从生态政治的视角看节约型政府建设，本文主要内容关键词为：节约型论文,视角论文,生态论文,政治论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言：“节约型政府”概念的多维视角
我国经历了20多年的经济快速发展之后，自然资源与生态环境的承载力均已面临严峻挑战。在水、电、油、煤、林、地等自然能源资源频频告急之后，建设“节约型社会”迅速变成国人的热点话题，而建设“节约型社会”必须率先建设“节约型政府”同时成为各界的普遍共识。但从学理上说，“节约型政府”是一个包容性很强、弹性很大的概念，我们可以从多维的视角给予其本质内涵以不同的诠释和定位。并且在逻辑上，这些不同内涵定位的“节约型政府”概念都可能与其它类型的政府范式概念存在着包容、被包容或部分包容、被包容的复杂关系。从多维视角看“节约型政府”，而不是将它们简单地混为一谈，既可以有助于我们全面解读这一语词表达可能生成的理论涵指，又有益于澄清在运用这一概念时可能导致的学术误解。
“节约”最直接、最一般的涵义就是指人们对某种生产性投入或生活性消费的节省、节制、节俭、不浪费，它包含着两重含义：一是指在一定条件下，投入或消费一定的资源取得一定的效率和效益，如果取得的是零效益或负效益，那么就是一种浪费。这是“节约”最基本或最低层次的含义。二是指在一定的条件下，投入或消费较少的资源以及利用较多的回收资源而取得相同的或更高的效率和效益，否则也是一种粗放式的浪费。这是“节约”的更高层次的含义。相对于第一种含义，“节约型政府”的本质就是指“有效型政府”；相对于第二种含义，“节约型政府”的本质就是指“高效型政府”。
从节约的不同领域、不同层面的视角上看，也可对“节约型政府”的本质作不同的规定。如，从节制政府的腐败，主张“腐败也是一种浪费”甚或“浪费也是一种腐败”的泛腐败观的角度，“节约型政府”的本质就是“廉洁型政府”；从节制政府工作中的形式主义，因为“形式主义也是一种浪费”的角度，“节约型政府”的本质就是“务实型政府”。而从生态政治的角度上来说，“节约型政府”就是节约自然生态资源和自然环境成本的政府，是致力于不断实现自然生态平衡和生态环境保护的政府，其本质就是“生态型政府”或“环保型政府”、“环境友好型政府”。对于生态政治建立及其“生态型政府”建构而言，倡导与打造“节约型政府”不仅与其存在着内在的范式契合，而且对之有着直接的支援价值。这在新时期“节约型政府”建设中的节约重心、节约行为和节约制度安排等方面得到集中的映射与彰显。
政府的节约重心：呼应生态政治的本质诉求
生态政治的本质内容揭示的是政治与自然生态环境之间的关系，其本质目标是反思、调适、改造现有的政治系统及其运作的内容和方式，以追求实现人与自然的自然性和谐，即维护与实现包括人类在内的整个自然生态系统的平衡和稳定。与传统的政治和政治学相比，“生态政治是在通晓生态学的基础上，将人类放到自然生态系统的背景中，改造传统的政治知识及实践框架，以适应环境保护和人类社会发展的需要，保持生态平衡。”“它的核心是在通晓传统政治学的基础上，运用政治知识更好地分析和解决环境问题；就是为了更好地解决环境问题，对传统的政治知识及社会政治过程进行校正甚至重新建构。”[1]
生态政治的本质诉求也凸现在“生态型政府”范式的理念之中。因为政府是政治体系的主要构成，政府行为以及关于政府的知识也是政治实践框架和政治知识的重要内容。所以，生态政治的实践目标在逻辑上内在地蕴含着“生态型政府”的建构要求。而所谓的“生态型政府”就是指致力于追求实现人与自然的自然性和谐的政府，或者说是以保护与恢复自然生态平衡为根本目标与基本职能的政府。它既要实现政府对社会公共事务管理的生态化，又要实现政府对内部事务管理的生态化；既要追求政府发展行政的生态化，又要追求政府行政发展的生态化。更具体地说，“生态型政府”就是追求实现对一个政府的目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等诸方面的生态化[2]。
“节约型政府”与“生态型政府”一样，是一个全新的政府范式概念。它直接导源于世界能源格局变化加剧，国际油价剧烈动荡，我国能源供应紧张的背景之下。2005年6月27日，中共中央总书记胡锦涛在中共中央政治局第23次集体学习会上，提出了“建设资源节约型国民经济体系和资源节约型社会”的战略目标，并将能源资源问题提升到“关系我国经济社会发展全局的一个重大战略问题”这一政治高度。同年6月30日，国务院总理温家宝在全国做好节约型社会近期重点工作电视电话会议上指出，中央和国家机关要首先带头，各级政府和所有的公务员都要率先垂范，厉行节约，反对浪费。并指明近两年要着力抓好大力节约能源、大力节约用水、大力节约原材料、大力节约和集约利用土地、大力推进资源综合利用和大力发展循环经济等重点工作。可见，从概念提出的现实意图与直接起因上看，新时期重提“节约”直面的是我国自然能源资源与自然生态环境的困境与困扰。而所谓“节约型社会”的意蕴原本也是主要指节约自然能源资源的社会。同理，所谓“节约型政府”的意蕴亦是着重反映政府与自然能源资源的关系，是指致力于不断实现以节约自然能源资源为基本内容和根本目标的政府。具体地说，“节约型政府”是指政府在对其内部事务和外部公共事务的管理中，既要克服对自然能源资源无效消耗的低层次浪费；也要通过技术创新和制度创新，避免对自然能源资源高耗低效的高层次浪费，并使节约自然能源资源意识与行为渗透于政府管理与政府建设的方方面面。而如果将“节约型政府”建设中的节约重心定位在自然能源资源上，那么从最一般的意义上来说，“节约型政府”与生态政治或“生态型政府”的本质内容都是从根本上反映政府与自然的关系。更具体地说，“节约型政府”的节约重心从多方面呼应着生态政治或“生态型政府”范式的本质诉求：
从节约起因或动机上看，近年来，我国自然能源资源消耗过快过度已成为不争的事实。而政府机构又是与大型公共建筑和高耗能企业同属于资源消耗三大领域。大量的能源资源消耗不仅直接地引发经济持续发展遭遇“瓶颈”，也直接地导致了生态结构单一、生态服务功能下降、生物多样性减少、生态环境脆弱等环境问题。目前，我国二氧化硫排放量为世界第一，温室气体排放量为世界第二。化石能源又是大气污染物的主要来源，我国90％的二氧化硫和氮氧化合物排放是来自化石能源生产与消费。随着发达国家减排承诺的履行，我国在未来国际谈判中也将面临越来越大的压力[3]。
从节约对象或内容上看，政府不仅应该将自然能源资源作为经济要素或经济价值物来看待，同时也应该作为生态资源或生态价值物来看待。因为自然具有双重价值，即既有生产消费价值，又有生态服务价值。过多过快地消耗自然能源资源虽然在一定时期内能带来巨大的经济价值，但同时会成为损害自然生态价值，破坏自然生态平衡的元凶。现在，我国高消耗、高污染、低效率的粗放型经济增长方式一直积重难返，我国的经济增长大约有2/3是在对生态环境透支的基础上实现的[4]。
从节约目的或价值上看，政府的节约意义不仅仅是为了经济社会可持续发展的需要，同时也是为了自然生态持续发展的需要。而只有维护好自然生态系统的平衡与稳定，才能为经济社会发展提供永续利用的能源资源打下基础。所以，“节约型政府”及其“节约型社会”建设就是要通过对自然能源资源的节约行为，从源头上促进经济建设、人口增长、资源利用、环境保护之间的协调，这是关系到现代化建设进程和国家安全，关系到人民群众福祉和根本利益的大事。
从节约标准或依据上看，由于“节约型政府”是一种动态的而非静态的最优化组织，其建设既表现为一种结果，也表现为一种过程。所以，一定时期的具体节约标准或节约目标必须要放在特定的自然环境、发展需求、技术进步、经济结构、规章制度等社会环境中加以断定。但是，无论在什么条件下，无论是怎样的节约，都要力争使节约自然能源资源的最终标准或依据建立在不超过生态系统的承载能力和环境容量的承载能力基础之上，即要求经济社会活动对自然资源的消耗速度不超过自然资源的再生速度，向环境中排放废弃物的数量不超过环境的自净能力。
政府的节约行为：促进生态政治的首要路径
“尽管经济和环境问题越来越全球化，但政治在绝大多数情况下仍继续停留在国家与地区的层面上。”[5]我们相信，在目前乃至今后相当长的历史时期内，在绝大多数情况下，国家和政府仍将是生态环境保护的主导力量，起着更为关键和更为有效的作用。尤其在当代中国的生态政治氛围中，环境问题能够及时被发现或解决，在很大程度上取决于政府的决心与行为，努力建构“生态型政府”，使政府生态化以及政府官员“绿化”乃是拯救生态环境最为有效和最为紧迫的任务。从总体上说，这是因为现代政府具有任何其它组织与个人都无法比拟的强制性与合法性，因而政府力量最为强大；也因为生态环境问题具有明显的公共性与外部性，因而市场化解决最为困难；还因为现代“政府不应仅仅满足于维护社会普遍利益，它的自为性决定了它应当有更高的追求，那就是把自觉地培育健全而成熟的社会作为自己的终极政治任务”[6]，因而非政府生态组织的发育发展、公民的生态政治参与意识教育熏陶都需要政府发挥特有的“培育”作用；同时，政府具有着重要的表率作用，无论是积极正面的还是消极负面的行为都会对全社会有着明显的引领效力。
然而，引起我们关注的是，政府行为的失范或不当已经成为造成生态环境问题和生态政治以及“生态型政府”建设进程缓慢的主要原因。其中政府的浪费行为就是政府行为失范或不当的具体表现。诱发或造成政府浪费行为既有体制机制方面的原因，也有政府官员自身素质方面的原因。它一般表现为机构臃肿、管理松懈、享乐思想、决策失误、政治腐败、追求短期政绩、地方保护主义、部门主义、执法不严不公等等。笔者认为，在目前，造成我国政府浪费自然能源资源行为的主要原因及其表现有两个方面：一是政府机构奢侈性运转的浪费行为，二是政府错误性决策的浪费行为。而克服与避免这两方面浪费行为，提倡与开展节约行为是促动“生态型政府”建设与推进生态政治发展的重要路径。
就政府机构自身事务管理而言，政府的运转必然要消耗一定的自然能源资源，它包括必要的办公建筑、照明、供水、空调、汽车、通讯、文具、公文图书、机械设备等等。政府机构奢侈性运转的浪费行为表现在豪华与超豪华建筑、大吃大喝、“长明灯”、“长流水”、滥开空调、滥印资料、滥打电话、滥用汽车等。以能源消耗为例，据权威部门测算，我国政府(包括教育等公共部门)机构的能源消费占全国能源消费总量的5％，节能潜力为15％—20％，能源费用超过800亿元，单位建筑面积能耗超过世界头号能耗大国——美国政府机关1999年平均水平33％[7]。政府机关的大吃大喝所造成的浪费也不可小觑，“一支烟几两油，一餐饭一头牛，屁股底下一栋楼”，这种民间的打油诗对某些政府官员的奢侈性浪费行为的形容并不过分。政府机构奢侈性运转的浪费行为不仅能直接给自然生态环境造成压力，不仅会使政府及其官员失去民心，而且会对整个社会的浪费行为起着推波助澜的作用。相反，政府机构的节约行为也必然会为整个社会的节约行为发挥巨大的表率和示范作用。所以，通过健全制度，加强管理来遏制政府机构运转的奢侈性浪费行为，既是新时期政府自身建设与完善的内在需要，也是自然生态环境保护的迫切要求。从这个意义上说，政府机构运转的厉行节约行为同时也就是“生态型政府”的应有行为，就是生态政治发展的重要举措。
在政府的众多行为中，决策行为是其最为关键和重要的形式。政府决策往往直接关系到一个国家、地区、部门或单位的发展方向和前途，而政府决策失误所造成的浪费是当前最大的一种浪费。据世界银行估计，在“七五”到“八五”期间，我国投资决策重大失误率在30％以上，资金浪费及经济损失大约在4000亿元-5000亿元[8]。这里不是简单地浪费了钱财的问题，它也必然伴随着对自然能源资源的一种浪费。一些错误的决策行为既是浪费自然能源资源的主要成因，又是破坏自然生态环境的直接祸首。比如，我国政府在20世纪50年代的“大跃进”、“大炼钢铁”等错误决策不仅造成自然资源的巨大浪费，而且也是当今北方愈演愈烈的沙漠化和沙尘暴的主要根源。现在一些政府部门决策滥造大广场、滥修宽马路、滥辟新城区、在不该建草坪的地方建草坪等也是一种浪费性的工程项目，往往既无明显的经济社会效益，又不符合自然生态规律，从而直接造成对自然生态环境的破坏。因为决策是政治过程中的关键性阶段，要建立生态政治，必须从决策入手。决策体制的改革与完善是生态政治建立的基本前提，决策者的观念和知识素质的提高是建立生态政治的重要条件，决策过程中的广泛政治参与是生态政治建立的可靠保障[9]。同样，这些要求也是杜绝政府错误性决策所带来的浪费行为，确保政府科学性决策所产生的节约行为的重要保证，而这种节约行为又是建立生态政治与建设“生态型政府”的重要方略。
当然，不仅是政府的行为，更不仅是政府的节约行为是推动生态政治实践发展的动因，但现代政府的主导地位、关键作用和示范效应必将使政府的节约行为具有“牵一发而动全身”的特性，必将带动与激发整个社会的节约行为。而节约行为本身又是我们从根本上追求经济社会持续发展和从源头上保护自然生态环境的最佳选择。正是从上述意义上说，政府的节约行为是促动生态政治发展以及“生态型政府”构建的首要路径。
政府的节约制度：拓展生态政治的制度安排
关于制度的定义，学界一直聚讼纷纭。西方新制度经济学家道格拉斯·C·诺思说：“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系，”[10]“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。”[11]我们认为，所谓制度就是各种组织在构成和运行过程中所依据的机构、体制、机制、原则、法律、政策以及各种规范的总和。“制度安排意味着规约人的行为并建立和维持一定的秩序。”[12]同样，建立与发展生态政治同样离不开一系列制度安排，一个国家或政府的各种制度建设对保护自然生态环境，促进自然生态健康至关重要。美国当代学者丹尼尔·A·科尔曼就是从资本主义制度中挖掘目前生态环境危机的体制性和历史性根源，他认定参与型民主运动的失败、唯利是图的狭隘价值观、土地和劳动的商品化等资本主义制度因素是生态环境破坏的罪魁祸首[13]。
应该承认，对于未来理想的生态政治的各种具体制度安排至今仍是一个具有挑战性的理论与实践课题。西方生态政治学理论解答的宏观思路既有浪漫空想的成份，也不乏深刻有益的启示。如，生态自治主义主张建立一个以生态原则和地方自治为基础的、超越现代民族国家的人类与自然和谐一致的后现代社会[14]。生态社会主义认为未来绿色社会应该是一个经济生产满足人类全面需要、符合生态可持续性原则并处在基层民主更加发展但仍存在国家或类似组织管理的社会[15]。其中，以“自治生物区”来取代国家的设计肯定是一种不切实际的“政治幼稚病”，但坚持生态原则，主张实行基层民主对于我们树立生态政治价值观，激励公众广泛的生态政治参与，促进政府决策的生态化应该有所启迪。
更难能可贵的是，在欧洲绿党的生态政治观中已展现出一种建立节约制度的理念。他们在关于未来绿色社会蓝图以及促进这一理想实现的经济社会政策主张中，就有着比较丰富的节约政策建言，这又特别体现在其关于自然政策的方面。如，环境保护政策包括建立节约的环境无害的生产方式，尽可能采用与自然过程相一致的方法，节约使用有限的资源特别是不可更新的原料和废物的重新使用，尽快使用清洁的和有益环境的能源，着眼于基于生态系统知识的合理规划而不是短暂的就业与利益，减少并最终消除有害环境的生产。能源政策主张采用新的能源种类和能源利用技术，要求通过有效和经济使用现有能源从而减少消耗总量。交通政策包括尽量减少交通需要，建立有利于环境、节约能源和安全的多元化交通体系。技术政策也强调了技术的研究与运用要充分考虑自然、人类环境、地球资源和人们的生活，技术要有利于原材料与能源的经济、可重复利用，产品应是耐用的、可维修和可循环的[16]。
在这里，建立健全生态政治的制度安排也是内在地包括着“生态型政府”的制度供给，即政府生态管理的机构、体制、机制、法律、政策的建立与完善。就我国而言，虽然政府生态管理在法律、政策、机构等方面也进行了初步建设，但政府在制度安排上的缺陷也正是造成我国生态环境问题的主要原因。所以，如何借鉴西方生态政治理论与政府生态管理实践经验，从中国实际出发，结合生态管理和政府管理的特点，建构一个从宏观到微观、涉及到政府管理各个方面的、系统的、有中国特色的政府生态管理制度还是一个崭新的课题，而内置于“节约型政府”建设之中的节约生态资源和环境成本的制度安排就是一个非常重要的探索和有力的回应。
在建设“节约型政府”以及“节约型社会”的当代实践中，仅靠政府及其公务员的自觉性是远远不够的，必须要通过恰当的制度安排。政府的节约制度安排既体现在政府对自身内部事务的管理之中，也应表现在政府对社会公共事务的管理之中。首先政府机构自身的节约必须要有制度引领，必须建立一个既使政府不敢、不能浪费，又能引导政府厉行节约的制度。政府对社会节约的管理也必须取决于“全过程和全面节约的管理制度”(胡锦涛语)[17]。具体的政府节约制度又是通过适应市场经济体制的节约机构机制的建立健全、节约法律政策的制定完善、节约标准办法的规定规范等来落实到位。其具体内容包括节约领导机构、节约定额限制和定额管理制度、节约监督制度、节约激励制度、节约绩效评估制度、节约宣传教育制度、节约技术开发利用制度、高能耗、高物耗设备与产品的强制淘汰制度、各行各业的节约标准、发展循环经济的政策、完善资源开发利用补偿机制和生态环境恢复补偿机制以及鼓励节约能源资源的生产方式和消费方式政策，等等。
在生态政治的视角下，上述的政府诸种节约制度在本质上就是节约自然生态资源与生态环境成本的制度安排，它们与生态政治以及“生态型政府”的制度安排具有天然的契合性。这既是“节约”的本意和本性所决定的，也是生态政治以及“生态型政府”建构与发展的必然要求。如，节约技术即开发提高能源资源利用效率的技术，在本质上也是一种减轻生态系统与环境容量承受力的生态技术或绿色技术；循环经济本质上就是一种生态经济，它要求实现废弃物的资源化、减量化、无害化；提倡优化消费结构，即鼓励消费能源资源节约型产品，这将既是一种节约型消费方式，也是一种有利于保护生态环境的生态型消费方式；对节约精神或节约意识的培育与宣传，这同时也必然是一种生态观念或生态意识。总之，政府通过建立健全各种政府能源资源节约体制机制、法律政策等，在本质上也必然是一种生态环境管理的制度安排，是对生态政治和“生态型政府”制度安排的拓展与加深。
注释：
[1]肖显静：《生态政治何以可能》，[北京]《科学技术与辩证法》2000年第6期。
[2]黄爱宝：《“生态型政府”初探》，《南京社会科学》2006年第1期。
[3]参见于津涛：《中央力倡节约型社会可持续发展战略进入实施》，中国江苏网，http：//news．jschina．com．cn，2005年8月1日。
[4]陈庆修：《发展循环经济建立节约型社会》，[北京]《国家行政学院学报》2005年第4期。
[5][美)希拉里·弗伦奇：《消失的边界——全球化时代如何保护我们的地球》，李丹译，上海译文出版社2002年版，第12-13页。
[6]张康之：《政府的责任在于培育成熟的社会》，[杭州]《浙江学刊》2000年第2期。
[7]李抒望：《让节约成为我们整个生活的一部分》，[北京]《中国青年报》2005年10月2日。
[8]吴建华：《建设节约型社会还需规范政府行为》，[北京]《中国海洋报》2005年9月6日。
[9]石建国：《科学决策与生态政治的建立》，《上海党史与党建》2004年9月号。
[10][11][美)道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第3页，第225-226页。
[12]赵虎吉：《论政治制度安排的逻辑起点》，[北京]《教学与研究》2005年第7期。
[13][美]丹尼尔·A·科尔曼：《生态政治——建设一个绝色社会》，梅俊杰译，上海译文出版社2002年版，第1-Ⅱ页。
[14][15][16]郇庆治：《欧洲绿党研究》，[济南]山东人民出版社2000年版，第229页，第251页，第145-148页。
[17]转引自吴九占：《节约型机关》，[北京]中国时代经济出版社2005年版，第59页。
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