省直管县财政体制条件下审计组织方式研究，本文主要内容关键词为：条件下论文,体制论文,财政论文,组织论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实行省管县（市、区）的财政体制，有利于进一步理顺和规范省以下财政分配关系，有利于掌握县（市、区）财政运行的实际状况和基本保障能力。但是，财政体制改革给地方审计组织方式带来了新的挑战和影响。为此，国家审计必须创新审计组织方式，更好地服务于国家治理。
一、省直管县财政体制存在的主要问题及其对地方审计组织方式的影响
目前，我国共有22个省（含直辖市）实行了省管县财政体制改革，改革成果集中体现在：一是缓解了县级财政普遍困难的局面，使县级财政快速增长；二是从财政管理上看，进一步理顺了省、市、县各级财政之间的分配关系，促进财政资金运行效率的提高，基本构建了扁平化财政管理模式；三是增强了县级财政的可用财力，给县域经济发展注入了活力，促进了县域经济的快速发展；四是从宏观上提高了省级财政的调控能力，使得县级财政的公开度、协调度、倾斜度更加明朗化、科学化。但是，从审计监督的角度出发，省直管县财政体制却存在一些问题，并对地方审计组织方式产生了影响。
（一）省直管县财政体制存在的主要问题
省直管县财政体制改革所触及的领域很广，不仅是财政和经济领域，还涉及政府职能和行政管理等内容。实行省直管县财政体制改革以后，财政管理体制有了较大进步，但在机制体制上还存在以下问题：
一是地级市和县（市、区）级之间的利益分配有矛盾。目前，省政府仅把一部分的经济和社会管理权限下放给县（市、区），这种行政管理权和财政管理权的不一致，加剧了地级市与县级之间利益分配上的矛盾。一方面，直接造成市级财力弱化，使得市级政府提供属于全市范围内公共产品和服务方面的能力骤减；另一方面，在改革后县级财政与市级财政处于平等的财政主体地位，加剧了两者的财政博弈，不利于提供跨区域公共产品和服务。二是市本级下拨的专项补助资金无法纳入县级财政预算管理。省直管县财政体制改革后，省级财政对县级财政直接下达收入计划、下拨财政资金、办理财政结算，而市本级财政与县级财政之间没有了资金拨付关系，致使市本级下拨的专项补助资金无法列入县级财政“上级补助收入”科目，未能纳入县级财政预算管理，影响了县级政府性收入的完整性，且资金脱离地方人大监督。三是县（市、区）税收征管体制未进行相应改革，增加了税收征管难度。省直管县财政体制改革后，由于省以下税收征管体制未进行相应改革，省地税直属局、市级国税直属分局和市级地税涉外分局的征管权限没有相应下放，导致各县（市、区）税收征收机关不减反增，在一定程度上增加了税收征管难度。四是市级政府出台各类财政配套政策，增加了县级财政负担。省直管县财政体制改革后，市级政府在有限的财权范围内，仍然承担着诸多事权，因此市级政府会出台各类财政配套政策，增加了县级财政负担。如2010年以来，某市级政府相继出台了多项要求县级财政配套或安排资金的相关政策，出现了市级出台配套政策、省直管县财政全额买单的现象。
（二）省直管县财政体制对地方审计组织方式的影响
从审计工作实践来看，省直管县财政体制改革给地方审计机关工作提出了新的要求，特别是对财政审计组织方式产生了影响。
1.对省级审计组织方式的影响
一是省级审计机关在开展省级财政预算执行审计时，审计范围和工作量大幅增加。省级审计机关除了要关注省直部门财政预算执行审计情况外，还必须对省级下拨县（市、区）财政资金、县财政收入计划、财政结算等进行有效监督。二是省级审计机关开展专项审计工作量加大。省对县（市、区）的转移支付资金大多数是专项转移支付，即便是将部分专项审计任务授权给下级审计机关，也要进行必要的指导和协调工作。三是增加了审计工作难度。除了审计面扩大导致人、物、财资源调配困难以外，监督资金量大、流向复杂多样均增加了审计难度。四是对审计机关的执行力和公信力提出了新的考验。县级审计机关存在经费困难、人际关系复杂等问题，不可避免地存在事前跑要项目，受托后审计走过场，事后处理处罚不到位甚至出面说情等现象。
2.对地级市审计组织方式的影响
主要表现在市级审计机关工作量减小、监督面缩小。省直管县财政体制，改变了地级市对县的财政隶属关系，地市级审计机关监督下级政府预算执行情况和决算及其他财政收支情况的审计职能转移到了省级审计机关。由于行政管理体制没有变化，地级市审计机关仍然有监督县级财政的职责和义务，但更多为业务监督指导，审计重点集中在市本级以及市财政对市辖区预算执行审计与财务收支审计上，从而导致市级审计机关对所属县（市、区）的财政监督出现漏洞，甚至出现审计监督的盲点。
3.对县级审计组织方式的影响
一是审计工作量加大。省对县财政支持力度加大，资金渠道增加，由此带来的各类专项资金审计、政府投资项目审计都会大量增多。二是审计风险增大。县级审计机关要充分发挥审计监督服务职能，全力服务县域经济的发展。因此，无论是审计质量、效率和效果，还是审计技术和方法，对县级审计机关都是考验，审计风险增大。三是财政管理体制改革后，县级审计机关虽然能获得省、市两级审计机关更大力度的业务指导和培养，但是目前人员编制及素质与审计工作的需要还有很大差距。
二、省直管县财政体制条件下审计组织方式的探索
湖北省审计厅认真分析新形势下主客观环境变化产生的困难和问题，在发挥审计免疫系统功能、扩大审计影响的同时，探索了省直管县财政体制条件下审计组织方式。
（一）在组织理念上，坚持审计资源整合，打“总体战”，实现由“各自为战”向“多位一体、协同作战、发挥整体效能”转变
随着审计工作的不断深化，审计任务越来越重、要求越来越高，单纯依靠省厅或地方都无力独立完成，为此，省厅在总结审计工作实践的基础上，创造性地提出了全面统筹全省审计工作发展的工作思路，明确要求全省各级审计机关严格按照统筹发展的要求，积极探索构建财政审计大格局新模式，把财政审计提升到整个审计的战略高度来布局、安排、操作、组织和实施，坚持统筹工作部署、统筹人力资源、统筹技术运用、统筹成果共享，做到审计内容相互融合、审计部门相互配合、审计资源相互整合，着力构建统一高效、整体联动、相互促进、共同发展的财政审计工作体系。
（二）在组织方法上，坚持实行“五个统一”，全省上下“一盘棋”
树立“大财政审计”观念和全省“一盘棋”思想，全面整合审计力量，坚持做到“五个统一”：统一调度审计力量，由省厅直接调配力量组成审计组，对纳入年初计划的所有省直管县财政决算进行审计；统一审计方案，按照以计划为载体确定审计目标、以方案为载体统一审计内容、以报告为载体整合审计成果的思路，组织各地审计机关按照省厅的要求，统一进行审计或专项审计调查；统一审计实施，全省各审计小组按照省厅统一安排，同时进点，同步实施审计；统一审计复核，省审计厅集中人员和时间，分片对审计结果进行复核，并对检查验收结果进行通报和奖惩；统一出具报告，各级审计机关根据省厅验收复核结果，修改完善并出具审计报告代拟稿，逐级汇总，最后由省厅出具统一的汇总报告。
（三）在组织方式上，坚持完善“同级审”与“上审下”相结合的办法，实现省直管县财政审计工作质量和水平同步提升
实行纵向协作，大力推行“上审下”、“交叉审”与“同级审”相结合，实行地域回避，审计执法力度明显加大，审计质量明显提高。近三年来，共组织对1.78万个单位、91个省直部门、23项专项资金和122个重点建设项目、32个县（市、区）财政决算进行了审计，查处预算编制不完整、不规范，隐瞒转移财政收入，财政资金损失浪费等各类违法违纪问题552亿元，处理上缴和减少财政拨款89.05亿元，追回被挤占挪用的资金111.78亿元，省本级预算执行审计发现问题整改率达到80%以上，财政审计在加强和规范预算管理、坚持依法行政和依法理财、提高资金使用效益等方面取得了明显成效。
（四）在组织结构上，坚持实行“一拖N”
将多种审计有效结合，将省直管县财政审计与经济责任、行政事业、农业、投资等专业审计内容融为一体，对同一被审计单位的多个项目，由相关处（科）室组成审计组，采取“一拖N”捆绑方式进行审计，统一领导、统一方案、统一进点，集中取证、分类报告、分别处理，实现“一审多果，一果多用”。近三年，省厅采用“一拖N”组织方式开展的省直管的县级财政审计项目共有20多个，有效破解了审计力量不足的难题。
（五）在组织创新上，坚持以“数字化”审计为切入点，提高省直管县财政审计工作效率
为应对省直管县管理信息化和网络化的形势，我省探索推广了信息化条件下大型项目审计组织管理方式，探索总结了以“在线审计”为特征的夷陵区预算执行联网审计，组织研发了“湖北省动态审计监测系统”，建立了全省财政资金审计分析一体化平台，推动进财政审计工作信息化、数字化水平不断提高。其中，宜昌市夷陵区审计局积极探索开展的财政联网审计已成为全省财政审计工作一道亮丽的风景。三年来，他们对全区226个预算单位、12个乡镇和街道办事处全部实施了“无缝隙”连接、“全覆盖”监控的财政联网审计，全年经常性监督的资金总量达17亿元，审计局可以动态监控从预算分配、拨付到执行等全过程。目前，省、市、州所有财政审计项目，县（市）80%以上项目都应用了计算机技术，计算机应用水平提升较快。同时，还搭建了审计成果和信息共享平台，形成了“由点到面”的全省审计成果共享局面。近两年来，省厅统一组织的财政资金审计项目均进入信息交互系统，通过网络平台，共发布信息2000余条，5万多人次浏览下载有关信息。
三、进一步创新省直管县财政体制下的审计组织方式
进一步创新省直管县财政体制下的审计组织方式，科学整合审计资源是主要途径。
（一）整合系统人力资源，集成整体审计优势
开展省直管县财政审计或大型行业性、专题性审计调查，可以通过审计人力资源整合推进审计工作。在整合审计人力资源时，应把握以下三点：
一是打破机关内部职能界限。省直管县财政审计涉及内容广泛，必须打破各业务部门和处室界限，围绕审计目标合理调配审计资源。二是打破行业界限。吸纳在工程造价、市政园林、财政财务等领域有丰富经验的内部审计和社会审计人员，为审计组提供专业意见。三是注重审计组内部的优化。依据审计干部的专业特长等合理分工，优势互补，形成强大的合力效应。
（二）整合系统组织资源，集成审计管理优势
把审计系统组织资源优势集成转化为管理优势，具体要做好以下三个方面：
一是统筹项目计划管理。省级审计机关成立省直管县财政审计项目领导小组，将审计项目纳入全省统一项目计划，分解到市级审计机关，并将下级审计机关相关负责人纳入领导小组，协调行动。二是统筹项目实施管理。制定目标清晰、分工明确、重点突出、操作性强的实施方案，各审计小组紧密围绕实施方案开展工作。三是统筹项目指导管理。省厅加强对市县财政审计工作的跟踪监督指导，及时排忧解难、宣传先进经验。各审计组应定期召集各审计小组组长和主审共同研究讨论发现的新情况、新问题，协商工作进展。
（三）优化资源组织方式，集成独立审计优势
省直管县财政审计的审计内容较为复杂，参与审计人员多，涉及地域广，必须统筹考虑具有针对性的组织管理方式。
一是“同级审”，即由各级审计机关对本级财政预算执行情况进行审计。同级审适用于省本级财政审计，除非发现重大审计案件线索，否则不进行延伸。二是“上审下”，即由上级审计机关直接对市、县财政进行审计。适用于审计涉及的县级财政单位数量较少的情形。三是“交叉审”，即由各地审计机关按省级审计机关统一部署，派出审计人员异地审计。四是“联合审”，即由上下级审计机关共同负责进行省直管县财政审计。这种审计组织方式改变了原来互相独立封闭的审计项目与人力配置状况，把审计项目和人力配置按照有利于加强审计监督的要求统筹部署，有效增强了审计工作的独立性和权威性。五是“同步审”，即根据审计内容和对象的复杂程度，将不同类型的审计项目捆绑，实行“一拖N”审计，“一审多果”、“一果多用”，提高审计工作效率。六是“跟踪审”，即紧紧围绕党委、政府经济工作中心和社会关注的民生民计以及热点、难点问题，紧跟财政改革进程和步伐开展审计，突出重点，充分发挥财政审计监督作用。七是“数字化审计”，即利用现代审计手段，大力推行计算机“数字化”审计，主要包括推进审计数据中心建设、“集中分析、重点核查”数字化审计模式和联网审计。八是“同级审”与“上审下”相结合，即审计机关上下联动，整合资源，优势互补。
（四）优化资源配置结构，集成综合功能优势
在统筹审计工作发展中，应认真研究各种审计资源的互补关系，改善和优化资源配置结构，形成有利于审计的综合功能优势。
一是优化分工组合，打破传统专业分类，着力构建多元化的审计人才梯队。二是畅通激励机制，不断健全完善审计工作量化考核办法，合理分配审计成果。三是引入竞争机制，探索竞争机制组成审计组，不仅可以倒逼审计人员收集掌握更多有用的审计资料，锻炼能力，又有利于审计力量的优化配置，进一步提升审计质量。
（五）优化资源时空配置，集成均衡发展优势
优化审计资源的时空配置，关键在于科学制定全省审计系统的审计项目计划，力求达到在实施项目时间排列上总体有序、在项目空间布局上总体均衡。省厅在广泛征求意见的基础上，先下达全省统筹审计项目计划，各地在服从全省计划的前提下制订本级项目计划，使省、市、县三级审计项目计划从时空到内容完全衔接起来。同时，为提升审计项目计划的科学性，应尽快建立和完善全省审计系统项目库，对全省审计项目实行分类管理。在年度审计项目计划安排上，坚持实行突出重点与循环安排相结合，基础性项目与专题性项目相结合、全省性项目与区域性项目相结合，以充分发挥审计资源的最大优势。
（六）整合系统信息资源，集成服务发展优势
为了实现更好地统筹服务经济社会发展的目标，必须加紧建立各类审计资料库、数据库，实现审计信息资源转化利用最大化。
一是整合现有计算机审计等信息技术资源。凡是具备条件的审计项目，都应开展计算机审计，在手工审计与计算机审计的整合中求效率。二是构建全省统一的审计信息平台。充分利用信息技术，建成集领导决策支持、审计业务支撑、审计办公管理、审计信息共享为一体的基础数据库平台。通过交互，可以直接了解一线工作的进展，给予相应指导，为审计人员提供实时信息支撑，实现双向交流，以提高审计工作的效率与效果。三是建立信息共享机制。实现部门之间的信息互通，打通“信息孤岛”，以及时获得执行审计任务中需要的信息进行分析判断，发现审计线索，提高审计效率。四是搭建审计数据集中分析平台。建立专用的数据分析环境，完善审计数据库的建设，围绕审计业务开展跨行业数据关联分析，提高电子数据资源利用率和审计效率，实现信息技术环境下审计方式的转变。
四、正确处理创新审计组织方式中的几个关系
创新省直管县财政体制下的审计组织方式，在具体工作中要处理好以下几个关系：
（一）正确处理服务大局与服务地方的关系
围绕中心、服务大局，是审计工作的根本指导思想。在构建财政审计大格局的框架下，开展省直管县财政审计，既要服务中央及省委省政府重大决策部署的大局，又要服务各地党委政府和地方经济社会发展。从根本上讲，审计服务大局与服务地方是辩证统一的关系，两者都围绕着经济工作中心。由于各地具体情况和工作重点不同，服务大局不能代替服务地方，服务地方更不能代替服务大局。首先，必须把贯彻落实中央和省委省政府的工作部署放在第一位，关注经济社会发展的重点、难点问题，突出审计监督服务的宏观性、全局性和整体性，把服务地方融入服务大局之中。其次，应坚持把宏观性与具体性紧密结合起来，通过结合各地经济社会发展的实际情况，创造性地开展省直管县财政审计监督工作，通过服务好地方促进服务大局。最后，在加大审计监督和执法力度中，应坚持辩证思维、辩证执审的原则，实事求是地分析和处理经济社会发展中的具体问题，不断提高审计执法的政策水平。
（二）正确处理上下级审计机关之间的关系
省直管县财政审计使全省审计系统构成一个整体，上下级审计机关之间的联系更加紧密，需要沟通协调的方面很多。正确处理上下级审计机关之间的关系，关键在于抓好以下协调：一是协调部署全省财政审计工作和制定审计项目计划，让地方审计机关充分参与发表意见，集思广益，形成共识。二是协调好全省财政审计工作与各地审计工作的关系，通过组织行业性、专题性、区域性项目审计和审计调查，把更多的地方审计项目纳入统筹之中。三是协调大型审计项目中的资源配置和统一组织工作，增强系统资源整合的科学性、审计程序的规范性和审计操作标准的统一性。四是协调好各级审计机关在统筹中的管理关系，明确相对应的管理职权和责任约束，增强主体责任意识。五是协调好信息共享与审计成果利用，通过建立多种信息沟通与成果共享平台，让各级充分运用统筹成果服务地方发展。六是加强与地方党委政府之间的沟通，协调管理好基层机关领导班子和干部队伍建设。七是注重建立健全有效的统筹沟通协调机制，及时协调化解财政审计工作中的隔阂和矛盾，提高协调的效率和效果。
（三）正确处理审计组织方式与审计整体效能的关系
所谓审计组织方式即审计项目组织实施的形式，审计组织方式是为提高审计监督的效能和效果服务的。在统筹实施行业性、专题性审计项目中，应坚持从项目实际和提高审计效能出发，根据监测到的相关信息，采取相适应的审计方式。对需要加大审计监督力度的，应采取“上审下、交叉审”方式；对以收集基础资料为主的项目，应在统一要求下采取“同级审”方式；对具备信息化条件的部门和单位审计，应采用集中数字化审计方式。
（四）正确处理审计项目数量与审计质量的关系
审计数量与审计质量是开展省直管县财政审计面对的重要关系之一，充分保证全省性审计项目数量尤其具有重要性。首先，保证项目数量是增强审计工作宏观性、全局性和建设性的需要。第二，项目数量是克服审计系统封闭性、增强整体性的重要因素。改变审计系统过去高度离散的工作状态，必须使审计项目数量达到一定的阈值。第三，审计项目数量是提升审计质量的前提和基础。审计质量始终是第一位的，但建立在有数量保证基础上的质量，才具有可充分挖掘的价值。
（五）正确处理审计监督与审计服务的关系
如何把握和处理审计监督与审计服务的关系，是开展省直管县财政审计工作必须思考的重大问题。审计监督是审计服务的基础和前提，没有审计监督就没有审计服务，缺乏强有力的审计监督，服务就缺乏权威性和说服力。审计服务是审计监督的宗旨和目标，离开审计服务单纯强调审计监督，审计执法就会缺少辩证思维，审计成果也不能发挥其应有的作用。正确处理审计监督与审计服务的关系，一要明确把审计服务作为审计监督的出发点和落脚点，突出省直管县财政审计工作的宏观性、针对性和建设性。二要坚持把审计服务贯穿于审计监督的全过程，把审计监督过程转变为服务过程，通过揭示问题、分析原因、提出建议、督促整改，加强审计跟踪服务。三是坚持辩证思维和辩证执法，实事求是地分析和判断各种新情况，不断提高审计监督和审计服务的政策水平。四是积极创新与完善审计监督服务的新方式，更好地为全省经济社会发展提供审计服务。
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