官僚预算最大化理论对提高政府预算效率的启示——基于预算行为视角的研究，本文主要内容关键词为：预算论文,官僚论文,视角论文,启示论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
历史实践表明，廉洁高效的政府是社会发展成功的关键因素，而廉洁高效政府的一个显著特征就是政府预算的高效率，因此如何提高政府预算效率长期以来都是一项重要课题。①政府预算为什么会低效率，如何提高政府预算效率，国外学者对此进行了大量研究。20世纪70年代，美国政治学者、公共选择学派代表人物尼斯坎南提出了官僚预算最大化模型，②尝试从官僚预算行为的角度对这一问题做出解释。尽管该模型及其理论基础受到一些学者批评，但Blais和Dion（1991）指出，尼斯坎南为“官僚的低效率”这一古老并流传广泛的观点给出了科学证明。更为重要的是，预算管理活动的主体和客体都涉及人的行为，而现有的政府预算理论恰恰忽视了对人的行为的研究。因此，从行为科学的视角，运用尼斯坎南的有关理论对研究如何提高政府预算效率具有重要启示。鉴于尼斯坎南研究的局限，本文在引入、借鉴企业预算松弛实证研究成果的基础上，构建了政府预算行为研究框架，第一次系统全面地提出了影响官僚自由裁量预算行为（discretionary budget）的因素变量，③并据此提出了提高政府预算效率的途径和措施。
一、官僚预算最大化理论：有关官僚预算行为的基本观点及其局限
1971年尼斯坎南在《官僚机构与代议制政府》一书中提出了官僚预算最大化模型，之后又进行补充和修正，逐步形成了对官僚预算行为的分析，其基本观点包括：（1）政府预算具有膨胀的趋势，在失去约束的条件下，官僚追求预算最大化是一种常见行为。（2）官僚在与民选政治家（预算委托人）进行预算谈判时占有信息优势，通常能够实现预算行为目标。（3）官僚的效用与总规模和自由裁量预算正相关，因此官僚的预算行为是力争最大的预算规模和最大化自由裁量预算，但官僚最关心的还是自由裁量预算，总预算最大化只在特殊情况下出现。（4）官僚不能把自由裁量预算据为己有，因此这个剩余就以服务于其利益的其他方式予以花费，由此便出现了预算资源的无效配置和浪费。
尽管尼斯坎南的有关理论是官僚预算行为最为严格和广泛的研究（Miller，1977），但这一分析仍存在以下四方面不足。一是尼斯坎南之后的大多数研究并没有为官僚追求自由裁量预算行为提供经验支持。二是尽管尼斯坎南指出官僚存在追求自由裁量预算最大化的行为倾向，但他本人及以后的研究未能系统地归纳出这种行为存在的原因和影响因素，因而也就无法有针对性地采取措施限制这种行为，进而提高政府预算效率。三是著名的“霍桑试验”表明，人是“社会人”而非“经济人”，而尼斯坎南理论是基于“经济人”假设提出的，因此其预算行为分析缺乏对人的非物质利益需求的讨论。四是将政府官员都是个人利益最大化者的假设引入中国缺乏现实合理性。
基于此，本文引入、借鉴了企业预算松弛的实证研究成果进一步完善官僚预算行为分析。之所以可以进行这样的引入和借鉴，首先，从概念上看两者具有内在一致性，官僚自由裁量预算是指批准的最大预算与生产这些产出的最小成本之间的差额部分，企业预算松弛是指某项预算的预算额超出其实际需要额的部分。其次，从新公共管理学的观点看，政府官员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，只不过政府提供的是公共产品，而企业提供的是私人物品，因此他们具有相同的行为基础。第三，从预算编制方法上看，政府预算与企业预算相通并相互借鉴，企业预算起源于政府预算，而在企业兴起的零基预算、作业预算和基于预算的业绩考核，也曾先后被引入到政府预算中。最后，从研究方法和成果上看，企业预算松弛研究很早就将“社会人”假设引入预算行为分析，而且有大量来自问卷调查、试验研究和案例研究的研究成果，为进一步分析官僚预算行为提供了很好的经验证据。
二、企业预算松弛行为实证研究成果的借鉴：两个重要结论
（一）企业预算中存在着普遍的预算松弛现象。Lowe和Shaw(1968)用两年多的时间调查了某零售企业的预算过程，最早发现了部门经理中存在预算松弛的经验证据。如果说这仅是个案，那么Schiff和Lewin(1968)则发现预算松弛是一种普遍现象。此后，众多的国内外实证研究都支持企业预算松弛普遍存在这一结论。
（二）多种因素影响企业的预算松弛行为。美国心理学家Tolman等提出的中间变量理论认为，个体行为是环境和个体特征的复合函数，是环境与个体特征综合作用的结果。借鉴这一理论，根据企业预算松弛的实证研究结果，可将预算松弛行为的影响因素概括如下。
一是预算代理人自身特征。（1）与预算委托人目标的一致性程度。一致性程度越强，越少产生逆向选择和道德风险，越少产生预算松弛。（2）风险偏好。厌恶风险者会提出更多的预算松弛。（3）道德和声誉。Stevens(2002)实验研究发现，道德和声誉虽然都会减少预算松弛，但道德比声誉对预算松弛行为具有更稳定的约束力。（4）心理需求。Atkinson(1958)的研究表明，与预算行为相关的约束有成就需求、权力需求、自治需求。成就需求高的人希望自己对业绩成果负责，希望追求挑战性强的工作，因此，成就需求高的人会产生更少的预算松弛；权力需求的表现形式之一就是对稀缺资源的控制，因此，权力需求高的人会产生更多的预算松弛；自治需求高的人往往比较独立，不乐意受制度或传统的约束，因此，自治需求高的人往往会产生更多的预算松弛。
二是预算环境特征。（1）信息不对称程度。预算松弛行为与上下级信息不对称程度存在显著的正相关关系。（2）组织发展战略。风险和不确定性较大的战略要求对外部环境变化做出灵活反应，因而预算控制相对较松，从而导致更多的预算松弛。（3）不确定性程度。不确定性会增加信息不对称的程度以及预算执行者的预防动机，从而会导致更多的预算松弛。（4）部门竞争状态。Young(1993)和Fisher等（2002）的实验表明，没有竞争意识和压力的部分将产生更多的预算松弛，竞争机制的引入有效地减少了预算松弛。（5）经济状况好坏。Van der Stede(2000)对153个部门经理的问卷调查发现，以前业绩是影响预算控制严格程度和预算松弛的重要因素，盈利更多的组织较少受到预算控制的影响，即经济“好时候”状态下有更多的预算松弛。
三是预算系统特征。（1）预算激励。相比于松弛导向的报酬方案，真实导向的报酬方案对预算松弛有一定的抑制作用。（2）预算参与程度和方式。预算参与会减少信息不对称，从而减少预算松弛；但参与过程中员工也可能不向上级披露其私有信息，甚至提供误导信息，使预算目标容易实现、增加回报。因此对于预算松弛来说，预算参与的作用是不确定的，还取决于参与的方式。（3）预算强调。预算强调就是预算数据在业绩评价中的作用问题，反映来自上级预算的压力。研究发现，如果过于强调预算在业绩评价中的作用，容易导致下属情绪紧张，很可能产生预算松弛。
三、官僚自由裁量预算行为的进一步分析：经验证据和理论完善
（一）政府职能部门中存在追求自由裁量预算的行为。一方面，从理论分析看，影响企业预算松弛的三方面因素在政府预算中也不同程度、不同形式的存在，如，预算代理人道德缺失、政府预算中的委托人和代理人存在严重的信息不对称、政府职能部门垄断公共产品供给导致缺乏竞争、预算编制方法落后、预算监督弱化等，都可能刺激了自由裁量预算行为的产生。特别是，政府预算中存在多层次的委托代理链条，一般来说，委托代理链越长，对初始委托人的目标偏差越大，越容易产生委托代理问题。另一方面，从政府预算的现实运行看，预算资源利用效率低下问题一直十分突出，尤其是在公共支出领域证据比较明显。例如，在美国80年代，人均医疗保健开支增长了60%，但人们的普遍健康状况并没有明显的改进（Niskanen，1994）；再如，据我国有关部门的综合考核，国家每年用于基本建设的投资，真正形成生产能力的不到60%，其中相当一部分通过工程发包、承包、转包等各种渠道，进入部门小金库或者个人腰包，转化为消费基金（卢荣春，2005）。
（二）官僚追求自由裁量预算的行为受多种因素影响。借鉴企业预算松弛经验证据，影响这一行为的环境特征、政府预算系统特征，以及产生的行为后果和三者之间的关系见图1。
图1 官僚自由裁量预算行为的影响因素、行为后果及其相互关系框架
（三）通过控制环境特征和完善预算系统能够改变预算行为后果。从“社会人”假定前提出发，官僚追求自由裁量预算最大化的行为过程可以表述为，官僚追求物质和非物质利益综合平衡最大化的心理在预算编制、执行过程中的表现，这种心理经过自身特征、外部环境限制以及预算系统约束等最终引发预算行为。这一行为过程也为我们提高政府预算效率指明了方向，即通过控制预算环境和完善预算系统，改变官僚预算行为，从而在保障公共产品供给的条件下，实现预算资源的最有效、最节省使用。
四、限制官僚自由裁量预算行为：提高政府预算效率的思路和建议
官僚追求自由裁量预算的行为不仅会造成不诚信，滋生腐败和政治寻租行为，还会产生公共产品供给过剩或供给不足、质量低劣，导致政府预算资源的无效配置和极大浪费，因此，提高政府预算效率必须限制官僚追求自由裁量预算的行为，如何限制？图1的分析提供了一个完整的框架，限于篇幅这里讨论三点。
（一）法治和德治并重，重塑预算代理人的价值观和行为取向。1.加强和完善财政法制建设，创造约束自由裁量行为的法制条件。加快制定财政基本法、财政责任法、财政诚信法以及其他相关法律制度可以较好确认参与预算的所有利益相关者权力、责任和义务，实现对自由裁量预算行为的有效调整、规范和约束。为此，应尽快对现行《预算法》进行修订，切实提高《预算法》立法质量，降低财政法律规范的弹性，增强可操作性。在立法中对违反《预算法》规定、滥用“自由裁量权”或不作为的行为主体承担的法律责任加以具体化，使其在法律约束的框架下规范行使。同时，要设立《预算管理程序法》，对预算编制、预算执行、决算过程中的具体行政行为进行规范。通过完善预算法制，强化对政府理财过程中行政行为的约束，进而有效地制约财权，真正把政府理财纳入法治化、规范化轨道。
2.加强预算代理人自身的道德建设，提高责任和效率意识。道德水平在预算代理人自身特征中占有绝对重要地位，它不仅决定和影响了预算代理人与委托人的目标一致性程度，而且对代理人的心理需求产生重要影响。另外，从企业预算松弛的实证检验结果来看，预算代理人的道德是一种比声誉更强、更稳定的约束，即使在信息不对称和缺乏公开透明的预算环境下，预算代理人也会由于道德因素的限制而主动减少自由裁量预算行为。因此，加强预算代理人的道德建设是重中之重，首先，要构建能有效规范与提高预算代理人道德操守的公共环境，形成良好的社会风气。将预算代理人道德建设纳入公众力量范畴，预算代理人素质建设应邀请人民参与，受人民的监督。其次，预算代理人本身需摈弃“官本位”的陈旧观念，明确各自应有的社会道德定位。切实做到以人为本，实现预算代理人向上对整体政府负责，向下对其工作影响的利害相关者负责，履行好公共受托责任。再次，设立一整套科学有效的问责机制，不仅将思想道德建设纳入教育范畴，更要把道德素养作为预算代理人选取、考核、任用的重要标准。构建一支强调预算的公共责任与追求绩效的预算代理人队伍，最终实现政府预算的规范化、效率化。
（二）提高预算的透明度，减少政府预算中的信息不对称。信息不对称是自由裁量预算行为存在的客观基础，我国政府预算的委托代理链条上存在严重的信息不对称，因此改善预算外部环境，关键是减少信息不对称，对此可以有多种途径和方式，我们想讨论的是预算参与。在代理理论框架下，预算参与被看做是一个信息交换过程，对消除信息不对称具有重要作用。然而，研究也表明具有信息优势的一方（预算代理人），出于更优的资源配置、业绩和报酬以及部门或个人需求等，并不一定提供完全的信息，甚至可能隐藏或提供虚假性信息，反而加剧了信息不对称的程度。而且预算参与也是需要条件的，预算的透明度、预算参与的意愿和能力都缺一不可。为了增强预算透明度的法律依据，应将《政府信息公开条例》提升到法律层次，修订增加预算信息提供和披露方面的规范性内容，包括细化预算内容，扩大预算信息的公开范围，规范预算信息公开的程序和方式等。同时要建立预算信息公开绩效评价体系，把其作为官员政绩考评的一项内容，落实预算信息公开的责任追究制度。同时要加强人大代表预算知识的学习，提高其审查预算的能力。
（三）运用机制设计理论，完善政府预算激励约束机制。从预算行为研究的视角来看，政府预算不仅仅是一个技术和程序问题，还涉及预算代理人包括立法机构、预算管理部门、预算资金使用部门、利益集团以及个人的行为调整。如何调整代理人行为，使其与委托人目标一致，委托代理理论认为，关键是要向代理人提供恰当的激励，即在政府预算系统中设计这样一种机制，使预算代理人追求自身利益最大化的行为选择符合预算委托人的目标和政策取向，即形成预算激励相容约束。在具体操作上，可以借鉴当代市场经济国家公共支出与预算改革的实践经验，实行财政总额控制，即由立法机构提前确定合理的支出总额，并保证强制执行，避免预算总额不断扩张。对于资金使用者在各自的预算总额内享有一定的自行配置权，以发挥资金使用者所拥有的公共产品成本和收益的信息优势，同时加大立法监督、审计监督、社会舆论监督和违规的惩处力度，实施理财过错责任追究，严肃惩戒自由裁量预算的行为。在政府机构内部，建立有效的行为激励机制，依据效率标准，适时调整预算代理人的升迁以及机构的资金预算。建立中长期预算制度，有效消除年度预算责任不清晰、不连贯、短期化现象，对于预算代理人来讲变短期博弈为长期博弈，减少代理人短期投机行为。
注释：
①政府预算效率涉及两个方面，一是政府预算本身在编制、审议、执行、监督过程中的效率问题；二是政府预算所涉及的公共产品供给效率以及项目、资金的使用效率问题。
②尼斯坎南认为，“官僚”一词大多时候是被用来描述具有独立可辨识预算的官僚机构中的资深官员，几乎为“公务员”的同义词，并无天然的贬义，本文沿用了这一提法。
③Migue & Belanger(1974)将自由裁量预算定义为总预算与生产政治权威预期的产出的最低成本之间的差额。Discretionary的中文含义是“任意的、自由决定的”，因此，国内有学者将其翻译为机动预算、自由支配预算。