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中图分类号：D8 文献标识码：A 文章编号：1004-3160(2009)02-0120-04
全球治理是以人类整体论和共同利益论为价值导向的多元行为体的平等对话，协商合作，以共同应对全球变革和全球问题挑战的一种新的管理人类公共事务的规则机制、方法和活动。
在20世纪90年代初期，由美国学者詹姆斯·罗西瑙最初提出了全球治理的概念，之后全球治理作为一种理论，被世界银行、联合国以及各国学者广泛重视和研究，很快就成为全球性的话语体系；作为一种实践，全球治理也在各国各方面得到越来越多的体现，成为越来越多的政府和政府间国际组织，以及众多的具有建设性的非政府组织的普遍实践。在新世纪的风云变幻中，全球治理的理论与实践正受到国际社会的广泛关注，并成为新世纪的又一主题。本文结合近几年的研究资料，就全球治理的几个主要问题作一简要综述。
一、全球治理的要义
詹姆斯·罗西瑙提出了全球治理是没有统治的治理的概念，认为全球治理是一种非国家中心的治理状态。[1]全球治理委员会在1995年的报告中，把全球治理定义为“各种各样的个人、团体——公共的或每个人的处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种互相冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动”，该委员会强调通过“实践性、市民性、规范性”的全球治理，来解决困惑人类的全球贫困和环境问题。研究全球治理的著名学者安东尼·麦克格鲁说：“全球治理不仅意味着正式的制度和组织——国家机构、政府间合作等——制定（或不制定）和维持管理世界秩序的规则和规范，而且意味着所有其他组织和压力团体——从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织——都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。很显然，联合国体系、世界贸易组织以及各国政府的活动是全球治理的核心因素，但是，它们绝不是惟一的因素。如果社会运动、非政府组织、区域性的政治组织等被排除在全球治理的含义之外，那么，全球治理的形式和动力将得不到恰当的理解。”[2]李厚玲、郑华认为，全球治理概念涉及三个核心的部分：第一，治理的对象是全球公共问题；第二，治理的过程是如何克服集体行动困境的问题，或者说是“如何组织集体行动”的问题；第三，各个相关主体能否以及如何通过谈判达成治理所必需的国际制度。[3]庞中英指出，全球治理概念和理论的提出是对传统的国际关系理论的一个重大挑战。传统的国际关系理论认为，所谓“国内社会”与“国际社会”泾渭分明，但全球治理论者却并不这样认为。全球治理的理论试图探讨如何把世界——一个全球化的世界——当作一个集体的存在来共同治理，即当作“社会——世界”去治理。[4]蔡拓认为，全球治理的要义，即其核心的根本内容：①从政府转向非政府；②从国家转向社会；③从领土政治转向非领土政治；④从强制性、等级性管理转向平等性、协商性、自愿性和网络化管理；⑤使全球治理成为一种特殊的政治权威。[5]
二、全球治理的必要性与现实条件
全球治理的提出是随着全球化的广度和深度不断扩大而提出的，目的是重塑全球秩序和人类生活。一方面，全球化使人类成为一个重叠的命运共同体；另一方面，全球化发展也使各种全球问题更加彰显。全球发展不平衡、环境污染、生态破坏、全球气候变暖、跨国犯罪、恐怖主义、极端宗教主义等等全球问题的存在，影响到全人类的共同利益，而这些问题解决起来又是任何一个国家都无法单独完成的。因此，全球治理就成为人类应对全球问题的必然选择。蔡拓教授认为，全球治理兴起的原因主要可归结为三点：全球化的推动；全球性问题的挑战；民主化的压力。这三个原因表明了人类变革现行的政治经济制度和模式的历史趋势，它是一种内在的、本质的要求。同时，冷战的结束也为这种趋势的进一步展现提供了契机。[5]俞可平指出，导致人类政治生活从统治走向治理的因素无疑是多种多样的，经济全球化是其中最重要的因素之一。经济全球化极大地改变了统治和治理的主体、结构、方式、过程和意义，对传统的民族国家、国家主权、政府体制和政治过程提出了严重的挑战，深刻地影响着人类的政治生活，有力地推动着人类的政治发展。全球化的重要特征之一，是民族国家的主权及政府的权力日益削弱，而跨国组织和超国组织的影响日益增大，随着民族国家传统的政府权威的削弱，治理和全球治理的作用则日益增大。[3]叶江、甘锋一方面指出了传统的以国家为中心的国际体系在解决全球性问题上表现出的无力状况，同时也分析了通过国际组织进行多边合作的“俱乐部模式”的“民主赤字”日渐增强的趋势，指出国际政府间组织向国际社会提供公共物品的能力正在日渐减弱；而且，因为这种“俱乐部模式”本身体现的是大国和富国主导制度设计的“内嵌式自由主义”，因而得不到国际体系内不同行为体的赞同，因此，国际政府间组织乃至国际制度的合法性必然遭到更为严峻的挑战。[6]
那么，全球治理能不能实现呢？
有的学者倾向于认为，全球治理是西方国家侵蚀发展中国家主权的一个阴谋；有的学者相信，将全球问题的解决诉诸于全球治理是一种幻想。李刚在研究戴维·赫尔德的全球治理思想时，指出了赫尔德提到的三个可能性和现实条件。首先，在经济领域，跨国公司已成为全球经济活动的重要组织者；其次，在政治领域，全球政治意味着传统意义上把政治分为国内政治与国际政治、地方政治与非地方政治的做法，不再有效。各种非国家行为体大量涌现，国家被嵌入一个由各种组织、协议、机构、制度安排交织构成的政治网络中，变成诸多权威形式中的一种。另外，在社会领域，各种社会运动和民间组织团体的兴起，意味着在国家与市场之外，已形成了一个全球性的市民社会。赫尔德还认为，在国家、跨国公司、国际组织、国际商业机构，以及民间社会团体之间，全球治理已形成了巨大的网络。[7]叶江、甘锋也指出，自上个世纪七八十年代以来，尤其是冷战结束之后，国际非政府组织在当代国际格局中扮演了越来越重要的角色，成为国际社会中的重要行为体，非政府组织的参与加强了国际政府间组织乃至国际制度的合法性，使之超越“俱乐部模式”，并在此基础上形成可持续的治理模式。他们认为，国际非政府组织的发展本身就是为全球性公共问题的解决与管理提供一种能被广泛接受的国际制度安排。这样的制度安排可以有机地将地方、国家、地区、全球等不同层面的行为体联结为一个广泛的网络，同时也能更进一步地将大国和小国、富国和穷国真正置于一个平台上，从而形成国际体系中多种行为体相互协调的新型治理关系。[6]
三、关于全球治理的困境
庞中英指出，“这个世界到底能否治理”等当代政治学的根本问题——全球化大争论中提出的政治生活的中心问题，即由谁来治理、根据谁的利益来治理、为了什么目的治理、用什么手段治理等等问题依然存在。[4]俞可平认为全球治理的困境主要有：首先，全球治理的过程很难彻底摆脱发达国家的操纵；其次，全球治理的规制和机制大多由西方国家所制定和确立，全球治理在很大程度上难免体现发达国家的意图和价值；再次，过分弱化国家主权和主权政府在国内和国际治理中的作用，客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支持，有可能成为某些国家和跨国公司干预别国内政、谋求国际霸权的理论依据。这就是说，不仅全球治理会被扭曲，而且全球治理理论本身也有可能被扭曲和被人用来为强权政治辩护。[2]卢静指出了全球治理的四大困境：首先，关于全球治理的本体论争论，反映出治理中的利益与价值之间的矛盾。理性主义认为，具有清楚的身份认同和明确的利益界定的行为体通过制度性安排来维护与增加自身利益，所以，理性的制度设计十分重要；而建构主义则认为，共同观念的建构对于全球治理则是最重要的。其次，全球治理的全球性与国家性之间的矛盾，是现行全球政治权力结构不平等的体现。实现全球治理，需要动用全球资源和全球力量，其中，创立国际社会公认并遵循的国际机制至关重要。主权国家在国际机制创立中具有重要的作用。但主权国家有落后、贫穷与富裕之分，有小国、弱国、贫国与大国、强国、富国之分。再次，全球共同价值体系的缺失，成为全球治理的一个重要制约因素。最后，全球治理主体间的地位的悬殊阻碍了全球治理的实行。虽然主权国家、国际组织和全球公民社会等都是全球治理的行为主体，但主权国家的核心地位是不可动摇的，公民社会仍是羸弱的。[8]任卫东分析了全球化过程中，国家主权弱化的表现：一是主权让渡日渐增多；二是主权弱化问题日益凸现，主权弱化表现在自治、独立、国界、内政不受干涉等多个方面；三是主权的实现程度与以往相比大为下降。[9]李厚玲、郑华指出了在全球治理过程中，主权国家面临的三大困境：一是全球公共问题的不可分割性与主权的排他性之间的矛盾；二是国际组织治理的加强与民族国家主权的削弱；三是全球公民社会的兴起与国家主权独立性的侵蚀。他们指出，在全球治理的过程中，只要主权国家以维护国家主权为理由，或以国际法加以抵制，全球治理就会因合法性基础的缺乏而很难得到广泛的支持，很难发挥应有的作用。因而，在全球治理的实践中，如何发挥主权国家的主导作用是非常关键的。[3]刘雪莲进一步分析了全球治理中的三大矛盾：一是作为主要国家行为体的主权国家与多元治理主体所构成的国际关系体系之间的矛盾；二是全球利益的实现与国际关系中国家利益的实现之间的矛盾；三是全球治理过程中个体国家行为与全球规制之间的矛盾也很突出。[10]
四、全球治理的规范基础和价值趋向
从某种意义上说，全球规制在全球治理中处于核心的地位，因为没有一套能够为全人类共同遵守、确实对全球公民都具有约束力的普遍规范，全球治理便无从说起。规范和规范问题已成为国际政治研究的中心内容之一。而全球规制的基础在于全球治理的价值。关于全球治理的价值，全球治理委员会在其《我们的全球之家》中作了比较充分而全面的阐述。该委员会相信：“要提高全球治理的质量，最为需要的，一是可以在全球之家中指导我们行动的全球公民道德，一是具备这种道德的领导阶层。我们呼吁共同信守全体人类都接受的核心价值，包括对生命、自由、正义和公平的尊重，相互的尊重、爱心和正直。”为了在全球范围内实现这些普世价值，该委员会还为全世界公民规定了相应的权利和义务。这些权利包括：安全的生活；公平的待遇；为自己谋生和谋取福利的机会；通过和平手段解决人们之间的争端；参与各级治理；为摆脱不公正而进行自由、公平申诉的权利；平等的知情权；平等地分享全球共同利益的权利。相应的义务是：考虑自己的行为对他人安全和福利的影响；促进平等，包括性别平等；追求可持续发展，保护人类共同资源，维护子孙后代的利益；保护人类的文化和知识遗产；积极参与治理；努力消除腐败。[2]李刚指出，赫尔德的全球治理思想，一是总体上坚持一种公平的正义观；二是从民主的角度对全球治理及其结构安排进行规范性审视，坚持民主的原则；以正义和民主作为规范的基础。[7]赵汀阳认为，中西方价值观的排序不一样，西方把自由民主排在首位，中国把平等和谐排在首位，从而导致面临相互冲突的价值观时，中西方会出现不同选择。评价真正的普世价值有两个标准：一是被每个人认同，二是被所有人以一种科学的方式论证。按照上述标准，民主和平等就不是普世价值，因为并不是所有人都认同，然而自由、公平、和谐则是得到普世认同的。[11]刘小林指出，提高全人类的整体意识，建立全人类的全球共识非常重要，必须确立整体大于局部、局部利益让位于整体利益的原则。[1]
五、关于全球治理模式的构建
赫尔德提出了“世界主义民主的模式”；奥兰·扬提出了国际机制论模式，他认为，所谓全球治理实际上只是各种国际机制，包括政府间机制以及非政府组织参与的国际机制的总和。[1]建构主义者提出了“共同观念建构”的“世界文化共同体”模式。胡锦涛主席提出了平等、宽容、合作和协调的“和谐世界理论”模式。庞中英指出，“和谐世界”论述可以看作是中国官方提出的全球治理版本，是理想的现实主义，具有深刻而重大的理论和实践意义。[4]一些学者希望强化联合国的作用，给联合国以足够的权威，使联合国承担起国内政府的功能，在此基础上将联合国发展成为类似“世界政府”这样的全球权力机构。郑启荣、孙洁琬就认为，联合国在长期的实践中，已建立或形成了各种机制，包括协调机制、维和机制、发展机制、人权机制等，其所关注的领域涵盖了当今各种全球性问题，并发挥了积极作用。在构建和谐世界的进程中，联合国机制是一个非常重要的平台。[12]对此，俞可平指出，将联合国发展成为“世界政府”的模式显然是不切实际的，地球上不可能出现一个类似国内政府的世界政府。联合国在其50多年的历史中对维护国际社会的安全和促进全人类的共同利益发挥了极其重要的作用，它在国际事务中迄今所扮演的核心角色将在今后长期保持下去。但联合国不可能成为全球治理的惟一责任者，各国政府也不可能成为全球治理的惟一责任者，全球治理的责任应当由各国政府、政府间的国际组织和全球公民社会共同承担。[2]一些学者认为，欧洲共同体是全球治理的典范，它在《马斯特里赫特条约》签订后就逐渐走上了一条从政府统治到没有政府的治理之路。研究欧盟治理的著名专家贝阿特·科勒—科赫(Beate Kohler-Koch)总结了欧盟治理的四种模式：“第一，‘国家主义’，它以多数规则为基础，依靠对‘共同目标’的忠诚来维护；第二，‘团体主义’，它包括不同社会利益，它们在同一结构中寻求共同的利益；第三，‘多元主义’，它将多数规则和个人对利益的追求结合在一起；第四，‘网络治理’，其基础也是利己的行为体，目的在于在谈判过程中‘增加共同利益’”。[2]张迎红则认为，欧盟形成了由国家主义——国家直接代议制；政府间主义——国家间接代议制和协商式民主制；超国家主义——超国家直接代议制、保护型民主、制衡型民主；泛欧主义——参与式民主的多重治理模式与民主模式之间的对应关系。[13]
六、关于实现全球治理的途径问题
詹姆斯·罗西瑙在2000年就提出了“新复合多边主义”的观点，他主张以联合国及其相关制度为中心，拓宽多种国际机制与跨国合作政策的网络。[1]俞可平指出，从某种意义上说，全球治理是国内治理在国际范围中的延伸。[2]庞中英则指出，“和谐世界”论述实际上从全球治理的角度指出了如何面对全球化挑战、管理全球化的思路。它们包括：第一，和平、公平、有效和民主的多边主义。中国理解的多边主义不是空洞的，而是内容充实的。中国加强了“共同安全”的概念，坚持把联合国当作全球安全机制的核心。第二，通过开放、公平、非歧视的多边贸易体制促进共同发展。第三，文明、文化、制度的相互尊重、相互包容、相互理解。第四，通过改革加强联合国。联合国不可替代，是应对全球化挑战的主体。改革后的联合国一定会有力、有效地对付全球威胁。第五，“积极促进和保障人权”，“使人人享有平等追求全面发展的机会和权利”。[4]卢静认为，实现全球治理的途径，首先是发展地区主义，架起国家主义与全球主义的“桥梁”；其次是加强地区治理，使地区治理成为全球治理的重要支柱与补充；第三，在全球制度框架内发展跨地区合作，推动全球治理的实现；最后，在开放的地区主义下实现地区治理，填补治理的缺口。[8]
七、全球治理的中国视角与实践
庞中英指出，“和谐世界”是关于全球治理的中国主张，是世界变化新现实和趋势下的中国世界观。[4]蔡拓认为，与西方不同，中国对全球治理的理解受以下因素制约：首先，中国重返国际社会的时间不长，对国际社会许多领域的相应机制与规则都不甚熟悉，尚有一个适应的过程；其次，中国是一个发展中国家，有着与发展中国家相同的倾向，对非领土政治、全球主义抱有戒心；再次，中国的公民社会处于初创时期，与西方公民社会不可同日而语。以上制约因素的影响使中国一方面感受到全球治理的必然性与合理性，另一方面又对某些问题持谨慎态度。由此也决定了中国关注和研究全球治理的特殊视角——在国内层面和本国范围内认同并推动全球治理。具体而言有：①把全球治理化为本土上的跨国合作；②把全球治理锁定于全球问题的治理；③把全球治理植根于本国公民社会的培育和基层民主的建设。他认为，中国特色的全球治理给我们提供了许多有益的经验和启示，概括起来有：①多主体、多部门合作制度是实施全球治理的基本形式和有效机制；②政府在全球治理中仍起主导作用，但政府官员权力与管理观念日益更新；③全球意识与全球价值在全球治理中有所体现，并得到传播，但与全球变革的要求还相距甚远；④公共精神的培养和公民共同体的建设是全球治理造就的宝贵财富，也是其历史意义和影响所在。[14]丛日云认为，面对走向全球治理时代的联合国，中国在政府体制与行为方式、公民社会的发育、公民意识的培养等方面都面临着挑战。中国需要进一步深化改革，扩大开放，才能缩小与发达国家的差距，适应全球治理的时代要求。[15]
收稿日期：2008-12-20