再论我国农地使用权制度改革，本文主要内容关键词为：农地论文,制度改革论文,使用权论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
家庭承包制的实行，改变了原来“三级所有，队为基础”的农地产权关系，形成了以血缘、地缘关系为纽带的农村社区集体拥有农地所有权与农户享有农地使用权的产权关系，实现了农村社区内土地的所有权和使用权的两权分离。目前，我国的农地产权制度在很大程度上体现为一种使用权制度，依据使用权的界定发挥对土地经营的激励和约束功能。这是本文分析的基点。
一、农地使用权制度改革的反思
1.农地产权制度的缺陷
家庭承包制与人民公社时期农民几乎没有任何决策权和剩余控制权相比，它赋予农民一定程度和一定范围的土地承包经营权（使用权），把过去人民公社时期集体所有、集体经营的单一产权结构改革为集体所有、家庭经营的两权分离的产权结构，有效调动了农民的生产积极性，不论是对农业生产的促进、农民收入的提高，还是整个农村经济的推动作用来看，都是很大进步。但是我们也不能忽视，当前农地使用权制度还存在明显的制度缺陷，制约了农地经营的绩效。对我国农地使用权制度改革进行反思其主要的缺陷体现四个方面：农地使用权的界定和运行充分重视了公平而忽视了效率；农地使用权不完全排他性，从而导致了土地的频繁调整；农产的使用权缺乏安全性，常常受到政府不规范的征地行为和各级集体所有者的侵犯；农地经营的收益界定不清，给农民造成了过重的负担。
2.制度缺陷对农地经营绩效的负面影响
第一，导致土地经营规模过小
为了保证每一个农村人口都能够生存和就业，国家不得不采取家庭承包的形式，把集体的土地按照“公平原则”将平均分到社区内每一个人。但是在我国人多地少的基本国情矛盾的制约下，这形成了千家万户的分散生产和经营，并导致了分户承包与土地的规模经营、公平和效率之间的尖锐矛盾。
基于中国人多地少的基本国情矛盾，在家庭承包制下，农户（基本生产经营单位）的土地生产经营规模过小，地块分割细碎、分散等矛盾；同时由于社区人口数不断变动，承包田也要随之不断进行调整，导致了土地的进一步分割。据国务院农村发展研究中心1986年对280个村的固定观察点的27568个农户的调查，平均每个农产经营的土地规模9.2亩，分成8.99块，平均每块1.02亩。农产经营地块狭小、地块分割细碎的特点十分明显。据有关资料分析，大包干15年后到1998年，全国平均每个农产仅耕种不足7亩地，平均分为4～5块，虽然人地关系愈发趋于紧张，只是地块细碎的问题稍有改进。土地的经营规模过小，一方面使得农业生产的劳动力相对过剩，土地生产率高而劳动力生产率低下，另一方面也使得农民的收入在满足温饱后难有进一步提高。而土地分割过分细碎、分散，不利于日常田间生产和管理，成了提高农业生产率的障碍。
我们进一步用劳均耕地面积的各国横向比较来分析。图1是经济总量排序世界前7位的国家的劳均耕地面积比较。
图1 劳均耕地面积的各国横向比较
资料来源：摘自温铁军的《中国农村基本经济制度研究》，中国经济出版社。
第二，影响农户对土地使用权稳定性的预期
前面在分析土地使用权非排他性的时候用数据说明了我国农地的频繁调整，而土地的频繁调整必然影响农户对土地使用权稳定性的预期。据中国（海南）改革发展研究院组织的一次对全国河北、陕西、海南等涉及东中西3大区域的13个省的291户农户问卷调查，发现农产承包土地期限内调整现象普遍发生。有的在承包合同和土地使用权证书中明确规定土地承包期限内可以调整土地，有的规定了调整的间隔时间，有的规定了调整的规范程序。以至于在回答“你认为今后30年使用期内还会进行土地调整吗”的问题时，50.5％的农产选择了“还会调整”，只有13.7％的农户选择“肯定不会调整”的答案。（注：中国（海南）改革发展研究院：《简报》，第320、321期。）其结果必然导致农民短期行为。假设农民在调整前对土地进行了中长期投资，而一旦哪天土地被调整，附着于土地的中长期投资也同时随之转移，这样土地的原所有者将会失去投资土地的信心，从而从一开始就减少对土地的投资。因此，没有谁会为了一块将来可能不属于自己的土地而花费大量成本培肥土地、改良农田、增加地力，实现所谓的长期收益最大化，因为这有可能是“为他人作嫁衣裳”。
但一个高度重视农民对土地占有关系、强调土地稳定的国家，为什么农地始终处于调整状态。除却个别农村社区由于决策者的偏好，可以凭借调整土地权力谋取私利外，大部分地区其实是由于社区人口不断增长的事实，而被迫做出的无可奈何的选择。对中国的绝大多数农民来说，土地经营一直是他们经济收入的主要甚至是唯一来源，尤其是对中西部缺乏非农就业机会的农民更是如此。因此，与国家的目标相反，农民对承包期的要求并不是越长越好，至少一半以上的农产，希望随人口变化调整土地。据杨学成等组织的4省调查，土地调整的原因依次列为：人口增减为78％，合并地块便于耕作为13.5％，耕地被征用为7.3％，其他为1.2％。（注：杨学成：《关于农村土地承包30年不变政策实施过程的评估》，《中国农村经济》2001年第1期。）土地调整最大的原因来自社区范围内的人口增减，其次才是使资源配置更为合理以及其他诸多因素。这必然导致对土地低水平投入的恶性循环：首先，土地调整是农民自己的要求；接下来，农民必然预期到这一点，也就肯定不会增加对土地的长期投入，只是对土地作简单的再生产；然后，等待着人口的变化和土地的继续调整，并继续保持对土地中长期投入的低水平。
第三，导致土地使用权流转困难
在完全市场经济条件下，生产要素必然从低效益部门向高效益部门流动，从而实现资源的优化配置。而土地具有有限性和不可再生性，就更需要合理流动，以实现土地资源的有效配置。随着非农产业的迅速发展和农业的利益不断减少，越来越多的农村劳动力转向了非农产业，为土地使用权的流转奠定了基础。但实际上，长期以来我国大部分地区的农地使用权流转市场并不活跃。直到20世纪90年代的中期以前，土地使用权流转的发生率一直是偏低的。农业部1993年进行的抽样调查结果表明，1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让农地1161万亩，分别占承包土地农户总数的2.3％和承包地总面积的2.9％。农业部农研中心同年对全国近3万农户进行了抽样调查，在全部样本户中，有4.09％的农户将自己承包的一部分土地转包给他人经营，只有1.99％的农户转出了全部承包地，相应只有10.68％的农户转包他人耕地。（注：《中国农业发展报告》（1995年），农业出版社，1996年。）
这里有部分原因是由于国家对于土地的流转缺乏明确细致的政策法规，自发的流转形式非常不规范，容易引起纠纷，而政府在解决纠纷时也无据可循。但最重要的原因在于，农民对土地的依附性，主要体现在生存和就业两方面。一方面，由于土地有产出，农户通过对承包地的生产经营所获得的收入最少可以维持家庭的基本生存需要，即土地承担了对农民的生存保障功能。对于那些劳动力已经向非农产业转移的家庭，对土地的经营可以作为实现家庭收入最大化目标的选择。事实上，土地还承担着对农民的养老保障功能，大部分农村地区都是采用的家庭养老方式，因为老年人也可以凭借其成员权获得一份相应的土地，而以家庭为单位对该份土地进行生产经营，同时也承担赡养老人的责任。另一方面，农民作为社区成员拥有了土地的使用（承包经营）权，就至少拥有在土地上就业的权利，就是说土地承担了对农民的就业保障功能。虽然非农产业的发展为农村剩余劳动力提供了大量非农就业机会，一部分农民已经转移到非农产业，进入了乡镇企业或到城市打工，但是在我国当前的城乡二元经济体制下，农业劳动力向非农产业转移具有一定的风险和不确定性。因此，对那些已经向非农产业转移的农民来说，只要不放弃土地的承包经营权，就永远不会面临失业的威胁，因为即使在向非农产业转移失败后，仍然可以以种地作为职业。所以我国农业劳动力的大量非农转移并没有促进土地使用权大量流转。
我国农地使用权的初始界定已经使得土地经营规模过小，而农地使用权的非流转性使得既有的农地使用权分布状况无法改变，也就难以实现土地的规模经营和农业劳动生产率的提高。一部分向非农产业转移的农民，不愿放弃土地，但在土地投入的劳动不够，对土地实行粗放式经营，甚至弃耕抛荒，这是对我国有限土地资源的极大浪费。而对另一部分尚未向非农产业转移的农民来说，由于市场上缺乏土地供给，因此他们的劳动力过剩，并且难以提高家庭收入。
3.农地使用权制度缺陷的成因
前面分析了我国农地使用权制度的缺陷，以及它对农地经营绩效造成的制约，这种状况的深层次原因是我国城乡分割的二元结构体制。
相对于城乡二元结构体制下的户籍制度、城市就业制度和城市福利制度来说，农地使用权制度体现了三个方面的涵义：第一，农地使用权是一种“成员权”。（注：周其仁、刘守英：《湄潭：一个传统农区的土地制度变迁、土地制度建设试验监测与评估》，中共贵州省委政策研究室、中共贵州省湄潭县委编，1997年。）由于农村地区缺乏与城市同样的社会保障制度，每个农民出于其生存需要都有权按社区人口平均分得一份土地，因而农民对土地的承包经营权具有“成员权”的性质。而20世纪80年代以来，全国各地频繁发生的随着人口的变化的土地调整，在很大程度上，正是为了维护这种“成员权”。而成员权的性质也决定了社区土地的所有权必须界定为集体所有，以集体经济组织的信誉承担发包土地并根据社区人口的变化调整土地的责任，从而保证每个人（包括新增人口在内）都能公平地获得土地。但这种集体的所有权容易被其权能的行使代表（主要是乡村干部）所利用，成为其变相剥夺农民、获取利益的工具。
第二，农地使用权保障了农民“就业权”。在农村改革初期，乡镇企业还很不发达，不允许农民进城就业，也就意味着基本杜绝了农民从事非农生产的可能。而当时农民所拥有的生产资料就只有以土地为主的农业生产资料，为了生存的需要，农民必须也只能够通过土地生产获得收入。换一种方式说，土地就必然承担起对绝大多数农民的就业职能。直到今天，对于我国许多经济不发达地区的农民来说，经营土地仍然是他们就业并获得家庭收入的主要方式。而对一些已经向非农产业转移的农民，只要不放弃土地的承包经营权，他就永远不会面临失业的威胁，因为即使他在向非农产业转移失败后，仍然可以以种地作为最后的就业出路。
第三，农地使用权体现了农民的“社会保障权”。对于纯农户而言，他们通过土地生产经营所获得的收入维持家庭基本的生存需要。对于那些兼业农产，可以把土地经营当作实现家庭收入最大化目标的手段。对于那些基本转入非农产业的，而又没有放弃土地承包经营权的，可以化解非农就业的风险。土地还承担着对农民的养老保障功能，大部分农村地区都是采用的家庭养老方式，因为老年人也可以凭借其成员权获得一份相应的土地，而其家庭负责对该份土地进行生产经营，同时也承担赡养老人的责任。大多数地区规定，农民“农转非”后土地使用权即被收回，因此许多农民即使是进城务工经商了，也不愿意放弃农村户口，因为这意味着放弃土地的福利性质。根据在江苏省所作的一次农户调查，即使农民获取了足够的非农收入，也只有14.6％的人会将土地返还给集体，而63.7％的人认为如果将土地返还，他们将很难生存。
综上所述，我国的农地使用权制度不仅仅体现的是一种产权制度，一种农业生产经营制度，其对农民的社会保障功能实际上体现的也是一种制度的内涵。这项制度是我国城乡二元结构制度体系的一项内容，其本身虽然并没有以专门的法规形式被确立下来，但却在家庭承包制的实际运行中得到了实质性的体现，是一种非正式制度。因此，导致我国目前农地使用权制度的缺陷的根本原因就在于中国农地产权安排的正式制度被其内生的非正式制度所异化，发生情境性变迁。
二、农地使用权制度创新
维持现行农地使用权制度，进一步明晰、稳定和强化农地承包经营权是有必要的。同时要辅之以有力法律或政策保障，增加农户对农地使用权制度稳定的信心，促进农户对土地的长期投资和农地承包经营权的市场流转，并最终在公平的基础上逐步提高农地生产经营的效率，实现公平与效率的均衡。具体措施如下：
1.清晰界定农地使用权各项权能
现阶段农地承包经营权至少应当包括四项基本内容，即法定承包权、土地经营权、土地收益权和土地处置权。（1）法定承包权：明确取得农地承包经营权的特定社区边界，这样既明确了承包地的发包主体，同时也尊重了农民的社区成员权资格。农村集体经济组织的成员只要其愿意并符合相关规定，就具有承包经营土地的资格，就应该也能够依法获得农地承包经营权；对非本集体经济组织的成员则须在本集体经济组织成员放弃承包地并经2/3的成员同意的前提下基于其请求依照约定获得承包权。运用物权制度规范农地承包经营权的取得方式，以发包人与承包人订立土地承包经营合同作为成立要件，并履行必要的登记手续且以登记为其生效要件。（2）土地经营权：它以使用土地为基本内容并以土地承包经营权作为其存在的基础，是承包经营权人按照土地的自然特性、约定用途等使用农业用地的权利。依照法律或者约定取得土地承包经营权也就自然享有土地经营权，且土地经营权的行使以农业领域为限，并受制于土地承包合同。（3）土地收益权：土地承包经营权人获取土地收益的权利。土地承包经营权人取得土地进行农业生产经营，其土地产品的所有权应为其所有，而不论其是否已与土地分离。（4）土地处置权：包括承包地的流转权、入股权、抵押权、继承权等。土地流转权，即农地承包经营权主体在经营期限内依照约定或法律规定将部分或全部土地经营权有偿或无偿转包、转让给他人行使的权利，这是土地承包经营主体的一项财产权利。土地入股权，即承包经营权主体在承包经营期限内以土地作为股份入股经营的权利，通过将农地承包经营权量化为股份，用于出资，实行土地股份合作，从而获得收益。土地抵押权，即土地承包经营权人有权在不转移土地占有的前提下，在法律许可的范围内将其享有的农地承包经营权作为抵押担保，承诺当不按照合同约定履行义务时，用承包经营权作价变卖或抵偿。土地继承权，即继承人或受遗赠人有权继承农地承包经营权，当然，继承人或受遗赠人在继承农地承包经营权时也就相应地承担着土地使用的义务。
2.推动农地使用权制度创新
通过完善农地使用权制度，赋予农户长期而清晰的农地使用权，的确能够提高农民对制度稳定的信念，从而增加对土地的长期投入，但这并不能解决人均土地经营规模过小的问题。有什么方法能够解决土地使用权的高度分散与土地规模经营之间的矛盾呢？事实上，在我国一些地区农民根据各地的实际情况，自发地在现行农地使用权制度基础上进行了创新，并取得了实际效果。在笔者所看过的材料中，主要有三种代表类型：贵州湄潭县的“增人不增地、减人不减地”的创新模式；（注：蒋中一、陈子光、潘苏文：《贵州省湄潭县土地制度变革分析》，《中国农业基本经营制度研究报告》，1995年。）山东省平度市“两田制”创新模式；（注：蒋中一、陈子光、贾彦海：《平度市的“两田制”改革和政策效果分析》，《中外学者论农村》，华夏出版社，1994年。）广东省南海市的“土地股份合作制”创新模式。（注：王琢、许浜：《中国农村土地产权制度论》，经济管理出版社，1996年。）
第一，“增人不增地、减人不减地”模式
贵州湄潭县的“增人不增地、减人不减地”的农地使用权制度创新，主要是针对土地调整频繁和细碎化的问题，制定了“明确土地集体所有权主体，完善农户使用权，新增人口不再分地，稳定农户投资预期的改革方案”。
在所有权方面，由村代行所有权职能，作为发包方与农户签订承包合同，收取一定的承包费，并规定把承包费用于农田水利建设和中低产田的改造。在使用权方面，明确规定对于已经取得的土地使用权保持20年不变，并且在承包期内对人口的增减不再进行土地调整，对集体收回的土地也不再平均分配，同时鼓励有新增人口的农户积极开放非耕地资源和发展“五小”经营。
这种制度创新对于稳定农民对土地的预期、促使农民增加对土地的投入方面取得了明显的制度绩效。据调查，1989～1992年间，每亩有机肥的施用量从913公斤增加到1423公斤，增长55％；无机肥的施用量从45公斤增加到76公斤，增长88％。
贵州湄潭县的自然条件和社会条件与我国许多经济欠发达地区（主要是中西部地区）基本相同，一方面，土地资源有限而农村人口众多，另一方面，非农产业还不发达，农业劳动力的非农转移较为困难，大多数农户家庭仍是以土地耕作为主要的谋生手段。因此，这种“增人不增地、减人不减地”模式对于中西部地区的农地使用权制度创新无疑具有重要的借鉴意义。
第二，“两田制”模式
山东省平度市依据本地耕地资源较为丰富、非农就业和农民非农收入比重较大、农业机械化程度高的特点，制定了“两田制”改革方案。
其基本做法是：把耕地分为两大类，即口粮田和责任田。口粮田按人均分，每人划分口粮田0.5亩（实际操作中，耕地资源多的也可以多划），只负担农业税；责任田不但要负担农业税，还要完成国家定购任务和上缴集体承包费，每亩承包费约占亩均纯收入的30％～40％。（1）“两田制”的具体操作是由市政府直接推动的。首先对耕地进行分等评级；其次对承包田实行现场招标，农民间平等竞争；再次，承包期一定5年不变。期间人口的变动采用“两田”互补的办法，即增人减责任田数量补作口粮田，减人减口粮田数量补作责任田，同时相对应地调整承包费和定购任务。在实行两田制的同时，平度还安排了一套相应的配套措施：强化所有权主体对土地的管理功能；规定土地使用权可有偿或无偿转让，口粮田可自由转让，责任田只允许退包或无偿转让。（2）“两田制”成功之处在于把维持公平原则的基点从资源的平均分配转移到了收入分配的均等，从而顺利地在耕地分配中引入竞争机制，打破了村社内部“土地均分制”的传统结构，既保证社区人口生存，又促进土地的适当集中，实现了公平与效率的均衡。（注：蒋中一、陈子光、贾彦海：《平度市的“两田制”改革和政策效果分析》，《中外学者论农村》，华夏出版社，1994年。）这为土地资源的有效配置打下了基础。
但是，“两田制”的应用有其特定的条件，那就是平度市的人均耕地面积较大，实行“两田制”不会造成土地的进一步细碎化。据有关资料，在实行“两田制”后，其人均“口粮田”还有1亩。（注：刘守英：《“两田制”变迁与政府行为》，《农业经济问题》1993年第6期。）能具备这样条件的地区，在全国来说毕竟是少数。否则，在其它人均耕地面积非常小的地区实行对两田的划分，只会导致土地的进一步细碎，并且有可能使得一些投标能力较弱的农产获得更小规模的土地，降低了自我保障的能力。
第三，“土地股份合作制”模式
1992年，广东省南海实行了土地股份合作制，其基本特征是：实现了土地所有权、承包权、使用权的“三权分离”，集体拥有所有权，将承包权平均分配给农户；农民以土地承包权折价入股，实行按股分红；集体将入股土地的使用权再实行投标承包。实施土地入股、按股分红，并没有动摇农民的承包权地位，而是把土地分配的形式由实物的平均分配转变成货币的平均分配，使得农民可以全身心地投入非农业生产，减少对土地的依赖性，实现了土地使用权主体与土地实物的分离；土地的集中克服了原有农地使用权制度下土地生产经营过于分散的弊病，实现了土地的规模化经营，而投标承包既使得土地向少数种田能手集中，实现了土地资源的优化配置。这种土地股份合作制与原有的家庭承包制的最大区别体现在社区成员获得土地承包经营权的形式上，前者为股权份额，体现的是收益权，而后者为土地的实物形态，体现的是占有权。2000年全市农业总收入48.5亿元，是1992年的2.8倍；全市农村经济总收入达852亿元，比1993年增长2.1倍，年均递增18.5％；从事农业生产的劳动力只占农村劳动力的21.4％，占全市劳动力的14.4％。由数据可以看出，改革的制度绩效是明显的，既大幅度提高了农民收入，发展农村经济，也加速了农业劳动力向非农产业的转移，实现了土地资源的优化配置。当然，南海市成功实行土地股份合作制有两个前提条件：其一，当地的非农产业（主要是乡镇企业）非常发达，能够吸纳大量的农业劳动力；其二，集体经济组织的实力较强，能够集中土地经营的核心作用。
通过对广东省南海土地股份合作制的简单分析，本文认为，在沿海经济发达地区，鉴于农民大多数已经转向非农产业，而集体经济组织又有较强实力的，完全可以以集体经济组织为核心，采取“土地使用权入股”的形式将农户分散的土地使用权集中起来，由集体经济组织定期给予出让土地的农户一定的股红。农民在以入股形式转让土地的使用权（承包经营权）后，能获得一定的收益，这样就把农民对土地实物的直接依赖转变为对土地股权收益的依赖。同时由集体经济组织雇佣种田能手或者是实行招标承包对土地进行集中生产，这样避免了由于非农劳动力的转移而导致的对土地的粗放式经营甚至撂荒，实现了土地的规模生产、土地产出的规模经营，同时又能够发挥集体的统筹规划作用，如培肥土壤、改良农田、提供技术支持等。此外，集体组织的信誉作用也大大降低了土地集中过程中和土地产出销售中的交易费用。
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