积极财政政策：回顾 分析 选择，本文主要内容关键词为：财政政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国自1998年下半年实施积极财政政策以来，有效地增加了国内需求，促进了国民经济的高速增长和经济结构的调整，其巨大成绩是举国公认的，这是我国主动、自觉根据国内国际经济形势变化，充分发挥财政宏观调控职能的成功尝试。但值得注意的是，积极财政政策的推行是以国债的大量发行和财政赤字的扩大为基础的，如果长期持续下去，可能会超出我国财力所能负荷的范围与程度。从2001年初开始经济学界关于积极财政政策淡出的呼声不绝于耳。我们认为，当前不是淡出积极财政政策问题，而是改进积极财政政策、提高积极财政政策效果、警惕积极财政政策的风险问题。
一、积极财政政策实施背景及内容
1997-1998年间，受东南亚金融危机的严重影响，长期累积的结构性矛盾和体制性矛盾不断加剧，我国经济增长速度放慢，出口增长速度持续下滑，生产过剩矛盾日益突出，通货紧缩趋势明显加强，货币供应难以保持有效增长，国民经济运行陷入需求严重不足的困境。1998年7月，国务院正式决定增发1000亿元国债用于基础设施建设，实施以扩大内需为目标的财政政策。积极财政政策自此开始启动。
从内容和方式看，1998年以来实行的积极财政政策随着对宏观经济的把握和认识的不断深入而愈益丰富。
1998年积极财政政策主要包含两个内容：一是发行1000亿元长期建设国债加强基础设施建设；二是国家财政发行2700亿元特别国债充实国有银行资本金；三是调整税收政策，清理整顿收费。在方式上以国债投资为主，以基础设施建设为投资方向。其特点是：以政府直接投资拉动总需求的增长，注意发挥地方和金融部门的积极性。国债的使用一部分采取了转贷给地方的方式，一部分通过补充银行资本金、银行提供配套贷款等发挥了金融部门的积极作用。
1999年积极财政政策作了一定的调整，一是发行1100亿元长期建设国债继续扩大固定资产投资；二是调整税收政策，刺激需求增长；三是运用收入分配政策，直接增加居民收入。1999年继续运用国债投资方式的同时，突出发挥了税收政策和收入分配政策的作用。其特点是：将投资范围从基础设施领域扩大到技术改造；将调节对象从以投资为主转向投资、消费、出口三个方面；在方式上从直接扩大政府投资转向同时运用税收、贴息、收入分配等政策的作用，最终扩大企业和居民的需求。
2000年积极财政政策的内容主要有：一是继续发行1500亿元建设国债进行固定资产投资；二是落实停征固定资产投资方向调节税；三是落实对符合条件的国产设备技术改造投资实行抵免新增企业所得税的政策；四是加快社会保障体系建设，增加社会保障支出；五是加大税费改革力度。其特点突出表现在：更加重视用经济手段刺激社会投资的增长，增加居民收入；通过增加国债投资、调整税收政策等加快西部大开发，促进区域经济的协调发展；继续通过技术改造投资和税收政策的调整加大对产业结构调整的力度。
2001年积极财政政策的要点：一是发行1500亿元长期建设国债用于投资；二是继续运用收入分配政策，增加机关事业单位职工工资和离退休人员养老金；三是调整多项税收政策，包括消费税、营业税的调整。当年积极财政政策的鲜明特点是：扩大西部开发投资；运用收入分配政策，增加居民收入；调整税收政策，扩大消费；减轻金融机构负担和支持高技术产业发展。
2002年积极财政政策内容是：继续发行长期建设国债1500亿元；加快社会保障体系建设，确保社会保障支出需要。政策操作上注意把实施积极财政政策与调整经济结构、深化体制改革、增加就业、改善人民生活和实现可持续发展结合起来，努力增加城乡居民特别是低收入群体的收入，以扩大和培育内需，实现效率与公平的统一。
二、1998年-2002年积极财政政策成效
1998年-2002年，我国已持续实施了5年的积极财政政策。从经济形势的发展变化来看，积极财政政策取得了明显成效，受到了各方面的好评。
1.拉动经济增长，国民经济出现重要转机。
5年来，我国经济能够保持较快的发展速度，在很大程度上得益于积极财政政策的实施。据有关部门统计分析：1998年积极财政政策及其引导的各方面投资和消费，拉动国民经济增长1.5个百分点，使当年国内生产总值增长达到7.8%；1999年国民经济保持了稳定增长的势头，各项需求稳步回升，全年国内生产总值增长7.1%，其中积极财政政策及其带动的各方面投资和消费拉动经济增长达2个百分点；2000年积极财政政策继续有效地发挥了扩大内需的宏观调控作用，拉动经济增长1.7个百分点，使我国国民经济出现重要转机，国内生产总值增长达到8%；2001年，积极财政政策的实施不仅保证了青藏铁路、西电东送等西部开发重大项目的及时启动和建设，完成了一大批重大在建项目，而且对于拉动经济也起到了至关重要的作用，当年国债拉动经济增长1.8个百分点，国内生产总值的增长达7.3%。
2.经济结构调整有重要进展，经济运行质量明显提高，为国民经济的长期可持续发展奠定了坚实基础。
过去较长一段时间，经济结构不合理和技术装备水平落后，一直是困扰我国经济持续快速健康发展的重要因素。实施积极财政政策，在拉动经济增长的同时，也促进了经济结构的调整。1998-2002年，5年累计发行的6600亿元长期建设国债主要用于农林水利、交通通讯、城市基础设施、城乡电网改造、国家直属储备粮库等基础设施建设，还安排国债资金专项用于企业的重大技术改造和科技进步，增加对高新技术产业的支持，加强对教育、科学等基础设施的投入和加大对西部开发的投资。这些措施有力地促进了经济结构的调整和经济运行质量的提高，为国民经济的长期可持续发展打下了比较扎实的基础，也有利于我国积极应对加入世贸组织后带来的挑战。
3.创造了宽松的经济环境，提高了我国的国际地位。
实施积极财政政策不仅促进了经济稳定增长，还具有重要的国际政治和社会意义：一是为我国维护人民币汇率的稳定创造了条件，为维护亚洲乃至世界范围内经济的稳定与发展做出了积极贡献，得到了国际上的广泛赞誉，提高了我国的国际地位；二是增加了大量的就业机会，缓解了就业压力，保持了社会稳定，为我国进一步深化改革、扩大开发创造了宽松的社会环境；三是提高了我国的综合国力，增强了国际社会对中国经济稳定和可持续发展的信心，为我国申奥成功、加入世贸组织等做出了积极贡献。
4.提高了综合运用财政政策和货币政策的水平，丰富了宏观经济管理的经验。
1993年下半年，针对当时经济“过热”现象，政府实行了“双紧”的财政政策与货币政策，1996年实现了经济“软着陆”，从而积累了治理经济过热的经验。1998年以来实行的积极财政政策和稳健的货币政策则是治理经济紧缩的新尝试，并且已取得显著效果，积累了这方面的经验。这种配合突出表现在定向向国有商业银行发行国债，将银行的一部分存差转化为财政投资；在基础设施建设上，国债投资与银行配套贷款密切结合；发行2700亿元特种国债，补充国有商业银行的资本金，防范银行风险；银行贷款、财政贴息，共同支持企业的技术改造和科技创新等等。正是上述财政政策与货币政策的密切配合，以及财政手段的综合运用，才促成了当前国民经济出现重要转机。这大大丰富了我们宏观经济管理的经验。
任何一项政策的实施都有利有弊，积极财政政策也是如此。积极财政政策在为经济稳定快速增长做出贡献的同时，也暴露出其固有的一些弊端。一是受国家财力制约，财政风险问题逐渐凸现。到2001年，我国财政赤字占GDP的比重已经达到2.7%，债务余额已上升至16.7%。尽管我国财政赤字占GDP的比重与国际警戒线尚有距离，还有可增加的空间，但事实上，这只是暂时的表象。长期的积极财政政策将会严重增加我国未来5到10年的财政负担。这不能不引起我们的高度重视；二是长期实施积极财政政策，在某种程度上将强化社会资源的计划性配置，不利于市场机制活力的发挥。市场经济下的财政类型应是公共财政，政府应更多地调动和发挥市场的调节机制和资源配置的功能，政府支出带动民间投资毕竟是权宜之计，积极财政政策的长期实施必将产生一定的“挤出效应”，抑制民间投资。
三、积极财政政策的取向
积极财政政策作为一项短期的宏观调控政策，淡出是其必然结果。但积极财政政策何时淡出，仍然需要进一步研究。我们认为，积极财政政策什么时候淡出、以多大的力度淡出必须具备以下条件。
1.民间投资必须能稳定回升并替代积极财政政策对投资的拉动作用。这是积极财政政策可否淡出的关键条件。2002年上半年，集体和个人投资分别增长15.8%和19.4%，增幅分别比去年同期提高7.1和12.9个百分点；集体和个人投资对全部固定资产投资的贡献率为23.8%，比去年同期提高8.5个百分点。其中城镇个体投资增加额为329.6亿元，同比增长46.4%，不但增长速度名列各种投资之首，而且投资增加额也大于国债投资实际到位增加额232亿元和实际利用外资增加额320.7亿元，城镇个体投资的高速增长已经成为拉动经济增长的重要力量之一。但是，民间投资出现启动迹象的状况到目前为止只维持了两个季度。如果我们的民间投资启动，能够持续一个较长的时间，就能够为政府投资的淡出创造条件。
2.结构调整是否显见成效。实施积极财政政策的根本原因在于解决供需结构失衡问题，只有结构调整取得显著成效，供需结构失衡状况得到明显改善，积极财政政策才能淡出。
3.通货紧缩的压力是否已经基本消失，甚至已出现通货膨胀的现实危险。
4.外需是否稳定增长。当前，我国经济增长主要依靠内需拉动。从经验数据来看，内需对GDP的拉动占65%。而外需的变化往往对经济增长速度的波动产生直接影响，如果没有积极财政政策的支持，外需又不能稳定增长，我国宏观经济形势将有可能出现恶化。
以上四个条件不具备，或者有两三个不具备，“淡出”就不合时宜，或者“淡出”不能力度太大。从目前各方面情况看，我们认为当前宏观经济形势的好转，相当一部分还是依靠积极财政政策特别是国债投资在直接或间接地支撑，因此当前并不具备积极财政政策淡出的条件。
扩大内需是我们必须长期坚持的战略方针。近期，积极财政政策仍应继续实施，但必须考虑采用新思路和新办法。要充实扩大内需政策的具体内容，转变积极财政政策就是增加国债资金的简单化观念，充分认识到积极财政政策是包括发行长期建设国债、运用税收政策、调整收入分配政策、实行财政贴息政策等在内的组合政策。要根据经济形势变化和客观调控需要，正确把握积极财政政策的实现形式和作用力度，进而提高政策的实施效果。在实施过程中我们应注意以下五个方面的协调。
1.注意扩大内需与培养内需相协调。
积极财政政策单靠发行国债来扩大内需是不够的，还要重视保护和培育内需，做到扩大内需与培育内需相协调。一要努力增加城乡居民收入，提高人民的收入预期；要加强城镇社会保障体系建设，确保国有企业下岗职工基本生活费和离退休人员基本养老金按时足额发放，千方百计落实好城市居民最低生活保障制度。二要重视农村市场的培育。开拓农村市场的根本措施就是增加农民收入，减轻农民负担，提高农村购买力水平。三要加大县乡的基础设施建设力度，推进县级城市及重点镇的发展。县乡基础设施项目是外生需求与内生需求之桥梁，县乡级基础设施项目的建设有利于启动中小企业投资需求，县乡级公路项目直接增加农村就业，增加农民收入。
2.注意财政政策与货币政策相协调。
财政政策与货币政策是政府实行宏观调控、扩大和培育内需的两大工具，独立的货币政策或独立的财政政策是不存在的，两大政策各有其长处，必须结合使用，取长补短。
在松紧搭配上，可以选择多种组合。紧的货币政策与松的财政政策搭配是为了防止启动经济增长的同时，诱发通货膨胀。我国沿着管理短缺经济的政策惯性，紧的政策意图一直没有放弃，1998年提出实行积极财政政策以后，曾一度沿用适度从紧的货币政策的想法，尽管在操作中实际也在实行松的政策。在目前的经济情况下，从全社会储蓄、投资和消费的存量及发展趋势看，高储蓄倾向和低消费倾向、低投资倾向引起通货膨胀的可能性不大。因而，应该是采用松的货币政策，配合扩张性的财政政策，两者共同发挥作用，促进经济尽快走向良性循环。
在机制的契合上，一方面是扩张性的财政政策应该为货币政策发挥作用拓展空间，提供条件。如适当增加财政贴息资金的规模，扩大贴息政策的适用范围，特别是要改变所有制歧视，能够享受贴息政策的应该是所有企业，按产业结构调整的要求选定，而不是按所有制标准选定。财政资金支持建立中小企业贷款担保基金，为中小企业融资创造条件。另一方面，货币政策要为财政政策创造宽松的市场环境，使财政政策适应、促进以市场为基础的配置资源机制的形成，而不是为强化政府配置资源“提供口实”。如把防范和化解金融风险建立在经济稳定持续发展的基础上，金融部门通过自身经营机制的转变、管理水平的提高、盈利能力的增加，避免和化解金融风险，而不应该把财政作为兜底儿的口袋。金融体制改革应该尽快解决中小企业、民营企业的融资渠道问题，如果这些企业继续不能得到融资支持，那么财政政策永远也不可能产生汲水的作用，最终导致计划机制的强化和计划机制与市场机制隔离格局的固化。加快利率市场化步伐，使利率真正成为引导企业投资的信号。完善和扩大公开市场操作，使之成为吞吐基础货币、调节货币供应量和市场利率的中央政策工具。逐步放开让商业银行自主购买和持有各种债券，通过证券质押贷款等途径逐步放开证券公司、投资基金进入同业拆借市场，支持资本市场发展。通过扶持中间租赁业的发展，为资金投放和中小企业发展创造更广阔的发展空间。
3.注意投资数量与投资效益相协调。
几年来，我国加大了国债资金对基础性设施建设的投资力度，但是利用国债搞建设要特别注意投资的质量和效益，做到投资的数量与投资效益相协调。基础设施要注重建设质量，否则不能出效益，或等于把钱埋在地下，无法还本付息。技术改造也要避免盲目改造，避免以技术改造之名行重复建设之实。要加强对国债资金使用、项目建设和工程质量的监督管理，严厉查处各种截留、挪用国债资金的行为。
4.注意积极财政政策的运用与财政风险的防范相协调。
实施积极财政政策，并不意味着可以忽视财政风险。我们应当时刻有风险意识，防患于未然。要管好用好国债资金，对国债资金投向严格审核，坚持制止重复建设、过分超前建设和“半拉子”工程；对国债建设项目实行公开招投标，规范操作；对部分国债项目资金实行国库集中支付，减少资金拨付的中间环节和提高使用透明度，避免截留、挤占和挪用；对国债资金使用和管理情况加强审计监督。
5.注意扩大和培育内需与促进出口相协调。
立足扩大和培育内需，绝不能放松出口工作。努力增加出口、开拓国际市场，对促进产业结构调整、创造就业机会、增加财政收入、保持国际收支平衡、维护国家经济安全等方面都有重要作用。要改革和完善出口退税机制，对生产企业自营或委托外资企业代理出口的自产商品，全面实行“免、抵、退”税办法，外贸企业要在转变经营机制的基础上，逐步实行代理制。
总之，通过连续几年积极财政政策的实施，我国已积累了调控整个国民经济发展的更加丰富的经验，这是我国宏观经济管理的宝贵财富，将为我国国民经济保持持续健康发展提供有效的政策工具。鉴于积极财政政策长期累积，会增加国家和地方财政的债务压力，因此，在今后一段时期，要在不影响国民经济总体发展建设的前提下，寻求积极淡出的途径。淡出之后在国家财政压力得到一定缓解的情况下，未来在某一段时期，根据国民经济发展需要仍可再度采取积极财政政策。
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