新常态下我国旅游政策框架体系创新研究，本文主要内容关键词为：常态论文,框架论文,体系论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国旅游业经过30多年发展，已经由旅游资源大国走向世界旅游大国，并正在向世界旅游强国迈进。其间，国家出台大量政策，不断引导着旅游业从事业向经济产业再向综合性事业转变，旅游产业规模日益壮大，旅游功能不断丰富[1-10]。与此同时，旅游发展所处的时代环境也在不断变化，以高效率、低成本、可持续的中高速增长为主要特征的国民经济新常态对旅游领域的影响也在悄然发生。新常态的本质是摒弃以往片面追求经济高速增长的旧的发展模式，通过适当降速来换取全面改革的时间与空间[11]。从这个意义上看，改革与创新将成为新常态下的主旋律。面对新常态下的新环境、新机遇、新挑战和新要求，旅游政策制定者应在正确认识旅游经济发展阶段性特征的基础上，把握旅游发展新动向，拓展旅游发展新空间，平衡旅游供需矛盾，全面创新旅游政策框架体系，以适应新常态下旅游发展的新特点和新趋势。 一、我国旅游政策的演变及特征分析 改革开放以来，我国旅游业发展经历了起步发展、稳步发展、繁荣发展、转型发展等阶段。纵观每个发展阶段，其发展导向与特征都与阶段性政策密切相关。 1.起步发展阶段的政策——全力支持，创造条件(1978-1985) 1978年，我国旅游业开始起步发展。这一时期，旅游业一方面作为外事工作的重要组成部分，担负着对外开放中窗口行业的职责；另一方面也是国家鼓励发展的创汇型产业，成为我国经济社会建设初期外汇短缺的重要补充渠道。这一时期出台的相关旅游政策，呈现以下基本特征：一是政策强调对旅游业发展的积极扶持，如加强对旅游业的领导、鼓励投资、重视人才培养等；二是政策创汇导向明显，确保旅游创汇功能发挥；三是政策核心聚焦旅游企业，如促进旅游企业数量增加，引导旅游企业管理体制变革，出台相关法规规范旅游企业发展等。 2.稳步发展阶段的政策——冲破约束、营造环境(1986-1997) 随着旅游业的不断发展，中央对于发展旅游日益重视。1986年召开的全国旅游工作会议，决定把旅游业纳入国民经济社会发展计划。进入20世纪90年代，我国进入了由计划经济向市场经济转型的过渡期，旅游业也开始逐渐从事业向产业转变，经济属性进一步凸显。这一时期的旅游政策特征表现为：一是政策手段由计划特征开始向市场特征转变，例如逐步放开旅游价格限制、下放饭店星级评定等行政审批权等；二是政策从单一注重旅游接待开始向旅游环境建设与接待并重转变，兼顾度假区、优秀旅游城市、旅游厕所等硬环境建设及旅游安全、旅游投诉、旅游标准等软环境提升；三是旅游市场政策由单一的入境市场开始向三大市场渗透，出境旅游、国内旅游相继发展。 3.繁荣发展阶段的政策——规范秩序，提升品质(1998-2008) 1998年中央经济工作会议把旅游确定为国民经济新的增长点，旅游产业地位进一步提升。2001年12月，国务院出台了《关于进一步加快旅游业发展的通知》，提出了把我国建设成为世界旅游强国的目标。旅游业步入繁荣发展的新阶段。这一时期的旅游政策具有以下特征：一是政策聚焦旅游经济功能的充分释放，旅游拉动消费、扩大内需功能被强化；二是规范旅游市场秩序成为政策重点，以“零负团费”为代表的欺客宰客、胁迫消费、质量欺诈等市场乱象问题成为政策监管重点；三是应对入世新形势，政策调整加快了旅游业与国际接轨的步伐。 4.转型发展阶段的政策——改革创新，致力转型(2009年至今) 2009年12月，国务院出台了《关于加快发展旅游业的意见》，提出要“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。旅游产业在国民经济中的定位实现了历史性突破。这一时期，随着我国经济社会结构的进一步调整，旅游业的性质也逐渐发生了转变，成为广泛涉及政治、文化、社会、生态的复合型产业。旅游业综合性事业属性日益显现。这一时期的旅游政策呈现以下特点：一是政策积极引导旅游产业由经济性产业向综合性事业转变，旅游在文化、生态、国家形象推广、幸福民生等方面的功能不断拓展；二是政策积极促进旅游产业转型升级，鼓励旅游产品转型升级，推动旅游产业与相关行业融合发展；三是深化改革成为新时期旅游政策的重要指向，旅游改革广度及深度将进一步扩大加深。 纵观我国旅游政策的演进历程，相关政策在不同阶段发挥了重要的作用，奠定了我国旅游产业发展的基本格局，为我国迈向世界旅游强国打下了坚实的基础。 二、新常态下我国旅游发展新特点、新趋势分析 旅游政策的科学引导，带来了30年的旅游大发展，我国一跃成为出境旅游和国内旅游第一大国，旅游国际地位不断提升。与此同时，我们也清楚地看到，当前旅游业发展开始进入平台期，相关发展问题凸显。例如我国拥有庞大的旅游市场，却没有造就出伟大的旅游企业；我国拥有丰厚的旅游资源，却没有形成优质的旅游产品体系；我国的高级别景区与日俱增，却至今没有打造出顶级的国际旅游目的地[12，13]。追根究底，这些问题的出现与近年来旅游政策不适应发展新形势导致政策供给不足有关。因此，研究旅游发展新常态、调整旅游政策框架体系、引领旅游产业新发展势在必行。 关于旅游发展的新常态，学者视角不同，见地也不同。笔者认为在全面深化改革的背景下，发展旅游归根结底是如何平衡旅游供给与旅游需求的问题，而旅游供需交易离不开旅游活动的载体即旅游空间。因此旅游需求、旅游供给、旅游空间将成为新常态下旅游改革发展的三个重要层面。适应新常态，发展新旅游，需要对上述三个层面的发展现状进行科学全面的把握。 1.旅游需求新常态——国民旅游市场成主导，多元化、个性化需求凸显 (1)国民旅游兴起，市场发展潜力巨大 统计数据显示，我国国内旅游从1984年约2亿人次增长到2014年的36亿人次，增长了17倍；居民国内旅游总花费占居民消费支出总额在2013年已达到12.38%。出境旅游于2014年首次突破1亿人次大关，达到1.09亿人次，成为重要的国际客源市场。预计到2020年，年人均出游次数达5次以上；到2050年，年人均出游达10次以上。涵括国内旅游及出境旅游的国民旅游市场强劲崛起，取代入境旅游成为市场主导。 (2)旅游需求渐趋个性化、多元化 中国旅游产业以观光旅游作为发育点，运行方式是以主要城市为基础、以垄断性资源为凭借、以主要景区为依托、以旅行社团队旅游为主要形式。近年来，工业化和城市化的加速发展，在城市居民中催生了大量的度假旅游、商务旅游、特种旅游需求，逐渐超过观光旅游，上升为主流。进入2000年以来，观光旅游比重从长期来看呈下降趋势，从40%下降到30%以下，而度假旅游比重缓慢上升，从16.8%上升到了23.4%。度假旅游者超过观光旅游者，成为长期趋势。 (3)新兴旅游市场逐渐形成规模 从旅游活动参与主体来看，一些特殊旅游市场规模越来越大，如老年旅游市场、儿童旅游市场、青年学生旅游市场、特种旅游市场等。这些新兴市场的出现，对传统旅游产品及相关保障政策提出了新的要求。 2.旅游供给新常态——产业融合催生新业态，企业国际化、集团化、品牌化加速 (1)旅游产业覆盖领域扩大，产业融合不断深化 各类资源纷纷进入旅游业，旅游产业构成基础发生结构性变化。旅游地产、旅游营地、自驾车、网络代理商等新产业形态、新产业组织纷纷涌现。与此同时，随着信息技术的发展，一批基于互联网的旅游经营商如携程、途牛等企业的崛起，打破了传统旅行社、饭店、景区作为旅游企业主体的格局。 (2)旅游企业集团化、品牌化渐成趋势 经过30年的发展，旅游企业在数量上已经达到一定规模，但在实力上与国际先进企业相比还存在较大差距。未来，旅游企业一方面将通过多元化、链条化等方式逐渐实现旅游企业集团化发展；另一方面，将进一步从价格竞争转向品质竞争，实现旅游企业品牌化发展。 (3)旅游企业跨国经营步伐将加快 国际经验表明，当一国居民出境旅游发展到一定程度以后，旅游企业通常会追随客源出国轨迹进行跨国投资和经营。当前我国拥有世界上最大的出境旅游市场，具有优越的跨国经营优势。政策应充分利用这一优势，鼓励企业、资本走出国门，开展跨国投资、经营，培育大型跨国旅游企业。 3.旅游空间新常态——旅游空间范围不断拓展，多层次旅游空间体系形成 (1)景区管理转向城市及目的地管理 早期中国旅游的发展是以景区和景点为空间依托，呈现“小旅游”特征。随着旅游需求的日益多元化和旅游要素的不断扩充，旅游景区已然无法承载“大旅游”的发展。旅游业的空间依托由过去的景区景点转变为以城市和城镇为主。相应地，过去围绕景区的开发管理模式要转向城市和目的地管理。 (2)多层次旅游空间体系的形成 随着旅游发展的深入，立体化、多层次旅游空间体系开始形成，其空间类型可以分为点状、线状、面状。点状包括各类规模小的景区(点)；线状包括各类跨区域的旅游线路；面状包括城市、大型度假区、国家公园等。各种空间类型的旅游区域具有不同的功能，包括休闲、度假、观光等。对不同空间形态和尺度的旅游区域，需要不同的政策加以管理。 (3)新型区域旅游合作出现 传统上，中国旅游产业在空间上是以行政区域为核心的。随着旅游市场结构性转型和经济活动空间聚集，加上新的交通运输空间格局形成等因素，促使旅游空间结构发生了转型。旅游客源地—目的地—集散地空间结构形成，不同的区域和城市基于不同的分工，将展开新型区域旅游合作。 三、适应新常态的旅游政策框架体系构建思路 在新常态下，为了从宏观层面推动旅游业快速平稳发展，使旅游业成为国民经济战略支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，中国旅游政策需要一次深入的创新。对应上述三个方面的旅游发展新常态，笔者提出我国旅游政策框架体系创新的3个基本要点，并构建框架图如图1。 1.激发、满足旅游市场需求——完善旅游市场政策 我国是人口大国，更是出游人口大国。但从人均出游率、旅游人口区域特征等方面来看，与发达国家还存在较大差异。如何保障国民旅游权利、刺激旅游消费需求将成为未来旅游政策调整的重要方向。 完善旅游市场政策，应本着全面发展国内旅游、积极发展入境旅游和有序发展出境旅游基本方针，立足旅游市场需求，建立健全相关引导性和保障性政策，达到充分满足各类旅游需求、全面提升旅游满意度的目标。具体而言，旅游市场政策创新应从旅游市场流动、旅游市场促进和旅游市场保障等3个方面进行，其中市场流动政策旨在消除阻碍旅游市场正常流动因素，从而促进旅游市场合理有序流动，建议主要围绕旅游签证便利化、旅游交通便捷化以及旅游出境调控等方面进行政策完善创新；市场促进政策旨在刺激旅游消费新需求，建议主要围绕三大市场运行政策、旅游购物退税、旅游市场营销等方面推进相关政策创新；市场保障政策旨在加强对旅游者权益的保障，建议主要围绕旅游者权益保障、假日制度优化、特种旅游保障等方面进行创新。相关政策创新点包括增设旅游参赞、试行旅游出境税、全面推行旅游购物退税、试行老年人异地养老制度、试行学生修学旅游学分制度等。 2.保障旅游供给能力——改进旅游产业政策 旅游市场蓬勃发展有赖于供给双方对比平衡。当前我国旅游市场供给相对滞后，尤其是适应新潮流、新趋势的新业态及特色旅游产品出现发展受限或供给不足的情况，未来需要政策加以进一步鼓励和引导。 旅游产业政策创新的基本思路是通过实现旅游业资本化、市场化、产业化运作，发挥市场在资源和要素配置中的决定性作用，实现旅游产业转型升级。所谓资本化，其实现路径是扩大旅游产业投资领域，健全旅游产业投资保障机制，畅通旅游产业融资渠道，引导社会资本流向旅游产业，推动旅游产业金融化运作；所谓市场化，其实现路径是推进旅游领域政企分开、政事分开，加快政府资金、资源、涉“旅”业务部门撤出旅游市场竞争步伐，保障旅游企业市场主体地位，实现旅游发展要素自由流动；所谓产业化，其实现路径是提升要素水平，优化产业结构，以“大旅游”理念整合旅游产业链，推动旅游企业集团化、国际化经营[14]。具体而言，旅游产业政策创新应从产业要素政策、产业空间政策、产业组织政策、产业提升政策等4个方面进行，其中产业要素政策旨在保障旅游产业发展的基本要素，建议主要围绕土地、人才、资本、技术等要素提供政策保障；产业空间政策旨在促进旅游产业空间布局合理化，建议重点围绕旅游跨国、跨地区经营进行政策鼓励和引导；产业组织政策旨在促进旅游企业健康发展，建议重点围绕企业一体化经营及行业组织建设进行政策创新；产业提升政策旨在促进旅游产业素质整体提升，建议围绕旅游企业品牌营销、旅游企业市场化运作等方面进行政策完善。相关政策创新点包括试行海外旅游投资政策、增设国家旅游局信息司、发行全国性旅游银行卡、推行旅游人才实践培养机制、旅游用地政策创新等。 3.突出旅游空间移动经济特征——创新旅游目的地政策 传统政策对于旅游目的地的关注局限于景区、景点建设与规范，对于所在区域、城市、村镇等大环境及相关配套服务、配套政策方面关注较为有限。未来，旅游政策应在旅游目的地层面综合审视旅游发展所需政策体系，从而促进旅游目的地建设与完善。