审计执法依据存在的问题及解决途径，本文主要内容关键词为：途径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、审计执法依据存在的问题
（一）对新问题解决不及时
对新的损害国家及群众利益的行为没有法规规定，造成审计机关只能反映问题，不能处理问题，不能及时采取补救措施，导致国有资产流失。这类问题中，最突出的就是国有企业改制。国有企业改制，从今天来看，已渐渐成为历史，但其造成的影响远未消失。由于国有企业改制是中国特定时期的特有现象，没有历史可以借鉴，没有他国法规可以参考，可以说是摸着石头过河。这就导致了在改制过程中，出现了各种各样的问题，虽然各级政府也不断研究、出台对策，减少国有资产流失，但总是在问题出现、并造成较严重的结果后才能出台，具有滞后性，而且一些较为严重的问题至今没有相应的解决措施。
案例：改制单位垫款出资的问题。改制初期，国家为了推进这项工作，出台了许多鼓励政策，但对一些需要明确的事项未做规定，这就给一些人以可乘之机，钻政策的空子。如在审计省内某集团有限公司时，发现该单位下属企业改制中，以出资人一时凑不齐资金为由，由单位统一向部分领导贷款，只收取银行同期借款利息。据统计，其中×人向单位借款×××万元投资下属房地产企业，仅一年时间就分红××万元，取得股权增值收益×××万元，两项合计×××万元，而×人共支付集团贷款利息仅×万元。另一个例子是，2000年7月，某单位与××位职工共同出资×××万元成立了××科技有限责任公司，其中某单位出资××万元已全部到位，职工出资××万元由职工向单位借款。2003年7月该公司破产，清算时，亏损均由某单位承担，职工既未还款也未承担任何损失。审计认为，出资人只有承担了风险，才能享受收益，上述案例中，由单位借款给职工进行投资，如果有收益，职工就用收益还贷，并且还赚取高额收益，如果亏损了，职工就分文不出，损失的只有国有资产，而对于这种情况，直到2003年，国务院才转发了国资委的《关于规范国有企业改制工作意见》（国办发[2003]96号），文中第（十）条规定，“……经营管理者筹集收购国有产权的资金，要执行《贷款通则》的有关规定，不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款……”，但此项规定很不完善，不能向国有企业借款，是否可以向事业单位借款呢，我国有大量的企业化经营的事业单位，也有大批下属单位在改制，此外，上述意见中未明确规定违反此条规定如何处置，这就使得这项规定成为空文，审计机关只能引用其定性上述行为是错误的，对于因此而分得的收益则无权处置。
（二）对旧法规清理不彻底
对已不合时宜的文件不及时进行清理，造成审计人员在执法过程中进退两难。一些过去的违规行为，随着经济的发展已具有合理性，而法规却不作相应修改。
案例：《贷款通则》（[1996]中国人民银行令第2号）第六十一条规定：各级行政部门和企事业单位、供销合作社等合作经济组织、农村合作基金会和其他基金会，不得经营存贷款等金融业务。企业之间不得违反国家规定办理借贷或者变相借贷融资业务。第七十三条规定：行政部门、企事业单位、股份合作经济组织，供销合作社、农村合作基金会和其他基金会擅自发放贷款的；企业之间擅自办理借贷或者变相借贷的，由中国人民银行对出借方按违规收入处以1倍以上至5倍以下罚款，并由中国人民银行予以取缔。但在审计中，经常遇到大型企业集团向下属企业提供资金并收取占用费的情况，究其原因，一是我国银行“嫌贫爱富”，只愿意支持较好企业，而对新办企业贷款政策较严，处于发展初级阶段的企业很难从银行取得贷款，如果母公司不从资金上予以支持，很难成长壮大；二是企业集团内部投资理财的需要，部分单位有闲置资金，存入银行利率较低，而投入股市风险较大，而由集团统一调配使用，贷给急需资金的单位，既提高了收益，又降低了风险，同时也帮助其他企业解决了困难。这种集团内部的资金融通有其合理性，对经济发展也是有利的，但往往规模较大，动辄上亿，审计人员若不予披露，则承担了很大的审计风险，但作为问题提出，移送人民银行处理，人民银行往往不了了之，不仅使审计机关的权威大打折扣，而且下次再遇上此类问题，也无所适从。
（三）对违规行为规定不具体
对违规行为规定不具体，造成这些规定成为一纸空文。最明显的就是《预算法实施条例》第三十八条对预算支出的规定，该条原文为“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金；建立健全财务制度和会计核算体系，按照标准考核、监督，提高资金使用效益。”，《财政违法行为处罚处分条例》第六条规定：“国家机关及其工作人员有下列违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。上述规定看起来很明确，处理也很严格，可执行却很难，因为缺乏相关的标准。如为百姓所诟病的大吃大喝问题，每年在预算执行审计中，我们都发现财政资金中相当一部分被用于招待费、会议费，一些单位招待费十几倍于预算，一桌酒席动辄上千元，是否是超标准呢，是否属于浪费呢？那标准又是什么呢？据查，我省从未出台过关于招待费的标准，预算定额用完了，还有预留其他项可用，基本支出中列完了，专项经费中也可以列支，因为没有定额标准，因此无法判断何为超标，怎样才算违规。一些部门会议极为奢侈，某部门2007年省辖市局长座谈会在某酒店召开，连司机一共不到××人，一天半会议费××万元；某部门在某国际会议中心召开全省会议，2天费用高达××万元，但由于缺乏相关标准及规定，审计机关甚至无法将其定性为问题。预算执行中这种奢侈浪费的风气也愈演愈烈。
（四）法规之间相互矛盾
审计执法依据与其他门类法律有矛盾，突出表现为审计法与合同法的冲突。在近年的国家建设项目审计中，常常遇到这样的现象，建设单位与施工单位订立了损害国家利益的建设合同（可能是双方串通，也可能是由于建设单位订立合同的失误），施工单位利用这样的合同，高估冒算、高套定额、乱取费用，而当审计机关从维护国家利益出发，阻止这种行为时，却常常遭遇合同法的拦截。此时审计机关显得无能为力，只能望法兴叹。
法律在调整行政关系和民事关系上的交叉是造成民事判决与审计决定冲突的根本原因。一般来说，审计法属于行政法范畴，行政法调整的是以行政指令和服从为特征建立起来的行政隶属关系；而合同法属于民商法范畴，民商法调整的是以协商原则为特征建立起来的平等社会关系。按照西方传统法学理论，前者是公法调整，后者属于私法调整。合同纠纷属于私法案件，由民事诉讼程序解决。行政纠纷属于公法案件，原则上属行政救济，由行政复议或行政诉讼解决。但我国是社会主义市场经济国家，国家建设项目不仅涉及具有平等主体之间合同关系，即私法关系，国家财政资金在市场领域的投资和运作，也涉及审计机关的监督，即公法关系。如果一味强调私法优先，则必将导致国家利益受损，社会公众利益受损。
此外，法规之间相互矛盾还表现在审计执法依据内部的不统一，对相同或相近的违法行为，不同的法规在定性及处理处罚上有不同规定。如对被审单位收支不入账的行为，《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《公司法》、《现金管理暂行条例实施细则》分别规定了不同的定性标准及处理处罚措施，这些措施在种类上不同，有的设定了没收、罚款及对人的处分等措施，有的只设定了罚款。罚款幅度也各不相同，有的对单位罚款3000至50000元，有的罚款50000至500000元，有的按保留金额百分之十至三十处罚，造成了审计机关在执法中法律运用的混乱。
（五）审计执法主体地位不明确
表现在对审计执法主体地位规定模糊不清。由于审计监督是综合性经济监督，与财政、税务、海关、金融、投资、物价等主管部门的专业管理职能有一定重合，因此这些领域中有关财政财务收支的法规应当成为审计机关的执法依据。然而，大部分法律规范中，都明确规定了某个经济管理部门为其中某类经济活动的主管部门，并且规定由该主管部门对违规的单位作出处理处罚，却没有将审计机关明确为共同的执法主体。例如《会计法》规定“国务院财政部门主管全国的会计工作。县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作”，并规定对违反《会计法》的行为“由县级以上人民政府财政部门”进行处理处罚。根据该规定，审计机关就无权依据《会计法》对相关违法行为作出处理处罚，而这些违法行为恰属审计监督的范畴。
为了明确审计机关的执法主体资格，新修订的《审计法》第三条第二款规定，“审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定”，但对这条规定严格理解应是：法律法规明确规定执法主体是审计机关的，审计机关可以依据其有关规定进行处理处罚，法律法规规定执法主体是其他部门的，应由其他部门处理处罚，依此理解，目前明确规定审计机关是执法主体的法律法规很少，审计执法就容易受到置疑，这与行政机关职权法定原则不相符，也不适应依法行政，建设法治政府的要求。如某市一审计机关依据《发票管理办法》的规定，对被审计单位违规使用假发票的行为进行处罚，引起行政诉讼，结果由于《发票管理办法》所规定的执法主体只有税务部门，审计机关败诉。因此，尽快明确审计机关执法主体资格迫在眉睫。
（六）审计执法权限规定不到位
《审计法》及其实施条例对审计执法调查权限规定不到位，阻碍了审计工作的正常开展。在我国，各种所有制单位长期共存，而属于审计对象的只有国家行政、事业及国有控股企业等单位，这些单位在运行过程中，不可避免地要与其他不属于审计对象的单位发生经济往来，有些还通过这些单位从事转移财政资金、逃税等不法行为。虽然根据《审计法》第三十三条的规定，“审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料”，但《审计法》没有就有关单位和个人不配合调查，审计机关应当如何处置作出规定，因此，审计机关对他们没有强制检查的权力，如果被调查对象不配合，审计机关没有特别的手段，只能作罢。长此以往，某些被审单位掌握了这个规律，钻政策的空子，与其他不属于审计对象的单位联合起来，阻挠、干扰审计。在审计延伸中，一些被调查者避而不见，一些被调查者称自己没有账册，或与被审单位窜通起来，欺骗审计人员，而审计人员却束手无策，往往一些重大事项因调查受阻，不了了之。
二、解决途径
国家审计必须把依法审计作为监督前提，完善审计法律法规，建立全面、统一、权威的审计执法依据体系，从根本上增强审计执法的有效性和公正性。
首先，国家政治经济形势的变化和审计工作的发展，必然会导致审计法律法规的不断修改和完善，这就要求审计机关认真开展立法调研，分析政治经济形势和审计工作的发展趋势，总结不适应形势的审计发展的问题，在条件成熟时，对审计法律法规进行修改、完善，使审计法律法规能反映审计实践的变化，跟上形势的发展或适当超前，以最大地发挥审计监督功能。上述审计执法依据存在问题的根本解决办法还在于立法的完善，有些问题在制定法律条件尚不成熟的情况下，以法规形式加以规范和调整；对法律规定比较原则的问题，可适时制定行政法规、规章进行明确。其次，充实完善有关财经法律中与审计监督有关的内容，十六大报告指出，2010年，我国要建立有中国特色的社会主义市场经济法律体系，国家的立法步伐不断加快，各方面草拟制定或修改的法律很多，其中有不少法律与审计监督直接相关，审计机关要积极主动地参与立法协调，在有关经济法律法规中增加有关审计监督的内容，使之与审计法律法规有关条款相对应，为审计实施再监督落到实处提供有力的法律支持。再次，衔接好审计法与其他法的关系，使审计法律规范形成一个严密的体系，保障审计法的全面贯彻执行。