运用政策法规机制对“失灵”进行纠正，但从目前我国学者的研究可看出，涉及到政策法规机制研究的较少且没有提出明确的导向问题。因此针对我国目前存在的网络信息资源配置不均、重复以及相关政策法规高成本、低效益的现象，本文明确提出以效率为导向运用政策法规机制配置网络信息资源，以维护网络信息市场的正常秩序，保障信息资源生产者与消费者的合法权利与义务，促进网络信息资源的合理有效配置。
2 以效率为导向的网络信息资源配置的政策法规机制
谈到政策法规机制首先我们要明确一点，网络信息资源配置的政策法规机制对市场机制只是起辅助作用，政府不应随意或过分干预市场经济活动，只有市场机制不能正常地或充分地发挥，出现“市场失灵”时，才需要运用政策或法律来加以矫正。目前我国网络信息市场失灵问题严重，因此亟须运用政策法规从国家信息基础设施、竞争法制、网络信息公开、网络信息安全、产权制度等几个方面加强法制建设，规范网络信息市场，提供良好的外部环境以合理配置网络信息资源。
2.1 政策法规效率及其影响因素
政策法规效率一般是指政策法规作用于社会生活所产生的实际效果与颁布该政策法规时制定者所预期达到的立法目的之间的比率[7]，也可指采用某种政策法规的新增效益（收益成本差）与该政策法规所花费成本之间的比率[8]。其中政策法规成本包括政策法规形成、执行与遵守的成本，政策法规效益主要表现在时间效益、经济效益、社会效益、实施效益。政策法规成本是较为显而易见的、易于量化，较好控制，但政策法规效益则受很多因素的影响而较为复杂，表现形式也多样。政策法规效率表现为单位政策法规成本所产生的效益量，关注的是政策法规自身的技术改进。由此要提高政策法规效率的实质就是要减少政策法规成本，谋取最大的政策法规效益。
政策法规效率不仅取决于政策法规运行机制本身，而且在实践中还要受到多方面因素的影响，主要包括以下几点：（1）政策法规产生机制。（2）政策法规稳定性。（3）政策法规形成条件的成熟度。（4）政策法规内容的客观性及其可操作性。（5）既得利益集团博弈结果。（6）立法者、执法者的专业素质。（7）公众的法律意识和民族法律文化传统。
2.2 以效率为导向的政策法规机制的意义
我国处于社会主义初级阶段，注重效率是由这一阶段的社会性质和根本任务所决定的。网络信息法制建设虽有其特殊环境，但总体的立法、实施原则是不变的。从政策法规运作角度来看，我国在立法过程中，对立法案的审议一般要考虑以下几点：权益调整是否立足全局统筹兼顾，法律案所附法律草案的规定是否切实可行，具有可操作性；立法技术是否完善，概念是否准确，结构是否合理，文字是否清晰、合乎语法和逻辑。这几点都是成本和效益的影响因素。在对法的实施进行评价的标准中有这样两项：法律的社会功能和社会目的是否有效实现及其实现程度；有关法律活动的成本与效益的比率。另外执法要求遵循高效率原则，即在依法行政的前提下行政机关对社会实行组织和管理过程中，以尽可能低的成本取得尽可能大的收益，取得最大的执法效益[9]。由此可见法制建设的各个环节都离不开成本效益，都要注重效率这一标准。
另外政策法规的制定执行也需要投入一定的人力、物力、财力，且也存在效益的回报问题。如果政策法规的制定者、实施者及民众密切关注政策法规的投入与产出，合理利用政策法规资源，便可实现政策法规的高效率。但是我国目前的政策法规呈现的是高成本、低效益现象，即政策法规效率低，人们并没有对政策法规的效率问题引起足够的重视。尤其是在网络环境下新问题层出不穷，但相应调控网络信息资源配置的政策法规却极其有限，即使我国已有部分的相关性法律，如为制止不正当竞争行为、维持市场秩序而制定的《反不正当竞争法》，且近几年来我国也陆续颁布了一些较有针对性的信息政策法规，对网络信息资源配置起到了规范、调控作用，但从实际实施效果上看部分政策法规出台的延迟时间较长、修改废除的频率较高、可操作性不强，网络信息市场也存在竞争秩序混乱、网络信息资源配置不合理等现象，网络信息政策法规效率仍是低下的。因此无论是从政策法规的运行角度还是从目前政策法规存在的问题角度，我们都应注重以效率的导向来运行网络信息资源配置的政策法规机制。
3 提高网络信息资源配置的政策法规机制效率的实施途径
由前文分析可知，网络信息资源配置的政策法规机制应以效率为导向，降低政策法规成本、提高效益。为实现这一目标，下面我们以政策法规的影响因素及现存的网络政策法规现状为基础，从以下几个方面分析具体提高政策法规效率的实施途径。
3.1 注重政策法规的稳定性
政策法规的稳定性对效率的提高有很重要的作用，稳定性强就降低了立、改、废的频率，降低成本，这样也有利于增强信息市场及其投资环境的信誉度，提高政策法规实施效益[8]。一般而言，全国人大及其常委会制定的法律要比国务院制定的行政法规稳定性强，政策要比法律、行政法规的稳定性弱。人大、中央的立法要比地方立法的形成成本高，但却有利于降低实施成本，从这个角度看应当加强人大、中央立法。目前我国调控网络信息资源配置的政策法规以部门规章和地方法规为主，由人大制定的法律、国务院制定的行政法规寥寥无几，这主要是由于我国网络信息市场还处于初级阶段，网络信息政策比法律可以更灵活地随着国家的发展目标、实际条件的变化而改变。但从效率的角度考度，我国今后可以以加强人大、中央制定基本法律法规为中心，灵活运用网络信息政策。
3.2 把握制定政策法规的最佳时机
政策法规的最佳时机是指政策法规能在适度的时间颁布，以及时调整出现的问题、规范各种行为，保证有法可依。这就要求既不要等什么条件都成熟了再去立法，也不能超越现实的需要去盲目立法。法学界存在着“超前立法”这一观点，尤其适用于经济改革时期，在总结以往经验的基础上进行立法预测，适当的超前制定一些法律，这虽然会增大成本但收到的时间效益与实施效益却是显著的，既能提高政策法规的效率又能保证经济改革的顺利进行。当然这要以客观实践为基础，需进行大量的调查研究。
截止到2004年全国网站数约为66.89万个、网页总数约为6.5亿个、在线数据库约为30.6万个[10]，网络信息资源在数量、质量和服务上都取得了较大进步，网络信息市场模式也基本形成，但随之信息污染、虚假信息、信息安全、信息垄断等问题也日趋严重。如果我们等待一切问题都研究明白了再制定相关政策法规加以规制，那时的网络市场失控局面可能已到了极为严重的地步，我们就要付出更多的政策法规成本，政策法规效率也将极为低下。以《反垄断法》为例，我国尚没有出台《反垄断法》，但垄断现象已存在于网络信息市场之中。中国互联网络信息中心（CNNIC）公布的搜索引擎市场报告表明，百度、Google几乎垄断了中国搜索市场。百度和Google在相互争斗的同时，也在极力排斥新的竞争对手，雅虎为了加入竞争行列已被迫在中国投入10亿美元，造成了极大的浪费[11]。由于《反垄断法》立法时机的延迟，我们将不得不投入更多的人力、物力和财力，由此造成的效益损失也将是巨大的。因而有必要把握好制定政策法规的最佳时机。
3.3 适当采取渐进式的立法模式
所谓渐进式的立法模式是指我们可以先尝试出台一部分政策法规，然后再不断的完善，虽然先尝试出台的这部分政策法规具有一定的不稳定性和有待完善的特点，但可使高昂的成本分摊在一个很长的时间段内，效益却可呈积累式增加，从长远的角度来看，总体的政策法规效率是增加的。例如我国已针对网络信息服务的监管出台了《互联网信息服务管理办法》、《互联网新闻信息服务管理规定》、《互联网电子公告服务管理规定》、《中国互联网行业自律公约》、《互联网出版管理暂行规定》等法规。待时机成熟《互联网出版管理暂行规定》可进一步修改变为《互联网出版管理规定》，也可进一步由规章性文件上升为法律。
3.4 提高政策法规的可操作性
具有可操作性的政策法规条文在语言文字上应意思单一、准确、精炼，协调配套，并能落到实处，实际运用于社会经济生活中去指导规范行为，起到立法者所预期的立法目的[7]。根据政策法规效率的定义我们可以看出政策法规产生的实际效果与立法者的立法目的越接近，效率越高，由此可见可操作性越强越能接近于立法目的，可操作性是一个重要的体现政策法规效率的标准。但在实际政策法规实践中有些法规条文不能顺利被执行，有的是因为规定超出了客观实际情况，有的是因为法规条文之间的不规范、不统一，还有的是因为法规条文过于笼统，不便于执行。各立法部门之间的利益冲突所产生的政策法规之间存在矛盾也是原因之一。今后要制订的关于网络信息市场的政策法规大多涉及面广、技术含量高，对执法、司法等都是一个巨大的挑战，因此为了维护网络信息资源的正常流通，维护信息拥有者、信息用户的正当权益，应当重视政策法规的可操作性，应制订出便于执法机关、司法机关办案管辖，便于群众理解守法的法规条例。
2005年新颁布的《互联网新闻信息服务管理规定》就比2000年颁布的《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》更具可操作性，新规定对于管理对象的分类，互联网新闻信息服务单位的设立条件及审批、备案程序，互联网新闻信息服务规范，日常监督管理，以及法律责任等都有了更加明确的界定。例如第二十六条规定对擅自从事互联网新闻信息服务，或超出核定的服务项目从事互联网新闻信息服务的，由国务院新闻办公室或者省、自治区、直辖市人民政府新闻办公室依据各自职权责令停止违法活动，并处1万元以上3万元以下的罚款；情节严重的，由电信主管部门停止其互联网信息服务或者责令互联网接入服务者停止接入服务。从规定可以看出对于处罚行为、处罚力度都做出了明确的规定，使操作性更强，管理更加严格，有利于加强对互联网新闻服务单位及网络新闻环境的管理。
3.5 做到有法可依，以填补政策法规空白
社会需求是制定政策法规的基础。立法工作是否适应了社会发展的需要，是否能做到有法可依是政策法规社会效益与实施效益的主要体现。我国为适应互联网的发展，满足合理配置网络信息资源的需求，制订了一些行政规章。从目前已发布的网络政策法规的实际效益来看，对规制网络信息市场的贡献正日益提高，这方面的实际例证也十分突出。比如说CN域名及IP地址是重要的网络信息资源，从1997年起国家对域名管理政策进行了调整，1997年5月30日国务院信息化工作领导小组办公室发布了《中国互联网络域名注册暂行管理办法》。随后信息产业部针对此办法又进行了两次修改，修改为《中国互联网络域名管理办法》，分别于2002年9月30日、2004年9月28日发布。这几次政策法规的调整为CN域名快速健康发展营造了良好的宏观环境，收到了很显著的社会和实施效益，近八年来我国CN域名注册快速增长。1998年、1999年、2000年CN下注册的域名总数持续大幅度增加，增长率高，1999年、2000年分别达到了165％、151％[12]。这是由于1997年办法首次颁布使域名注册量激增。2001年、2002年域名增长率低，2001年仅为4.3％，2002年域名增长率（41％）有所增加也是由于2002年9月30日新办法《中国互联网络域名管理办法》实施之后域名数量在3个月内便增长了30％，从根本上扭转了2001、2002两年来中国CN域名注册数量的停滞状况。2005年截止到6月30日半年内CN域名注册数量就增加了190457个，比以往任一年全年增长的数量还多，这就得益于《中国互联网络域名管理办法》的重新修改颁布。
尽管我国已颁布的一些政策法规对调控网络信息资源配置已收到了一定的效益，但从目前的情况来看，中国网络信息市场政策法规体系尚不健全，总体上讲存在的问题仍是网络信息政策法规的短缺。例如目前我国网络竞争秩序处于混乱状态，即使我国于1993年12月1日起实施了《反不正当竞争法》，但却未能很好地适用于网络上的不正当竞争行为，因此在网络环境下与网络有关的不正当竞争行为正不断发生，如通过网络进行虚拟宣传、利用电子邮件发布广告、虚假消息、贬损竞争对手等[13]。另外法律并未对网络环境下的交易规则、商品价格标准、行业规范等做出规定，制约了网络信息市场的发展。因此，国家应花大力气填补现存的大量网络信息资源方面的政策法规空白，做到有法可依，扩大政策法规的社会效益与实施效益，从而提高网络信息资源建设中政策法规机制的调控效率。