南极环境损害责任制度的新发展，本文主要内容关键词为：南极论文,新发展论文,制度论文,环境论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
南极被许多人视为地球上最后一块纯洁的处女地。它不仅拥有影响全球生存条件的独特环境，也是人类从事重大科研活动的场所。1959年的《南极条约》创设了南极的法律制度。它不仅冻结了各国对南极地区的主权要求，而且有助于促进各国和平利用南极地区的国际合作。然而在《南极条约》中却无法直接找到“环境”这一词汇，仅在条约第1 条有关禁止一切形式的军事性措施及第9 条有关在以后的会议上讨论“南极生物资源的养护和保护”的规定中间接地流露出了对环境的关注。（注：王铁崖、田如萱编：《国际法资料选编》，法律出版社1986年版，第743页。）此后南极条约的协商国（ATCPs）曾不断致力于解决南极环境问题，并通过了一系列有关环保的公约。这些公约包括1964年《南极动植物保护协定》、1972年《南极海豹保护公约》、1980年《南极海洋生物资源保护公约》。然而随着1991年《关于环境保护的南极条约议定书》（以下简称“马德里议定书”）这一专门规定南极环保的法律文件的签署，才真正标志着国际社会向南极环境保护为目标的法律体制的建立迈出了坚实的一步。《马德里议定书》不仅确认了南极条约协商国在处理南极环保方面进行国际合作的实践，而且还详细制订了一套保护南极环境及其生态系统的法律规范，并把南极命名为专门用于和平和科研的自然保护区。
尽管在过去的二十多年里有关南极环境保护的条约在数量和范围上都有了长足的发展，但就南极环境损害责任制度而言却始终是“国际法这一重要法律体系中很少有人问津的领域”（注：Francioni,"Liability For Damage to Antarctic Environment" in
Francioniand Scovazzi ed.International Law For Antarctica,1996,p581.）《马德里议定书》着重点在于强调损害的预防，这固然是很有必要的。但是，如果缺乏损害责任的规则，南极的环保体制将是不完整的。为此，《马德里议定书》提出了将以该议定书专项附件的形式制定出南极的环境损害责任制度。这种专项附件则被称为《责任附件》。本文将讨论《马德里议定书》的《责任附件》所应涉及的损害责任制度。文章首先论述了在建立一套普遍接受的南极环境损害责任制度方面所面临的现状和困难；其次还将讨论在建立损害责任制度中所应解决的问题，包括环境损害的定义和范围、损害责任标准以及环境损害索赔权的行使。为了配合《马德里议定书》项下《责任附件》的制定，德国的鲁迪格·沃尔弗罗姆（Rudiger Wolfrum ）教授领导下的专家小组专门拟定了一份关于《责任附件》的文本草案（以下简称“沃尔弗罗姆草案”）。此外，在《马德里议定书》的谈判过程中发挥了重大作用的一个非政府间国际组织——南极与南大洋联盟也提出了一个有关《责任附件》的示范文本（下称“南大洋草案”）。本文的讨论将同时涉及对沃尔弗罗姆草案和南大洋草案的分析对比。
一、现状和困难
国际社会正面临着一个国际环境会议和国际环保条约越来越多的新时期。但是国家仍在尽量避免将国家赔偿责任的专门条款纳入这些环保条约中。这方面已有不少的例证。例如，1979年《日内瓦远距离跨界空气污染公约》用一个不寻常的脚注将因造成此种污染所应承担的责任排除在公约的规定之外；1972年《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的伦敦公约》第10条含糊地指出，有关责任规则将在以后的谈判中予以详细制定；1991年的《马德里议定书》也没有例外。该议定书第16条简单地把因从事该议定书范围内的活动而引起的损害责任的规则及程序推延至以后的《责任附件》中予以详细规定。现有国际环保条约不愿意将损害责任制度的条款明确化的原因有三个：第一，传统观点否认国际法上存在着国家赔偿的一般义务。正如汉德尔（Handle）指出的，在国际实践中有一种趋势表明国际社会对国家造成的跨国界的环境损害应负责赔偿的国际法律义务不是很清楚，而是很微弱和含糊。（注： G. Handle,International Liability of States For Marine Pollution,p84.）即使国际社会承认存在着国家赔偿的明确义务，各国还是明显不愿意去主动寻求适用于这些责任的确切规则或进行索赔。切尔诺贝利核电站事件就是这方面的一个例子。尽管当时有20多个国家声称受到重大的核辐射，但没有一个国家在切尔诺贝利核电站事件后对前苏联提起索赔诉讼。另外，由于绝大多数的环境损害是由合法行为引起的，这一特殊性便要求在南极建立一种特殊的责任制度以保证南极不受南极活动的有害影响。这种特殊性势必增加立法难度。第二，仅局限于原、被告两方的现行索赔诉讼体制并不能完全照搬适用于环境损害。环境损害往往是因一系列不明显的行为引起的，其损害后果也是需要经过很长的一段时间才会呈现出来，例如酸雨和气候变化就属于这种情况。在此情况下没有特定的受害方，哪些人可以作为原告是不确定的。第三个原因则与政治因素有关。各国经济能力上的差异导致在环境保护领域所采用的标准不同，因此使国际责任的执行极其困难。不发达国家认为用国际责任来解决环境质量问题是不恰当的。它们认为，关注环境损害的预防和国际合作比关注损害发生后的赔偿责任更为重要。
二、环境损害的定义和范围
环境损害的定义是制订《责任附件》首先要解决的问题。由于《责任附件》旨在调整对南极环境造成损害时所应承担的责任及采取的救济措施，因此《责任附件》必须明确规定什么情况下才能构成环境损害。沃尔弗罗姆草案将环境损害定义为：“因人类活动而给南极环境……造成的任何影响……这些影响从性质上说已超出了可以忽视的程度，除非在从事这些活动之前已经按照《马德里议定书》作过评估”， （注：Wolfrum,
The
Chairman's
Second
Offering
Annexon Environmental Liability,1994.）南大洋草案则建议将南极的环境损害定义为“任何超过可以忽视程度的侵害。”（注： ASOCCommentary on Chairman Wolfrum's Second Offering
Annex
onEnvironmental Liability.）
《马德里议定书》第16条规定：鉴于本议定书全面保护南极环境及其生态系统的目的，各成员国承诺将制订因在南极条约区域内及本议定书范围内的活动而引起的损害责任规则及程序。这一条款没有对环境损害作出定义，也没有具体说明损害行为的范围，因此第16条中损害的含义是不确定的。另外，该定义仅应包括对环境本身的损害，还是也应包括对财产及人身的损害？要回答这一问题，必须牢记建立南极环境损害责任体制的目的在于加强南极的环境保护，因此损害定义中的着重点应该是对环境的不良影响而不是对人身和财产的损害。这也反映了环保条约与其它任何责任条约相比更加强调环境的价值，而其它条约则只将环境作为一个次要方面。如1972年《空间物体造成损害的国际责任公约》关于损害的定义为“生命的丧失、人身伤害或者健康损害，或国家或自然人或法人或国际组织财产的灭失和损失”；1962年《核动力船舶经营者的责任公约》、1969年《油污损害民事责任公约》的重点考虑在于人，而不在于环境。（注：参见邹克渊：“南极的环境责任问题”，载《中国国际法年刊》1993年，第154页。）
至于在什么情况下才构成对环境的损害，《马德里议定书》第3 条在列举应该避免的行为时，把损害概括为不可忽视的不利影响、不利的后果或重大变化、严重的变化。但这些用语没有对如何判断损害的成立提供实质性的指导，因为它没有解决达到什么程度才是无法接受的或不可忽视的不利影响，从而构成对议定书的违反。《马德里议定书》附件二，即关于保护南极动植物的附件第1条第2款对“有害影响”下了定义。这一定义对解释什么活动及什么后果才是“不可接受的”具有一定的帮助。但这一定义仅适用于该附件二的范围，而且该定义也使用了未经定义的诸如重大损害、重大不利变更等用语。不过有一点是很清楚的，即如果对南极环境的影响仅仅是微不足道的或暂时的则不产生责任问题。弗郎西奥尼给损害下了这样一个定义：“人类活动给构成南极环境的生物及非生物所造成的影响，该影响已达到不可忽视的程度并按照环境影响评估程序断定为不可接受的。”（注：Francioni,"Liability ForDamage to Antarctic Environment "in Francioni and Scovazzi ed.International Law For Antarctica,1996,第585页。）
南极环境损害责任制度是否仅适用于在南极所从事的某些活动还是应适用于南极从事的一切活动？对此，《马德里议定书》第16条也只是笼统地提到了“活动”，而没有对此作进一步解释。事实上，马德里会议最后决议把捕鱼活动排除于该议定书的适用范围之外，理由是捕鱼活动已经由专门的《保护南极海洋生物资源公约》予以调整。据此，有人主张《责任附件》作为《马德里议定书》的附件应与该议定书的适用范围完全保持一致；因此，《责任附件》也不应适用于捕鱼活动。这一主张显然是有缺陷的。《马德里议定书》第3 条规定：“保护南极的环境及生态系统，保护南极的固有价值包括其荒野价值、美学价值、从事科研的价值，尤其是从事对了解地球的环境至关重要的科研的价值将是在南极计划和从事所有活动最根本性的考虑。”《马德里议定书》第3 条是该议定书的核心，它确立了未来南极环境损害责任制度的基础，即保护南极的环境及其生态系统。该条文包含了一系列适用于南极所有活动的环境保护原则。这些原则就像在南极撒下了一张环境安全网，即使没有在《马德里议定书》或其附件中列明的活动也须符合第3 条的要求。第3条还列举了南极活动应避免产生的后果， 即所有的南极活动在计划和进行中应避免对气候或气象形态、空气或水质、大气、陆地、冰川或海洋环境、动植物种类造成不良或重大影响。这一环境原则表明了一种对南极环境的所有方面予以全面保护的强烈意愿。有些活动确已受到某些专门条约，诸如《联合国海洋法公约》、《保护海洋生物资源公约》的调整；《马德里议定书》也规定本议定书不影响其它适用于南极的国际条约的执行效力。（注：见《马德里议定书》第4条。 ）但是在现有的其它条约中没有关于环境损害责任制度的规定时，这些其它条约的存在并不能阻止一项适用于一切南极活动的环境损害责任体制的建立。
三、环境损害责任的标准
国际法上一般存在着两种责任标准：过错责任制和严格责任制。过错责任制要求证明违反了法律的一方在主观上存在故意或过失。如果缺乏故意或过失这两项基本主观要件便不能要求行为主体承担责任。相反，严格责任制则无需证明行为人是否具有主观过错。从南极责任制度来看，一旦采用严格责任制，则只需要证明某项损害是由主体的行为造成的，并且该损害属于《马德里议定书》所不容许的，至于行为主体在主观方面对损害后果的发生是否存在故意或过失已不再是该主体承担责任的必要条件。南极的责任体制采用严格责任标准是十分必要的。它可以使从事南极活动的人们更加谨慎，避免损害发生。更为重要的是，严格责任标准具有更有效的赔偿机制，即除了可以免责的个别特殊情况外，（注：沃尔弗罗姆草案主张在下列情况下可免除责任：（a ）在南极情况下构成无法合理预见的属于例外性质的自然灾害的事件；（b ）武装冲突或恐怖行动。南大洋草案建议不应该规定任何免责的理由，因为在南极不可预见正是南极的特点，例如像狂风、冰山活动等这些可能被作为免除责任的理由在南极则是常见现象。）只要出现了损害这一结果，行为人就应承担责任，而不管他是否具有主观过错，从而免除了为确定有无过错而引发的诉讼和争议。过错责任标准不仅没有这一优点，而且在许多无法判断故意或过失的复杂情况下，过错责任制只能推定免除行为人的责任。从目前条约的规定来看，1988年制订的《南极矿物资源保护公约》第8 条关于经营者对南极环境及其所属的生态系统造成的损害已实行了严格责任制。（注：1988年《南极矿物资源保护公约》受到澳大利亚等国家反对而未生效。）
然而在南极环境损害方面采用严格责任制尚未被普遍接受。有些人主张在跨界环境损害方面采用严格责任制应仅适用于极其危险的活动，因为这些活动会导致大气或海洋的大面积污染。但是，即使赞成这种主张的人也不得不承认由于南极环境的脆弱特点，几乎所有的南极活动都具有导致危险后果的风险。还有人甚至完全反对严格责任制并曾明确指出：“赞成严格责任制的人列举了一些著名的国际争议解决案例，然而这些案例是否能够确立严格国家责任的普遍性义务是有疑问的。更为重要的是，国际仲裁庭对国际环境争议所作出的几个判决具有特定的政治背景，而且不具有代表性。是否可以从这样的判决中发展出一般法律规则有待进一步证实。 ”（注：G.Doecker,T.Gehring,"Private orInternational Liability
for
Transnational
EnvironmentalDamage The Precedent of Conventional Liability Regime",( 1990)International Journal of Environmental Law,p3.）
未来的南极环境损害责任体制应采用严格责任和过错责任相结合的制度，即针对违反不同类别和性质的环保义务而分别采用不同的责任标准承担责任。至于对哪些义务采用严格责任，对哪些义务采用过错责任则应取决于《马德里议定书》及其各附件中所确立的义务性质和种类。如该议定书附件一第8条规定， 对南极所计划从事的活动必须进行环境影响评估。这一义务明确具体，适合采用严格责任制追究责任。相反，《马德里议定书》及各附件中有些条款所规定的义务则不适合采用严格责任制，而只能采用过错责任制。如该议定书附件三第1 条关于减少在南极的废物的规定和附件四第12条要求采取预防措施及关于发生意外的油污和威胁海洋环境的其他紧急事件时的应急补救措施的规定。这些条款的规定无法产生出具有准确目标和后果的客观责任，而仅仅是在发生污染的紧急情况下努力采取消除污染措施的义务。
四、环境损害责任的主体
关于未来的《责任附件》是否仅限于规定南极经营者应承担的民事责任，还是也应该包括国际法上的国家责任，《马德里议定书》第16条在这方面没作任何规定。沃尔弗罗姆草案认为，南极协商国只对因国家没有尽到《马德里议定书》中的义务所产生的损害承担责任；而南大洋草案则主张将国家因其国民没有采取适当的措施或对损害没有提供适当的赔偿而产生的责任包括在内。
显然，一项有效的南极环境救济制度需要将民事责任和国家责任结合起来。应该树立经营者责任和国家责任并行的观念，即由南极经营者承担第一位的严格责任，将第二位的经营者未清偿的那部分剩余责任交由国家承担。对国家承担第二位的剩余责任的范围目前仍有争议。一种观点认为只有当国家没有制订执行《马德里议定书》及各附件的相应立法或没有采取执行该议定书及各附件的相应措施时国家才应承担剩余责任。另一种观点则要求将国家承担的剩余责任扩大到包括国家应对其经营者在南极的具体活动实行控制和监督。显然后一种方案是建立有效的责任制度所必不可少的。否则国家会采取消极的态度，而不去主动监督其经营者在南极的具体活动是否符合《马德里议定书》及其各附件。
在此还需要解决的一个问题是谁有资格作为损害索赔的原告。按照传统的跨国环境损害索赔模式，一般是损害发生地国家有权提起环境损害的索赔。然而这一原则无法适用于南极。众所周知，《南极条约》第4条冻结了所有国家对南极的领土主权要求。 该条规定：“在本条约有效期间所发生的一切行为或活动，不得构成主张、支持或否定对南极的领土主权要求的基础，也不得创立在南极的任何主权权利……”。因此任何国家主张其对南极的某一部分享有主权都不能予以承认。这种主权冻结的后果使得南极不得被视为国家领土，而是国家主权管辖范围之外的区域。任何国家或个人对南极环境造成的损害只能被视为是对国家领土范围外的区域造成的损害，因此损害发生地国原则在南极无法适用。
基于上述分析可以认为，对违反《马德里议定书》及其附件而导致的环境损害，该议定书的任何成员国（除违反规定造成损害的国家外）都有权提起索赔。这种认识首先符合《维也纳条约法公约》的有关立法精神；（注：1969年《维也纳条约法公约》第60条第2款第（3）项规定：“如由于条约性质关系，遇一当事国对其规定有重大违反情事，致每一当事国继续履行条约义务所处之地位因而根本改变，则违约以外之任何当事国皆有权援引违约为理由将条约对其本国全部或局部停止施行。”（重点符号为本文作者所加）。）其次，任何南极条约成员国都有权对环境损害提起索赔也是保护南极环境的义务具有对世性这一特征 （ergaomnes）所决定的。 上述义务的对世性特征源自于《马德里议定书》及其各附件所建立的一套全面保护南极环境的体制。因为这种体制下所确立的义务旨在保护国际社会在维护南极环境方面的整体利益。
五、损害责任的赔偿限额
南极环境损害一旦发生，从承担责任的角度来看有两种后果。第一种后果是成员国有义务迅速采取有效的反应行动（response action ），以便立即终止或纠正损害行为。对此《马德里议定书》第15条已有明确规定。第二种后果就是恢复原状和损害赔偿。南极具有独特的环境，对南极环境的损害通常无法完全恢复，因此恢复原状并非切实可行，而且从经济角度上讲也可能是不合算的。在这种情况下未来的《责任附件》是否仍应规定恢复原状呢？回答应是肯定的。其理由在于无论损害最终能否复原，《马德里议定书》第15条所规定的各项旨在恢复原状的义务如反应行动、遏制不良影响和尽量减少损害等仍然需要履行。其次，如仅仅因为损害无法最终完全恢复便因此免除有关国家或其它主体在恢复原状方面所承担的各项义务，这将是非常不公平的。这就等于说，造成的损害越严重，承担的责任反而越轻。
赔偿限额的问题是各国争议的焦点之一。对该问题如果达不成协议可能会阻碍《马德里议定书》项下责任体制的建立。笔者认为，南极环境损害赔偿责任制度中不应设立最高赔偿限额的规定。因为如果应予赔偿的数额超出了债务人的能力，债务人所属的国家应承担未清偿部分的剩余责任。其次，如果赔偿限额的目的在于降低经营者的风险或损失的话，那么强制责任保险或剩余责任制将是更好的解决方法。而赔偿限额这种方法则会削弱《马德里议定书》已确立的全面保护南极环境及其生态系统这一基本原则。最后，对赔偿责任规定一个限额是经营者求之不得的，他们会因此认为，不管其行为如何，其承担的责任总是有限的。这样显然不利于加强行为人的责任心和国家的监管。相反，如果对责任不规定限额，则会给国家施加更大的压力和动力，促使其积极监督其经营者在南极的活动，并严厉制裁违法行为，同时也使经营者谨慎从事，确保遵守《马德里议定书》。
综上所述，南极环境损害责任制度是全面保护南极环境的重要环节。一旦实际发生了损害，责任制度将成为明确责任和进行赔偿的法律基础。因此，未来的《责任附件》对保证《马德里议定书》各条款的履行十分重要。《马德里议定书》中所规定的环境影响评估、监测和计划制度的有机结合创立了一套重要的损害预防体系；而有效的责任制度的建立正是为了加强这一体系。但是任何责任制度都必须做到切实可行。这就要求在环境保护和开发利用之间达到一种平衡。过于严格的责任制度是脱离现实的，而过于宽松的责任制度又失去了其存在的价值。在建立一个普遍接受的法律责任制度过程中既要考虑现实状况，又要循序逐进。所谓循序渐进是指至少在最初阶段先将责任制度适用于在南极最常见的和最危险的人类活动，而不能一开始就试图建立一种大而全的并能够保证对人类南极活动的损害予以全面恢复的责任制度。所谓考虑现实状况是指既要尽快地建立南极责任制度，又不能因此而全面限制或阻止目前在南极已经开展的各项必要的科研活动。