国际机制中的利益驱动与公共政策协调，本文主要内容关键词为：公共政策论文,机制论文,利益论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］ D813.7 ［文献标识码］A［文章编号］0257—0289 （20
06）03—0051—007
随着中国环境保护事业的成长与发展，国际环境合作已成为中国环境保护工作的重要组成部分，中国现已形成了全方位、多层次、宽领域的国际环境保护合作局面。中国政府积极参加各项国际公约的谈判活动并力争加入促进中国国家利益的多边环境国际机制。中国环境外交的主要出发点是维护国家利益、争取国际援助、促进国内环境保护事业的发展。国际舆论普遍认为中国在国际环境制度中一直是负责任和重要的角色[1]。
1992年《联合国气候变化框架公约》指出：“地球气候变化及其不利影响是人类共同关心的问题……各国应尽可能地采取最广泛的合作，并参与有效和适当的国际应对行动”[2—p33]。全球环境基金（GEF）是《联合国气候变化框架公约》的资金管理机制，是世界唯一的管理多边环境资金的国际机制，也是为执行《联合国气候变化框架公约》所设立的金融机构。它在各国的环境政策议事日程中占据了越来越重要的位置。全球环境基金为中国遏制气候变化提供资金和技术支持，对中国提高能效和遏制气候暖化有重要的作用[3]。中国与全球环境基金建立了密切的联系。
李侃如（Kenneth Lieberthal）、奥克森伯格（Michel Oksenberg）和兰普顿（David Lampton）等从政治结构来分析政策制定的特征（政治结构论者）。埃克诺米（Elizabeth Economy）和皮尔森（Margaret Pearson）等则阐述全球化条件下，国际经济、环境保护制度的影响（国际机制论者）。本文整合政治结构论和国际机制论，分析国际机制中的利益驱动因素（全球环境基金）和政策协调（气候变化政策协调）的关系，采用实证研究和个案分析相结合的方法，① 对国际机制利益因素和公共政策协调的关系进行论证，认为国际机制的利益驱动会深化国内气候变化政策协调过程的发展。
一、国际机制中的利益驱动与政策协调
斯特恩（Arthur Stein）指出，国际机制就是应国际合作的需要而产生的[4]。无论是建构主义、新现实主义还是新自由主义学者，他们都肯定国际机制（Internationalregimes）对于国际合作的顺利进行、国际公共物品的成功获得、以及减轻“集体行动困境”和“搭便车困境”等起到的重要作用。但是他们基本上把对国际机制的研究放在国家行为体层面或者跨国层面，而忽略了政策的制定者与国际机制的联系。
1.政策协调
卜约翰（John P.Burns）提出政策协调指的是两种以上的政策得以融合演进，并取得共同的目标，政策协调的目的是为了防止政策出现冲突[5]。海柏（Nina P.Halpern）认为政策协调具有两重基本含义：一是不同政府部门政策制定过程中的协调，二是不同的政策建议演进融合成为一项共识[6]。她同时指出，政策协调包括：（1）管理政策协调过程，政策利益和目标的交换被认识、分析、并提交到最高决策者以做出决定。（2）谨慎的官方行动，必须反映不同部门之间政策目标的平衡。笔者认为政策协调过程包括以下六个阶段：自主决策阶段、相互信息交流阶段、相互咨询阶段、避免矛盾扩大阶段、追求共识阶段、以及跨部门决策最终形成阶段。
2.国际机制中利益驱动影响因素
对于国际机制对国内政治影响因素的分析，新自由主义、新现实主义、建构主义、社会制度主义等不同的学派、理论对此有不同的讨论和分析。国际关系新自由主义重点放在制度的功能方面，强调利益分配、制度设计、信息与交易成本等因素的影响。建构主义学派强调国际认同和规范对决策者的影响以及互动。国际关系的现实主义强调以实力为基础的国家制度因素塑造各国政策。国际关系的社会制度主义则强调全球文化的影响。笔者认为国际机制的影响主要存在于以下几个方面：一是知识层面，它包括国际规范、国际培训、国际专家集团等；二是政治层面，它包括议事日程的设定、国际结构与环境等；三是利益层面，它包括新的利益或者对利益新的认知。本文将仅对第三个层面的利益驱动影响因素进行实证分析和解读。
首先，部门利益在任何国家任何制度都存在。在阿尔森（Allison）政策决定的官僚模型（Bureaucratic Model）中，部门的利益决定了各部门在决策中的态度。皮尔森认为某项关键部门对国际经济制度所带来的利益的清晰把握可以决定和改变整个决策过程[7]。在克林顿担任总统期间，其副总统戈尔推崇环保、并担任环保委员会主席，环保部门以及科学家的利益和建议得到了尊重。1997年，美国签订京都协议。但是布什总统上台以来，美国能源部门、石油企业的利益完全在政府决策中占了上风。尽管受到欧洲盟国强烈批评，美国还是退出了京都议定书。利益集团范式认为政策受到一系列来自不同利益集团压力的相互作用而产生。虽然政府的政策执行部门是中立的，但是他们可以受到利益集团所左右。公共行政的管理者因此有可能做出仅仅迎合某些利益集团的政策[8]。
其次，国际制度也会影响到参与政策制定各方对部门利益的重新考量。国际制度使得部门利益复杂化，改变各部门参与决策的态度和程度。早在20世纪80年代，奈就认为，美苏之间的安全制度所带来的新的知识将会让美国决策者重新阐释其国家利益[9]。一般来说，国际制度一方面带来各部门实际的利益，如防止气候暖化的全球环境基金。这些基金影响到政策制定的进程与各个角色的态度。墨尔（Thomas Moore）认为国际经济组织所带来的利益分配影响了国内决策[10]。萨缪尔·金（Samuel S.Kim）认为决策者对国家利益的认同和国际物质压力的考量之间的互动决定了外交政策[11]。我们可以从各国相关部门对WTO规则中的环境保护、社会保障条款的认识过程清楚地看到这一点。
3.利益驱动层面与公共政策制定
利益驱动研究范式在公共政策研究领域非常重要，它涉及到国际机制的角色、国际机制中的利益分配、国内各决策单位的利益协调。埃克诺米认为国际机制提供培训、资金援助、技术转让等使得国内环境政策发生转变[12]。皮尔森认为国际机制所带来的利益会很快为国内决策单位掌握，并导致行政过程的变化[13]。萨缪尔·金认为中国外交政策是在国内决策单位利益认知以及国际物质压力造成的反应之间的平衡[14]。林甘（Ling Gan）认为国际环境援助影响到中国的环境政策制定[15]。黄靖（Jing Huang）认为，制度利益决定了政策协调层面上中国的政策制定，制度利益的冲突是推动政策过程中重要的组成部分[16]。埃克诺米认为：“国际环境事务管理需要许多国内部门和机构的融入和协调。”[17]
关于利益驱动对中国环境政策影响的分析，埃克诺米认为：“中国环境政策的目标在于：保护国家主权、寻求国外资金技术援助、促进中国经济的发展。”[18]卜约翰（John P.Burns）则认为中国进行政策协调的动机包括：财政压力、经济全球化和经济发展[19]。小林认为：“中国官员将发展环境产业、促进可持续发展、取得国外先进技术资金作为中国环境保护政策的目标。”[20] 因此，国际环境制度中的利益驱动分析对于研究中国气候变化政策的协调非常重要。国际关系自由主义学派强调利益对国家行为的影响[21]。张志宏认为国际机制会给中国带来如下利益：国外财政和技术援助、高级环保技术的转移、国外投资、管理经验等等[22]。小林说：“气候变化等环境问题是众所关注的焦点，同时中国需要接受国际资金和技术转让。由于人口和发展水平的原因，77国集团＋中国的组合是一个理想的搭配，有助于加强国际认知能力，在气候变化方面，中国是一个需要得到国际资金支援的重要国家。”[23]
本文采用反第二层面的范式，② 研究国际机制中的利益驱动因素对国内政策协调过程的影响，认为全球环境基金旨在帮助世界各国防范气候变暖，同时对中国的环境政策协调产生影响。全球环境基金利益驱动影响因素包括国际资金技术引入以及对可持续发展、气候变化等新利益的认知。本文中利益范式的解释集中在全球环境基金和中国气候变化政策。
二、全球环境基金（GEF）和中国气候变化政策
1.全球环境基金的缘起和发展
在1989年的国际货币基金组织和世界银行发展委员会年会上，法国提出建立一种全球性的基金，用以鼓励发展中国家开展对全球有益的环境保护活动。1990年11月，25个国家达成共识建立全球环境基金，由世界银行、联合国开发署和联合国环境署共同管理。作为一个国际资金机制，全球环境基金主要是以赠款或其他形式的优惠资助，为受援国（包括发展中国家和部分经济转轨国家）提供关于气候变化、生物多样性、国际水域和臭氧层损耗四个领域以及与这些领域相关的土地退化方面项目的资金支持，以取得全球环境效益，促进受援国有益于环境的可持续发展。它是联合国《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》的资金机制和新近签署的《持久性有机污染物公约》的临时资金机制。这些公约的缔约方大会为全球环境基金相关领域规划和项目的合格性做出指导。据统计，全球环境基金资助的项目已达到1326个，赠款总额为44.4亿美元。其中约37％为生物多样性领域项目，约36％为气候变化领域项目，约19％为国际水域和臭氧层损耗领域项目。全球环境基金有效地帮助了发展中国家履行国际环境公约、提高发展中国家环境能力建设[24]。
2.全球环境基金和遏制气候变暖
全球环境基金是旨在鼓励发展中国家为预防全球气候变暖做出贡献，以解决这一最紧迫的全球环境问题的一个财政援助机构。根据《联合国气候变化框架公约》，发达国家应向发展中国家提供资金援助以帮助其建立温室气体排放计算方法及推动技术转让，但是，并没有在资金数量上予以明确，只是笼统地称为“新的额外的资金”。某些发达国家认为降低温室气体排放的国际合作会使资金更多地流向发展中国家，“流向像中国这样本来就拥有对美巨额贸易顺差的国家”，认为这是“变相的资金援助”。1992年，在里约热内卢达成气候变化公约时，规定这项资金将由公约缔约方，也就是所有加入公约国家的政府来管理。该机构成立之前，作为过渡阶段的一项措施是暂由世界银行设立的全球环境基金来运行。在第七次联合国气候变化框架公约缔约国大会上，各国政府达成协议，同意建立三个新的基金以帮助发展中国家开展有关应对气候变化威胁的行动。这三个基金分别是最不发达国家基金、气候变化专项基金及气候变化适应基金，它们都将通过全球环境基金来运作。
从初建开始，全球环境基金通过一系列项目计划已经促进了第三世界国家在减排温室气体方面的技术转让、审批和贷款。“从1991年到1999年中，全球环境基金同意批准了45个国家总计7亿美元的款额。这些项目涉及到减排温室气体的能力建筑。这些项目总值超过5亿美元，全球环境基金通过贷款和其他来自政府、捐赠机构、私营部门以及三个全球环境基金的项目执行机构（联合国开发署、联合国环境署和世界银行组织）来筹措这些资金。为了能够积极提升和缩短气候变化措施，又追加了1.8亿美元的资金。”[25]
3.全球环境基金与中国的环境保护
全球气候变化是一项长期而重大的挑战，全球的每个角落都会受到影响。中国的温室气体排放总量位于美国之后，居世界第二位[26]。联合国官员认为：“提高能源利用率和应对气候变化问题，是中国目前面临的重大挑战。”[27] 没有国际环境的资金和技术援助，中国很难独力承担防止全球变暖的工作。就全球环境基金对中国国内项目的资金支持额度而言，气候变化方面的项目约占72％[28]。中国于1994年5月正式加入全球环境基金，是全球环境基金的捐款国之一。
中国与全球环境基金进行了密切合作。在全球环境基金的试运行期，中国就争取到6个基金项目，利用全球环境基金5461万美元，所占份额在所有受援国中居首位。截止到2002年6月底，我国已获得全球环境基金的赠款承诺3亿多美元，在所有受援国中位居第一。已完成和正在实施或准备中的项目达到55个，其中14个为全球或区域项目。我国所获批准的全球环境基金项目涉及范围广泛，包括生物多样性保护、工业节能、可再生能源、国际水域保护、土地退化防治以及相关机构能力建设等多个领域[29]。林甘认为：“对于有全球环境基金财政支持的计划方案，中国政府绝对会全力做好实施的准备。经过双方共同努力，全球环境基金可以变成一个实现国有环境方案的主要资金来源。”[30] 许多能源专家强调，外来资金减轻了中国在有些清洁能源的项目方面的巨大财政压力。
4.全球环境基金和中国气候变化政策协调
（1）全球环境基金涉及到的不同部门利益和偏好
米尔娜认为：“国内政治的参与是以本国基本利益优先为出发点的。参与者假定了某种基本利益，他们企图以基于部门利益为动机取得最大的有用功效。”[31] 对于不同部门参与政策制定的研究范式主要有制度多元主义，它重点考量各决策单位的分工引起的结构性差异，这种差异将会导致资源分配的不同[32][33]。
气候变化的政策制定受许多不同因素的制约，有时在不同决策部门中存在很多矛盾和利害关系。防止全球气候变暖是以达到和支持中国经济飞速发展为目的的，同时经济发展提升了环境保护能力[34]，因此获得全球环境基金的资金支持对中国各决策部门具有重要意义。在此过程中，首先不同政府机构有不同的组织利益和对全球环境基金的不同理解；其次在全球环境基金的政策协调过程中，各政府努力提高和保护他们自己的行业部门利益最大化。中国各个相关机构也设法寻求国际技术援助、全球环境基金的资金和贷款，以达到能通过提高能源效率和减排温室气体来取得一些经济利益的目的。
许多决策部门的利益与目的涉及到与全球环境基金相关的问题。全球环境基金的功能是作为一个“令政府在全球变暖问题上产生积极反应的衔接中介”[35]。到目前为止，全球环境基金的各种项目都有许多国家决策部门的参与，如国家发改委，科技部，财政部和国家环境保护总局等。财政部专家李锐指出全球环境基金要求相关部门竞相规范和紧密协调，他认为这些决策机构也希望通过参与项目从而能够完成好部门的分工。
表一 相关政府机构在全球环境基金政策制定中不同分工
部门名称 分工
国家发改委 能源工业、国家发展协调、调整国家发展策略、调节不同部门之间的冲突
外交部 国际公约的制定、国际谈判
科技部 科技项目的管理和实施
商务部 吸引国外环境资金、协调国际环境贸易
国家气象局 国际气候变化科学合作
财政部 国际资金的控制
国家环保总局
环境国际公约
农业部 农业可持续发展
交通部 电子和低耗能交通方式
水利部 水电站建设
建设部 节能建设
（2）全球环境基金政策协调中的结构
全球环境基金政策协调中的政策制定分工是：国家发改委统筹安排总体国民经济，科技部负责技术转让，国家环保总局负责环境科学，财政部负责资金的管理和与全球环境基金接洽。依照这种组织与政府机构模式，这些政府机构通过讨论或标准运作程序来提升和保护他们自己的利益。
所有参与全球环境基金政策协调的决策单位都是平级的。李侃如和奥克森伯格认为中国政策制定松散和脱节[36]。但是本次调查显然至少在气候变化协调领域推翻了他们的观点。根据全球环境基金的需要，政策协调体系得以建立，其中作为窗口单位的财政部发挥了重要作用。在中国，全球环境基金的管理是以财政部为对外窗口单位，负责对国内全球环境基金的事务及所援助的项目实行统一监督管理。根据李侃如和奥克森伯格的观点：“每一个决策单位都有自己的思路和重点。每一个决策部门都担心本单位的意见未经过充分重视与商讨，而使自己的利益受到忽视。因此跨部门的协调非常重要。”[37]
（3）全球环境基金政策协调中的窗口单位
因而，为了保证获得全球环境基金对环境项目的援助，必须建立相应的气候变化政策协调。在气候变化政策协调的实践过程中，一些部门在制定对案的工作中承担着更多的责任，也被称为窗口单位（或者主管单位）。涉及全球环境基金的是财政部。有专家认为财政部在全球环境基金方面没有部门利益，最适合做政策协调工作；财政部会联络不同的相关部委和机构并告知全球环境基金的信息，收集他们的意见，并通过协调各部门的意见形成最终的对案。窗口单位有两重作用，首先是处理和全球环境基金有关的问题，其次是协调各相关部门获取资金和技术援助。在1992年没有国际气候变化机制和全球环境基金之前，中国气候变化政策协调比较少见。1992年之后，为了争取国际资金和技术，中国努力加强气候变化政策协调，财政部的政策协调能力非常强。
全球环境基金在窗口单位的作用下影响了政策协调共识的建立。由于取得共识对于全球环境基金的资金和技术援助非常重要，这也是各相关决策单位的共同利益。但是每一个决策单位都有各自的目标和工作重点，对于全球环境基金也是各取所需。在气候变化政策协调过程中，相互协商是指不同的机构通过通讯、交流和会谈，将自己的对案整合到政策协调过程中去。气候变化政策协调的最终成果是在财政部的协调下取得各个部门的共识。
三、结论
全球环境基金是各决策单位参与气候变化协调过程的非常重要的驱动因素。本文得出三个结论：
首先，全球环境基金是一种全球环境机制。本文考察了全球环境基金作为环境机制在中国气候变化政策协调中的作用。全球环境基金对中国气候变化政策协调产生了影响，并提高了中国应对气候变暖的能力。中国政策协调的过程已经持续了十几年，并成功地为中国引入了大量环境资金。通过有效的政策协调，中国为申请全球环境基金的环境资金付出了巨大的努力也取得了丰硕的成果。例如，在提高能效和清洁能源领域，全球环境基金已经提供给中国3.8亿美元的资金[38]。世界银行——2001年全球环境基金项目办公室公布的数字显示，中国从该项目中共得到2.5亿美元用于遏制气候变暖[39]。这占到整个气候变化项目基金的70％。另外，UNDP已经分配了超过六千五百万美元的全球环境基金的资金给中国，其中超过78％是指定用于防治气候暖化[40]。
其次，埃克诺米认为国际机制和建立国际机制的过程改变了政府制定政策的行为[41]。摩尔研究国际经济组织如何改变经济体制和决策模式[42]。但他们并没有涉及政策协调模式层面，也没有触及利益驱动层面的深层内涵。本文发现不同决策单位有着不同的部门利益，全球环境基金促进多边协调与政策融合。
第三，笔者认为由于最后各决策单位需要达成共识，共识将会在同一层面的决策单位中产生。这和李侃如和奥克森伯格的观点不同[43]。但是共识的产生并不遵照所谓“例外管理”模式[44]。这主要是因为窗口单位的作用。这意味着在气候变化政策协调过程中，如果产生矛盾，由作为窗口单位的财政部进行协调。根据兰普顿的观点，政策协调的产生是因为政策决策单位相信集体行动和建立制度（决策结构调整、议程设计、决策单位自主性等）的收益超过了单独行动的收益[45]。因此，如果达成共识，各相关单位都会从全球环境基金中各取所需；而政出多门、协调失效则会造成国家和各部门利益受损的后果。
［收稿日期］2005—12—20
注释：
① 作者在本次调查研究中，得到了国家发改委、外交部、科技部、农业部、环保总局、财政部、中国科学院、气象局、水利部、交通部、林业总局、社会科学院、中国21世纪议程管理中心、北京大学、清华大学、人民大学的领导和专家热情的帮助和指导。本研究深度访谈主要指标是：1）参与气候变化政策协调不同人士和部门的偏好与知识的同构性（homogeneity）和异质性（heterogeneity），2）参与气候变化政策协调不同人士对国际规范的认同。
② 国际关系理论研究中的“反第二层面（Second Image Reversed）”理论，主要指国际因素对国内政治的影响。反第二层面用国际因素解释国内政治的变化，目前不少全球化学派学者则从国际经济、全球化、国际政治体系等来探讨国际因素对国内因素的影响。基欧汉（Keohane）和米勒（Milner）则在《国际化与国内政治》一书中指出国际化进程势必影响、甚至改变国内决策。